Fattigdoms- og fordelingsstatistikkens utfordringer

FN-systemet, Verdensbanken, globaliseringstilhengere og -kritikere, miljøbyråkrater, -forskere og -aktivister kan nok være uenig om mye, men felles for dem alle er et sterkt og voksende fokus på de fattige millionene i verden. Interessen og fokuset har bygd seg opp over det siste tiåret. FN gir årlig ut sin Human Development Index og diverse tilleggsindekser slik som Poverty Development Index. Verdensbanken fokuserer på såkalte Poverty Reduction Strategy Papers. De Internasjonale utviklingsmålene som nå er avløst av Utviklingsmål ved tusenårsskiftet ble først fremmet OECD/DAC, men er nå fullt ut støttet av FN-systemet, Verdensbanken og bilaterale giverorganisasjoner.

Det har naturligvis hele tiden stått strid om sammenhengen mellom miljøproblemer og fattigdom. For ti år siden ble det trukket frem at fattigfolk legger sine nybrottsåkerlapper og vedhogst oppover åssidene og derved skaper økt erosjon. I dag er fokus skiftet til hvordan slumområdene rammes ekstra sterkt av forurensning og at fattige øysamfunn ikke har råd til å sikre seg mot oversvømmelser. Ti år tilbake i tid var mange enige om at reduksjonen i handelsbarrierer ville skape økonomisk fremgang på alle kontinenter - kanskje med unntak av Afrika der gevinsten ikke var sikker. I dag diskuterer man i stedet om at marginale landområder og folkegrupper kanskje taper på globaliseringen.

På begynnelsen av 1990-tallet var situasjonen preget av at "alle" hadde noen statistiske data som kunne støtte deres hypoteser, de statistiske definisjonene varierte, og data - i hvert fall fra de siste ett-fire årene - var bare tilgjengelig for de mest utviklede land. Går vi bare litt lenger tilbake, kan vi se at SSB for eksempel brukte seks år på å få ferdig de siste dataene fra en folketelling.

Nå er vi midt inne i en fase der situasjonen delvis er og delvis blir grunnleggende forandret. Verdens statistikkorganisasjoner med FNs Statistical Commission i spissen har sett mulighetene og tatt imot utfordringen fra IKT-samfunnet, og virkelig intensivert arbeidet med å utvikle og komme frem til enighet om statistikkstandarder for stadig flere områder. Samtidig utarbeides det systemer som bidrar til en åpen og systematisk presentasjon og spredning av data. Dette betyr ikke at arbeidet med statistikkstandarder er nytt. Poenget er at det nå har blitt nye muligheter og ny etterspørsel etter statistikk. Derved har verdenssamfunnet også kunnet gå løs på nye, viktige oppgaver.

Dette gjelder ikke minst fattigdoms- og fordelingsstatistikk; sammenlignbare fattigdomslinjer, kjøpekraftsjusterte valutaer og Gini-indekser for nær sagt alle verdens land. Her har verdenssamfunnet fortsatt ikke kommet i mål, men arbeidet er nå kommet så langt at stridigheter om data bør kunne erstattes av analyser av de samme data. Samtidig er det behov for fortsatt utvikling av statistikkstandarder og rask presentasjon av kvalitetssikret statistikk fra alle verdens land.

Optimistisk tone i ny utgave av World Development Report

I forkant av det pågående toppmøtet i Johannesburg har Verdensbanken lagt frem en ny utgave av sin World Development Report (WDR). Rapporten er preget av et optimistisk syn på mulighetene de neste tiårene, men gjør det samtidig klart at det blir krevende å sikre en slik bred fremgang. WDR mener at vi i de neste 50 årene kan få til at produksjonen av varer og tjenester blir fire ganger så høy som i dag. De regner med at befolkningen bare øker med 50 prosent. I så fall vil den økonomiske levestandarden gjennomsnittlig bli to-tre-doblet for hver enkelt av oss. Samtidig gjør WDR det klart at de rike land må ta sin del av byrden ved å åpne markeder, redusere landbrukssubsidier som reduserer mulighetene for u-landsbøndene, og de må øke bistanden, tilgangen til medisiner og overføringen av teknologi.

Når Verdensbanken nå nettopp har lansert årets World Development Indicator-rapport og CD er det god grunn til å hilse med glede at denne statistikk-CD-en nå for første gang innholder nasjonale fattigdomstall. Den gir et godt grunnlag for dokumentasjon av omfanget av fattigdommen samt årsaker og sammenhenger. Samtidig er det all grunn til å tro at fattigdomsdata blir tilgjengelig for flere land og i ferskere utgave til neste år.

Kritikk av Verdensbankens beregning av fattigdomslinjer

Det mangler ikke på kritikk av Verdensbankens offisielle beregninger av fattigdom. Heller ikke på alternativer. Faktisk er det vel Verdensbanken selv som mest systematisk har fremmet alternativer.

Et alternativ er en fattigdomslinje koblet til kaloriinnhold og elementære forbruksbehov, med andre ord en absolutt fattigdomslinje slik SIFO har utviklet og brukt her i Norge i sitt Standardbudsjett for forbruksutgifter. I 1990 diskuterte Verdensbanken et slikt opplegg i sin årsrapport World Development Report/WDR 1990: Poverty. Her startet man nettopp med minimum tilstrekkelig kaloriinnhold, men fant det vanskelig å bli enige om hvilket annet forbruk som er nødvendig og refererer i stedet til eksisterende fattigdomslinjer. Disse omfatter typisk minimumskaloribehovet med et tillegg for andre varer som ellers i befolkningen (gjennomsnitt eller de fattigste). Fattigdomslinjene i fattige land på det tidspunktet lå innenfor et intervall fra 275 til 370 kjøpekraftsjusterte dollar. Den sentrale forsknings- og policyavdelingen i Verdensbanken har så senere anbefalt en slik kombinasjonsstrategi; fattigdomslinjen bør omfatte matvarer som dekker minimum kaloribehov pluss like mye av andre varer som de 10 prosentene av befolkningen rundt fattigdomslinjen bruker. Etter å ha gjort slike beregninger for UNDP i Angola i samarbeid med en av de ansatte på statistikkontoret i Angola, så kan vi være enig i at det burde være mulig å få til dette i alle land. Ulike avdelinger i Verdensbanken har støttet en del slike statistiske beregninger, men metoden har likevel ikke fått gjennomslag.

Derfor var det svært nærliggende å bruke såkalte kjøpekraftsjusterte dollar da dette systemet nå ble noenlunde etablert i 1990-årene. Verdensbanken erkjenner imidlertid selv at dette ikke er noen fullgod løsning. Sammen med den Afrikanske utviklingsbanken gjennomfører derfor Verdensbanken nå i sommer en studie med sikte på å lage nettopp fattigdomsrelaterte kjøpekraftsjusterte valutaer i fem pilotland i Afrika og fem i Asia (www.paris21.org).

Når analysen utvides fra de fattige til oss alle; fordeling og Gini-indeks

Når man i Norge og ikke minst i SSB i mange år har vært skeptisk til bruk av fattigdomslinjer skyldes det nok delvis metodeproblemer, men også at ved en analyse av antall fattige og omfanget av fattigdommen faller de bedrestilte ut av analysen. Siden vi i Norge alltid har fokusert på fordelingen av ressursene snarere enn bare på dem som faller utenfor, har derfor en vel etablert statistisk indikator som Gini-indeksen vært sentral. Den har blitt fulgt opp med statistikk hvor man sammenligner de best stilte 20 prosentene med de dårligst stilte 20 prosentene. Gini-indeksen varierer fra 0,00 i det utopiske likhetsamfunn der alle har samme inntekt, gjennom ca. 0,25 i Norden, 0,30-0,35 ellers i Vest-Europa, 0,40 i USA, drøyt 0,60 i Brasil, 0,65 i verdensmålestokk og 1,00 hvis en person hadde all inntekten.

 

Ulikhetene varierer fra nivå til nivå; land, gjennomsnittsborgere, hele verdens befolkning

Gini-indeksen er som sagt vel etablert, men for å beregne den kreves oversikt over inntektsfordelingen i et land, da helst målt som totalforbruk i en forbruksundersøkelse. Verdensbanken har her stått i spissen for et prosjekt med sikte på å bygge opp en database over forbruksundersøkelser fra flest mulig land i verden og på flere tidspunkter. Samtidig har både de, UNDP og FN-universitetet WIDER bygget opp databaser med de viktigste parametre fra forbruksundersøkelser. Men det er ennå ikke etablert noe permanent system for denne databasen, og den ligger noe på etterskudd.

I løpet av de siste to årene har databasene likevel kommet i havn med data på flere tidspunkt for de fleste land i verden. Branko Milanovic, som har stått i spissen i Verdensbanken for dette arbeidet, bygger på tall for 91 land (inklusive store land som Kina og India). Han viser at når man ser disse landene under ett, har ulikhetene mellom land steget, ulikhetene mellom gjennomsnittborgerne sunket, mens ulikhetene for hele verdens befolkning har økt betydelig.

Ved hjelp av statistiske modeller av samme type som FAO i alle år har brukt for å beregne antallet som sulter, har dette for første gang gjort det mulig å studere utviklingen av ulikheter for individer og hushold over tid. Tall foreligger så langt fra rundt 1988 til rundt 1993, men Milanovic har annonsert at en rapport med nyere tall vil bli utgitt i løpet av 2002. Uansett er resultatene frem til 1993 svært spennende:

• Ulikhetene mellom verdens land ble redusert noe frem til ca. 1980 og har så økt igjen (dette er kjent fra før).
• Ulikhetene mellom gjennomsnittsborgerne i verdens land har sunket helt siden 1960 (dette er også kjent fra før).
• Ulikhetene i hele verdens befolkning har steget fra ca. 1988 til ca. 1993 (dette er nye data og vi vet ennå ikke hvordan utviklingen har vært etter ca. 1993).

Når vi følger Gini-indeksene for enkeltland, mellom land og for hele verden under ett, så ser vi også at Gini-indeksen for hele verdens befolkning omfatter både ulikheter innad i de enkelte land og mellom land. Derfor vil Gini-indeksen for hele verdens befolkning alltid være større enn Gini-indeksen mellom land og innenfor typiske enkeltland. Det viser at den er en illustrerende indikator for ulikheter i verden.

Sammenligning av fattigdom og ulikheter

Som med alle nye statistiske data bør imidlertid disse sjekkes mot andre data om lignende forhold. Dette tar oss tilbake til fattigdomsdatene. Dessverre er både data om ulikheter og fattigdom basert på samme datakilder, nemlig forbruksundersøkelser, og er derfor slett ikke uavhengige. Verdensbankens tall viser at antallet fattige (definert som dem med mindre enn en dollar dagen) har økt fra 1,18 milliarder i 1987 til 1,30 milliarder i 1993. Ettersom verdens befolkning har vokst sterkere, har andelen fattige sunket litt, fra 28,3 til 28,1 prosent. Samtidig viser tallene at antallet så vel som andelen fattige nådde et maksimum både i Kina og verden sett under ett nettopp i 1990-1993 for så å synke. Om ulikhetene likevel fortsetter å øke ved at de fattigste blir fattigere og de rikeste rikere (frem til børsene falt), eller om ulikhetene holder seg på det høye nivået fra 1993 eller minker i takt med at fattigdommen minker, se det gjenstår å se. Debatten går uansett videre, og kan følges på Internett-sider som http://www.worldbank.org/poverty/data/trends/income.htm , http://www.worldbank.org/poverty/data/trends/income.htm , www.worldbank.org/poverty/wdrpoverty/report/ch1.pdf , http://www.worldbank.org/poverty/wdrpoverty/report/ch1.pdf og http://www.worldbank.org/research/transition/worldincomedistribution.htm , http://www.worldbank.org/research/transition/worldincomedistribution.htm .