Norge får betydelige utfordringer knyttet til den demografiske utviklingen de nærmeste tiårene, med flere gamle og relativt færre i yrkesaktiv alder. Mange er opptatt av det økonomiske grunnlaget for pensjonssystemet, både ut fra hva vi selv kan regne med av forpliktelser og ytelser, og ut fra hva dette vil få å si for offentlige budsjetter. For noen år siden ble det nedsatt en kommisjon for å utrede omlegginger av pensjonssystemet, ledet av en tidligere finansminister som påpekte nødvendigheten av at vi har "pæing på bok". Denne kommisjonen utsatte sin innstilling to ganger, men nå foreligger den. Hvordan det går med deres forslag er vanskelig å si noe om, men utsettelsene vitner nok om at det er vanskelig å bli enige om store endringer i pensjonssystemet. Og debatten har allerede vist at dette ikke blir et lett problem å løse, men at det i hvert fall synes å være enighet om at noe må gjøres. Her skal vi se på det demografiske grunnlaget, som nok ikke i samme grad kan være gjenstand for uenighet.

Pensjonene styrer vi, men ikke demografien

Mange er opptatt av hvordan den demografiske utviklingen påvirker framtidas pensjoner. Det er viktig i debatten i kjølvannet av Pensjonskomiteens innstilling å skille klart mellom hva som er en gitt demografisk utvikling, og hvordan en velger å trekke konsekvensene av denne for pensjonssystemet. Demografien er, innenfor det beslutningsrom vi har, i stor grad ustyrbar og naturgitt, det gjelder ikke pensjonssystemet. Dersom det blir problemer med finansieringen av pensjonene, må disse problemene altså løses ved å tilpasse et politisk bestemt pensjonssystem, en blir lett skuffet om en vil styre demografien.

Gledelig mange gamle?

Det er et godt utgangspunkt å se på aldringen (i betydningen større andel gamle) som uunngåelig for Norge og Europa, og det at hver av oss kan forvente at vi lever lenger, som noe vi i stor grad ønsker oss, og som dessuten har vært målet for hundre års helse- og sosialpolitikk. Når vi er kommet langt på vei mot målet om å utrydde de sjukdommene som skapte mye lidelse og for tidlig død, synes jeg vi skal møte de utfordringene dette skaper på andre områder med mer jubel enn fortvilelse - vi har fått det som vi ville! Vel gir det også problemer, men vi kan godt oppfatte den prosessen som leder til større andel gamle, som grunnleggende positiv.

Aftenposten kunne 15.11.2003 melde at eldrebølgen blir mindre enn ventet, mens mange tvert imot mener den vil slå inn over et samfunn som har unnlatt å forberede seg. Begge deler er feil, selv om nok noen sider ved den demografiske utviklingen er nye; som at vi venter en enda raskere og mer langvarig økning i forventet levealder nå enn det vi gjorde for noen år siden. Men de grunnleggende fakta er som de har vært, og de er viktige nok til å fortjene den oppmerksomheten som nå rettes mot dem: De som kommer til å utgjøre den store økningen i antall eldre fra nå av og fram mot midten av dette århundret, de er født allerede. Denne eldrebølgen utgjøres av dem som er født fra slutten av krigen og fram til 1970. Fronten i bølgen kan kanskje sies å være "gledeskullet" fra 1946, aldri er det født så mange i Norge noe enkeltår. Med dagens standard med 67 år som folketrygdens pensjonsalder betyr eldrebølgen de som blir "gamle" fra 2013 til bortimot 2040.

Eldrebølgen

Den norske eldrebølgen ser omtrent ut som i figur 1. Den viser antallet levendefødte fra 1870 til 2002. Etter at det årlige tallet på fødte passerte 60 000 omkring 1880, har det svingt rundt det nivået, med et tydelig unntak for mellomkrigstida. Den andre kurven i figur 1 kommer fram ved å multiplisere tallet på fødte hvert femte år med dette årskullets sannsynlighet for å overleve fram til 70-årsalder. I 1870 var det bare en av tre som kunne regne med det, dødeligheten i 1950 tilsa at to av tre ville bli 70 år. Med dagens dødelighet gjelder det mer enn 80 prosent. Dermed får vi det teoretiske antallet 70-åringer fra det enkelte årskullet, et ganske realistisk bilde av eldrebølgen. De som var gamle i 1950 tilhørte de små fødselskullene født før 1880. De neste 40 årene ble de gamle rekruttert fra de store fødselskullene fra 1880 til 1920. Så ble det en nedgang i tilveksten som vi vil nyte godt av til etterkrigskullene blir gamle fra etter 2010. Deretter vil tilveksten holde seg høy i lang tid framover.

Framskrivinger av folkemengden

På basis av de befolkningsframskrivingene som er laget i SSB med få års mellomrom de siste 30 årene, og av og til tidligere også, føler vi oss ganske sikre på at folketallet kommer til å vokse i hvert fall i noen tiår til, og mest sannsynlig atskillig lenger enn det. Akkurat hvor mange det blir til enhver tid, kommer an på så mye. Veksten kan forsterkes til 6,7 millioner, fortsette til 5,6 millioner, eller avta og gi 4,7 millioner nordmenn i 2050, eller helst noe imellom. Dette er en reell usikkerhet i den forstand at ingen av alternativene kan utelukkes med den kunnskapen vi har i dag. For beskrivelse av forutsetninger og alternativ, se tekstboks.

Det er variasjoner i fødselskullet og økningen i levealder som har vært de viktigste drivkreftene i befolkningsvekst og endring i aldersstruktur. Effekten av innvandring har til nå vært mindre enn den som kom under den store utvandringen for 100 år siden, særlig for aldersstrukturen. Men, fra nå av blir nok innvandringen også hos oss hovedfaktoren i en eventuell befolkningsvekst, slik som i resten av Europa.

Vi vet lite sikkert om framtidas folketall

Tar vi utgangspunkt i rene statistiske analyser av variasjonen i fortida (Keilman mfl. 2001), vil bare to av tre stokastisk "mulige framtider" som kan lages på basis av slike analyser ligge mellom ytterverdiene i figur 2. Skal vi kritiseres for noe, er det kanskje at vi overkommuniserer sikkerheten, selv i diagram som figur 2. Relativt sett er usikkerheten størst for de yngste og eldste aldersgruppene, og lavest for de middelaldrende fram til 2050 (Keilman mfl. 2001).

Med de forutsetninger som ble valgt i framskrivingen, slår variasjonen i levealder minst ut for samlet folketall, så variasjonen i fruktbarhet, og variasjonen i innvandring betyr mest. For aldersstrukturen blir det selvfølgelig annerledes, siden dødeligheten særlig påvirker antallet gamle, fruktbarheten i første omgang antallet barn, så unge og voksne, og første etter 70 år antallet gamle. Innvandringen påvirker først antallet unge voksne, deretter barn, og så gamle.

I pensjonssammenheng er det framtidige antallet gamle, og forholdstallet mellom gamle og yrkesaktive, som er viktigst. Antallet gamle, her betyr det alle over 66 år, vokser, spørsmålet er om det skal bli mer eller mindre enn en fordobling fra 2002 til 2050. Usikkerheten er stor, men den er ikke så stor at resultatene blir intetsigende. Skal vi i dag fatte beslutninger basert på antallet gamle i 2020, bør vi gå ut fra at det blir i nærheten av 800 000, om det blir 30 000 mer eller mindre er kanskje ikke veldig viktig å vite. I 2050 vil det være 1¼ million gamle, pluss/minus noen hundre tusen. Vi må ikke stille oss slik at vi fatter beslutninger som er avhengig av eksakte tall for antall gamle i 2050, for det er det umulig for alle, SSB inkludert, å gi.

Går vi ut over 2050 blir selvfølgelig framskrivingene enda mer usikre, men pensjonskommisjonen hadde behov for å vite noe om utviklingen også i resten av århundret. Slike tall er presentert av Brunborg og Texmon (2003c). Det tilløp til stagnasjonen i antall gamle etter 2040 som vi ser i figur 3, viser seg å være av kortvarig og forbigående natur. Antallet og andelen eldre kommer trolig til å vokse gjennom hele dette århundret. Det vises riktignok også et alternativ med vekst bare i antallet og ikke i andelen gamle etter 2050, men det bygger på en kombinasjon av høy fruktbarhet og lav levealder som er såpass lite sannsynlig at vi ikke bør basere et bærekraftig pensjonssystem på at dette skal inntre.

Arbeidsstokkens størrelse kan være et problem

Hva er så problemene med den demografiske utviklingen som er beskrevet her, og kan vi eventuelt gjøre noe med dem? Noen vil si at en befolkning som ikke greier å reprodusere seg selv, viser tegn på grunnleggende mangler. Det kan godt hende, men da gjelder dette nesten alle industrialiserte land, og stadig større deler av resten av verden også. Mer konkrete er nok problemene knyttet til endringer i aldersstrukturen, og at det blir mange flere gamle i forhold til yrkesaktive enn det er i dag. Vi har nå 4,4 i yrkesaktiv alder (20-66 år) for hver i pensjonsalderen. Denne raten blir 3,7 i 2020, og bare 2,5 i 2050. Men, i 1950 var det over 7 i yrkesaktiv alder for hver pensjonist - en nedgang på vel 40 prosent i begge halvseklene. Stor endring i dette forholdstallet er altså ikke noe nytt, og vi har greid å håndtere like store endringer under atskillig vanskeligere økonomiske forhold enn i dag.

Aldersgrenser burde kanskje gjelde våre siste leveår, ikke fra en gitt alder?

Slike forsørgelsesbrøker er en ganske statisk og kanskje unødvendig pessimistisk måte å se verden på, det er neppe gitt at det å være 67 år i 1950, i 2000 og i 2050 representerer det samme grunnleggende behov for omsorg og forsørgelse. Mange av dagens 67-åringer er nok sprekere enn de på tilsvarende alder var for noen tiår siden (se f.eks. Ramm 2000 og Statistisk sentralbyrå 2003a), selv om dagens arbeidsliv kanskje endres såpass raskt at det ikke er like lett å fortsette i jobben til 67 år nå som det var den gang. Skulle en framfor å sette en gitt alder (f.eks. 67 år) som gammel, si at gamle er de som har mindre enn f.eks. 12 år forventet gjenstående levetid? Det er nå for menn ved 71-årsalder, for kvinner 75, opp tre år siden folketrygden ble innført i 1967. Helsemessig kan det være grunner til å si at omsorgsbehov er mer knyttet til de siste leveårene enn til en fast aldersgrense. Svenskene har elementer av dette i sitt nye pensjonssystem, og det foreslås å knytte utbetalt beløp til endringer i levealderen i det norske forslaget også, gjennom det såkalte delingstallet (se NOU 2004:1, s. 261). å gjøre det motsatte, å basere seg på at arbeidsevnen ikke følger endringer i levealderen, kan synes vanskelig å begrunne.

Aldring i andre land

Om vi får større pensjonsutbetalinger enn andre land, er det vårt eget valg. OECD har sagt at vi i Norge må forberede oss på tyngre framtidige pensjonsforpliktelser enn det de fleste andre land må gjøre (Finansdepartementet 2001, kap. 15). Dette skyldes imidlertid ikke vår demografi, men pensjonssystemets virkemåte, og det faktum at mange land allerede har slike reformer av pensjonssystemet som vi nå er i ferd med å forberede. Sammenlikner vi demografien i Norge med resten av Europas, kommer vi tvert om svært godt ut. Vi har i hele etterkrigstida vært blant de land i Vest-Europa med høyest fruktbarhet.

Vi har høy levealder, men ikke høyere enn Europas gjennomsnitt, og utgangspunktet i dagens aldersstruktur er ganske gunstig, vi har flere unge og færre som er gamle eller som er i ferd med å bli det enn det mange andre land har. Framtidas aldring er i stor grad resultatet av fortidas fruktbarhet, og den er altså relativt gunstig i Norge. Figur 4 viser at FNs befolkningsframskrivinger for medlemslandene fram til 2050 (UN 2002) setter Norge i en ganske heldig stilling, dersom det er viktig å unngå at folketallet synker. De fleste land opplever liten eller ingen vekst fram til 2020, og til dels betydelig nedgang deretter. I figuren er tatt inn et utvalg av nåværende og framtidige medlemmer av EU.

Vi velger å se litt nærmere på utviklingen i antall gamle. Vi ligger i dag ganske godt an i Europa, etter å ha vært nummer to etter Sverige på gubbetoppen i 1980. Norge er det eneste land hvor andelen over 60 år sank fra 1980 til 2000, mest som følge av at fødselstallene i mellomkrigstida var spesielt lave i Norge. Fram til 2050 blir det en betydelig vekst i andelen over 60 år også i Norge, fra 20 til 32 prosent. Dette nivået er likevel relativt beskjedent sammenliknet med andre europeiske land (se figur 5). Den høyeste andelen gamle får vi i land som Estland, Italia, Spania og Tsjekkia (UN 2002).

Kan innvandringen berge aldersstrukturen?

Selv om forholdene blir vanskeligere for de fleste andre land, er det nok en realitet at vi kan få problemer med å dekke framtidas behov for arbeidskraft, i hvert fall om vi organiserer oss på samme måte som i dag. Noen har derfor forhåpninger til, eller eventuelt frykt for, innvandring (særlig fra EUs nye medlemsland fra øst) som en måte å redusere nedgangen i andelen og antallet yrkesaktive. Innvandringen fra disse nye medlemslandene er beskrevet nærmere i østby (2003).

I det lange løp kommer trolig arbeidskraft til å bli et enda knappere gode i resten av Europa enn hos oss. Alle våre naboland har større demografiske problemer enn det vi har, og det er ikke gitt at vi står aller sterkest i denne konkurransen om arbeidskraften, selv om vi kanskje har betalingsevne i overkant av de andres. Vi har et språk som få behersker fra før, og som de ikke får nytte av andre steder. Vi er ikke kjent som det mest åpne og inkluderende folkeslag. Det er relativt få her i utgangspunktet fra de fleste fjerne land, slik at de aller fleste nok finner flere landsmenn i andre land i Europa.

Selv om FN har vist (UN 2001) at innvandring alene ikke kan brukes til å holde konstante forsørgerbrøker i befolkninger med lav fruktbarhet, skal vi likevel ikke se bort fra at innvandringen kan bety noe i dette bildet, men det er lett å overdrive dens betydning. Den må oppfattes som bare ett av en lang rekke virkemidler som hver for seg kan bidra litt til å løse de problemene som befolkningsutviklingen stiller oss overfor. Vi kan ta utgangspunkt i den nettoinnvandringen Norge har hatt i noen år (antall og aldersstruktur) slik den brukes i befolkningsframskrivingene. Figur 6 viser hvordan forskjellen i aldersstruktur i 2020 blir mellom en situasjon med middels innvandring (13 000 per år) og en situasjon med stengte grenser (eller egentlig årlig nettoinnvandring lik 0 i alle aldersgrupper).

Vi ser at forskjellen på nullinnvandring og midtalternativet fram til 2020 ikke er ubetydelig. Innvandringen gir 6 prosent høyere folketall, 10 prosent flere unge voksne og nesten 10 prosent flere barn. Den forsørgerbrøken som i 2020 ga 3,7 i yrkesaktiv alder per person i pensjonsalderen, vil være 3,5 dersom innvandringen uteblir. Det tillegget på vel 100 000 personer i alderen 20-44 år som innvandringen skaffer, kan være nyttig i et minkende arbeidsmarked, men selvfølgelig blir også innvandrerne gamle og etter hvert pleietrengende.

Hvordan påvirke antallet yrkesaktive?

Når alt dette er sagt, mener jeg likevel den lave andelen yrkesaktive er et framtidig problem som Norge vil ha til felles med mye av Europa. Jeg tror vi skal forsøke å se direkte på det problemet, og ikke søke etter tiltak for å endre aldersstrukturen. I boksen gjennomgås en liste med tiltak som kan tenkes brukt for å øke antall sysselsatte.

Vi kan stå han av

Det kan være grunn til å se med en viss sinnsro på det framtidige antallet eldre. Veksten blir stor, men ikke fundamentalt annerledes de kommende 50 årene enn det vi har sett de foregående 50. Endringene i aldersstruktur blir større i de aller fleste andre land enn i Norge, og det er mulig at vi har økonomiske ressurser mer enn andre til å møte disse utfordringene. Vår tross alt relativt gunstige situasjon henger sammen med at vi har en aldersstruktur som i utgangspunktet er bedre enn i mange andre land, og at vi regner med at vi også i framtida vil ha høyere fruktbarhet enn det de fleste andre land regner med. Dersom vi på lang sikt ikke greier å opprettholde vårt fruktbarhetsnivå, kan det derimot bli betydelig mindre forskjeller mellom oss og våre naboland enn det vi venter i dag.

Problemer skapt av demografien kan ikke nødvendigvis løses i demografien

Det som er et problem skapt av demografiske prosesser, nemlig en økende andel gamle, kan ikke forventes løst med demografiske virkemidler. Ingen vil vel finne på å redusere forventet levealder, gjennom å prioritere ned eldre i helsevesenet eller på annen måte. Fruktbarheten er det lite trolig vi kan gjøre særlig mye med. Det kan hende at den familievennlige politikken som Norge har ført i mange år har gitt høy fruktbarhet, men en skal selvfølgelig ikke utelukke at det kan være mer å hente langs den veien.

Innvandring er ikke et virkemiddel som alene kan brukes til å råde bot på den endringen i aldersstruktur som kommer. FNs befolkningskontor har regnet på hvor mye innvandring som trenges for å beholde noen av dagens forholdstall mellom yrkesaktive og yrkespassive, og har kommet til at det ville kreve innvandring av et hittil helt ukjent omfang, og at det meget snart ikke ville bli nok innvandrere til at så mange land kunne basere seg på en slik løsning (UN 2001). Dersom det framtidige antall yrkesaktive blir for lite til å kunne nå andre mål vi kan være enige om for samfunnets utvikling, kan den beste løsningen være å arbeide direkte for å øke yrkesdeltakingen blant dem som allerede er i landet. Sammen med en innvandring som ikke ligger tallmessig på et helt annet nivå enn det vi er blitt vant med, kan dette vise seg å være den best farbare vei. Komplekse problemer har sjelden enkle løsninger. Vi må finne flere små bidrag som til sammen vil kunne føre oss gjennom de utfordringene vi nå står overfor.

Referanser

Aftenposten morgen 25.11.2003.

Brunborg, H. og I. Texmon (2003a): Regionale befolkningsframskrivinger: Størst vekst rundt Oslofjorden. Samfunnsspeilet , 2, side 19-28. Statistisk sentralbyrå.

Brunborg, H. og I. Texmon (2003b): Fortsatt sentralisering. Regionale befolkningsframskrivinger 2002-2020. økonomiske analyser , 4, side 54-64. Statistisk sentralbyrå.

Brunborg, H. og I. Texmon (2003c): Hvor mange blir vi i 2100? Samfunnsspeilet , 3, side 53-60. Statistisk sentralbyrå.

Dagbladet 17.01.2004.

Finansdepartementet (2001): Langtidsprogrammet 2002 - 2005 (Stortingsmelding 30, 2000-2001).

Keilman mfl. (2001): Norways Uncertain Demographic Future. Social and Economic Studies 105. Statistisk sentralbyrå.

NOU (Norges offentlige utredninger) 2004:1. Modernisert folketrygd. Bærekraftig pensjon for framtida. Statens forvaltningstjeneste, Oslo.

Ramm, J. (red.) (2000): Helse i Norge. Statistiske analyser 41. Statistisk sentralbyrå.

Statistisk sentralbyrå (2002): Dobbelt så mange gamle i 2050. Befolkningsframskrivinger. Nasjonale og regionale tall, 2002-2050. Dagens statistikk 5.12.2002

Statistisk sentralbyrå (2003a): Samfunnsspeilet 4/2003.

Statistisk sentralbyrå (2003b): Grunntabeller 1/2003.

UN (2001): Replacement Migration. Is it a solution to declining and ageing populations? ST/ESA/SER.A/206. Department of Economic and Social Affairs, Population Division, United Nation, New York.

UN (2002): World population Prospects: The 2002 Revision. Volume I Comprehensive Tables. ST/ESA/SER.A/222. Department of Economic and Social Affairs, Population Division, United Nation, New York.

østby, L. (2003): Innvandring fra nye EU-land: Fortid, nåtid og mulig framtid. Notater 44. Statistisk sentralbyrå.

Lars østby er forsker i Statistisk sentralbyrå, Avdeling for personstatistikk ( lars.ostby@ssb.no ).