Ulik respons på fraflytting og sentralisering

Ved en sammenlikning av samfunnsforhold i Sverige og Norge de siste hundre år, er det likhetene mellom de to landene som springer en i øynene. Blant annet har det i begge land gjennom lang tid skjedd en omfattende urbanisering og sentralisering av bosetningen. De utfordringer og problemer som denne utviklingen har medført, og hva den politiske responsen har vært, er tema for denne artikkelen.

Ulike forvaltningstradisjoner

Et grunnleggende trekk ved den svenske statsforvaltningen er dualismen , som har gitt embetsverkene og statsforvaltningen en unik selvstendighet i forhold til de politiske institusjonene. Departementer og direktorater (myndigheter) har en formell autonomi i forhold til de enkelte statsråder, men er underlagt regjeringen som kollegium. Norge (og Danmark) har monisme eller ministerstyre . Her er ministeren ansvarlig for virksomheten i underliggende etater, og forvaltningens selvstendighet er av samme grunn begrenset (Pedersen og Lægreid 1999).

I praksis betyr dette at mulighetene for politisk detaljstyring har vært større i Norge, mens forvaltningen i Sverige har hatt en friere stilling. Denne er imidlertid redusert de senere år gjennom en økt indirekte politisk påvirkning, blant annet gjennom ansettelser. Forskjellene mellom de to landene er videre blitt mindre de senere årene etter hvert som tidligere statlige etater er blitt «fristilt», det vil si omgjort til selvstendige selskaper som i mindre grad er gjenstand for politisk styring.

Tidlig på 1900-tallet utviklet Sverige en lovgivning som utvidet samfunnets myndighetsområde på bekostning av individets rettigheter, noe som senere var med og beredte grunnen for en aktiv samfunnsplanlegging. Dette var en viktig forutsetning for den aktive lokaliseringspolitikken som ble introdusert på midten av 1960-tallet. Denne kom også til å påvirke utformingen av den norske distrikts- og regionalpolitikken.

Fraflytting fra distriktene

De omfattende endringene i næringsstruktur som over lang tid hadde kjennetegnet utviklingen i begge land, det vil si en sterk nedgang i sysselsettingen i primærnæringene jordbruk, skogbruk og fiske, førte til en sterk fraflytting fra regioner og lokale samfunn der disse næringene utgjorde det viktigste næringsgrunnlaget. Samtidig førte den kraftige veksten i privat og offentlig tjenesteyting til en omfattende urbanisering, opprinnelig med vekst i tettsteder og sentra over hele landet, og etter hvert med en forskyvning av veksten mot større steder. Industriens utvikling bidro de første årene til urbaniseringen over hele landet. Men etter hvert som sysselsettingen i industrien gikk over til stagnasjon og tilbakegang, bidro dette også til å forsterke den uttynning i fraflyttingsregioner som primærnæringenes tilbakegang i sin tid hadde utløst.

Mulighetene for å kompensere tap av arbeidsplasser gjennom lengre daglige arbeidsreiser til nærmeste senter har vært forskjellige i de to land, etter som topografiske forhold begrenser mulighetene for dagpendling i Norge, særlig i fjord- og kystlandskap.

Andelen av befolkningen som bor i tettbygde strøk, økte raskest i Sverige fra 1930 til 1970. De siste 30 årene har imidlertid urbaniseringen økt raskest i Norge.

Ulike reaksjoner på fraflyttingen

I Sverige og Norge reagerte man opprinnelig noe ulikt på de utfordringene som befolkningsomflyttingen ga opphav til. I Norge var staten etter 1945 sterkt engasjert i gjenoppbyggingen etter krigens ødeleggelser, og i særlig grad etter de totale ødeleggelsene i Finnmark og den nordlige del av Troms. Da gjenoppbyggingen etter hvert ble fullført, meldte behovet seg for et fortsatt statlig engasjement for å stimulere den økonomiske utviklingen i den nordligste landsdelen. Hensikten var nå å stimulere industrialiseringen og minske forskjellene i inntekt mellom nord og sør. I 1952 ble Utbyggingsprogrammet for Nord-Norge iverksatt. Foruten ekstra bevilgninger over statsbudsjettet til fiskerinæringen og til infrastruktur, ble det etablert en ny statlig bank, Utbyggingsfondet for Nord-Norge, som gjennom ulike former for kreditt og garantier søkte å stimulere private investeringer, særlig innenfor industrien. Utbyggingen av vannkraft i statlig regi og den statlige industriutbygging i Kirkenes og Mo i Rana, inngikk også i denne satsingen.

I Sverige var den industrielle utviklingen de første årene så vidt sterk at det på 1950-tallet ikke ble ansett som nødvendig å bremse fraflyttingen gjennom tilsvarende stimuleringstiltak overfor industrien. Her lot man videre den markedsdrevne sysselsettingsnedgangen i jordbruket og skogbruket gå sin gang uten å sette inn politiske virkemidler som i Norge. Den tilhørende fraflyttingen ble den gang betraktet som en modernisering og en ønskelig overgang til bedre levekår. Med bakgrunn i landbrukets historisk sett sterke politiske stilling, ble det derimot i Norge satt inn omfattende jordbrukspolitiske mottiltak som har bidratt til å bremse fraflyttingen. Dette har ført til at landet i en helt annen grad enn Sverige har opprettholdt en spredt bosetning. Den svenske jordbruksstøtten, som ble bygget ned på 1980-tallet og som gjenoppsto i ny form med medlemskapet i EU, har ikke hatt en tilsvarende distriktspolitisk profil. Også lokaliseringen av vannkraftressursene og yrkeskombinasjonen jordbruk-fiske langs kysten, har bidratt til å opprettholde den spredte bosettingen i Norge.

Bedriftsorientert distriktsstøtte

De problemer som fraflyttingen og befolkningsuttynningen førte med seg, særlig i de nordlige deler av landet, ble tatt opp til utredning i Sverige på begynnelsen av 1960-tallet. En komité som ble satt ned av staten for å utrede næringslivets lokalisering, la i 1963 fram utredningen «Aktiv lokaliseringspolitikk». Det ble her foreslått å innføre «företagsstöd», blant annet i form av investeringstilskudd for å fremme investeringer i regioner med store sysselsettingsproblemer og en svakt utviklet industri. Mer begrensede virkemidler ble foreslått for relativt store deler av landet for å fremme industriutviklingen i områder der arbeidskraften var ufullstendig utnyttet. Formålet var å fremme en lokalisering av næringslivet som bidro til at arbeidskraft og naturressurser ble best mulig utnyttet, dette for å fremme den nasjonale økonomiske vekst og full sysselsetting. Videre ville en motvirke en befolkningsuttynning som truet en likeverdig standard på sosial og kulturell service i fraflyttingsområder. Dette ville samtidig motvirke den sterke konsentrasjonen av befolkningen til større byområder, der utbyggingen av infrastruktur og kollektive servicetilbud hadde sakket akterut. Denne konsentrasjonen ble også sett på som uheldig for rikets forsvar (SOU 1969:49).

Den nye lokaliseringspolitikken skulle på denne måten supplere arbeidsmarkedspolitikken, som fremmet arbeidskraftens mobilitet. På basis av denne utredningen vedtok Riksdagen i 1965 et lokaliseringspolitisk forsøksprogram for perioden 1965-1970. Dette ble senere videreført på ordinær basis, og virkemiddelinnsatsen ble forsterket i løpet av 1970-årene.

Også i Norge ble virkemiddelinnsatsen i det som senere er blitt kalt den «smale» distriktspolitikken forsterket. (Med smal distriktspolitikk menes bedriftsrettede virkemidler som investeringstilskudd og garantier, som har til hensikt å stimulere investeringer særlig i industribedrifter, innenfor prioriterte utbyggingsområder). Utbyggingsfondet for Nord-Norge ble i 1961 avløst av Distriktenes Utbyggingsfond, som søkte å stimulere utbyggingsområder i alle landsdeler. Et statlig selskap som bygget industribygg for utleie forskjellige steder i landet (SIVA) ble etablert i 1968, og året etter ble det vedtatt en egen «distriktsskattelov», som ga skattereduksjoner ved investeringer i distriktene. I 1971 ble investeringstilskudd innført som nytt virkemiddel i Norge. Samme år ble det videre vedtatt en regional transportstøtteordning. Den politiske interessen for dette politikkområdet var stor i begge landene gjennom 1970-årene. For å lette presset på Stockholm og å stimulere vekst i andre deler av landet, vedtok Riksdagen først på 1970-tallet å flytte ut et 50-talls statsinstitusjoner med vel 10 000 ansatte fra Stockholm til 13 mellomstore byer med fra 45 000 til 125 000 innbyggere.

Utflytting av statsinstitusjoner

I Norge hadde spørsmålet om utflytting av statsinstitusjoner fra Oslo vært under utredning fra først på 1960-tallet, og et fåtall institusjoner ble flyttet ut. Blant annet ble Norsk Tipping flyttet til Hamar og Statistisk sentralbyrås virksomhet på Kongsvinger ble utvidet. Inspirert av den omfattende utflytting som var vedtatt i Sverige, fikk dette arbeidet større fart etter 1973, da det ble oppnevnt en egen departemental arbeidsgruppe som fikk et utvidet mandat til å utrede spørsmålet om utflytting av statsinstitusjoner fra Oslo og å foreslå utflyttinger. I 1978 ble det lagt fram en melding for Stortinget med utgangspunkt i et forslag fra denne arbeidsgruppen om å flytte ut i alt 57 institusjoner med cirka 5 000 ansatte. I stortingsmeldingen avgrenset departementet dette forslaget i første omgang til 10 institusjoner med cirka 700 ansatte (Blant annet Norges Geologiske Oppmåling til Hønefoss). Et senere forslag fra arbeidsgruppen i 1979 om å flytte ut ytterligere 16 institusjoner med cirka 1 300 ansatte kom ikke opp til politisk behandling (Berg 1998).

Utflyttingsforslagene var forståelig nok lite populære blant de ansatte, og deres organisasjoner hadde aksjonert effektivt mot forslagene. Den politiske interessen for distriktspolitikken, som blant annet hadde vært sterkt stimulert av debatten om Norges tilslutning til det europeiske fellesskapet og av resultatet av folkeavstemningen i 1972, var mot slutten av 1970-tallet i ferd med å avta. Dette illustreres gjennom den politiske oppfølgingen av den radikale etableringsloven som ble vedtatt i 1976. Denne tok sikte på å bremse sysselsettingsveksten, først og fremst i Oslo-området, gjennom en etableringskontroll der man søkte å kanalisere ny virksomhet til prioriterte utbyggingsområder. Fra først på 1980-tallet ble loven nærmest oversett av regjeringen, og den viste seg å få svært små effekter inntil den ble opphevet av Stortinget i 1993 (Berg og Aalbu 1992).

Fra bedrifter til samfunnssektorer

I både Norge og Sverige har virkemiddelinnsatsen i den smale distriktspolitikken blitt redusert, i Norge halvert, i løpet av 1990-tallet (NOU 2004:2). Utredningsvirksomheten omkring distrikts- og regionalpolitikken imidlertid har vært opprettholdt i begge land. Interessen har i større grad vært vendt mot den «brede» politikken, det vil si mot ulike sektorpolitikkers effekter på den regionale utvikling. (Med sektorpolitikk menes den politikk som utøves innenfor ulike samfunnssektorer som samferdsel, utdanning og finansiering av kommunesektoren). I begge landene har den politiske interessen vært forskjøvet mot sektorpolitikkens bidrag til nasjonal økonomisk vekst og mot landsdekkende virkemidler for å fremme innovasjon og nyskaping. Dette betyr at ambisjonene i retning av å stimulere prioriterte utbyggings områder er senket. I Sverige er dette markert ved at politikkområdet er omdøpt til «regional utvecklingspolitik». Det norske Effektutvalget, som ble oppnevnt i 2001 for å se på den statlige politikks samlede effekter på regional utvikling, fant at på 19 viktige områder var de regionale hensynene blitt svekket i løpet av 1990-tallet. Denne politikken omfatter 25 prosent av befolkningen i Norge, mens den i Sverige omfatter 16 prosent.

Det har i liten grad vært politisk mulig i praksis å få gjennomført en mer helhetlig samordning av de ulike sektorenes påvirkning av den regionale utviklingen. Den omgjøring av statlige etater til selvstendige selskaper som har skjedd i begge land, har i praksis begrenset statens muligheter til å påvirke den regionale utviklingen gjennom den brede regionalpolitikken. Sveriges tilknytning til EU fra 1995 åpnet mulighetene til å nyttiggjøre seg EUs regionale strukturfondsprogrammer, der det sammen med nasjonale midler har vært satset store midler fra den Europeiske Unionens side for å utjevne regionale ulikheter. Det er et paradoks at de deler av Norge som markerte størst motstand mot norsk medlemskap, er de samme områder som ville ha hatt størst nytte av den satsing som EUs programmer har gjort mulig i Sverige.

Fortsatt spenninger knyttet til ubalansert regional utvikling

Hovedtrekkene i den regionale utviklingen etter 1945 har i begge landene vært kjennetegnet av en omfattende geografisk sentralisering, med sterkest befolkningsvekst i de største byene. Folketallet i landsbyregioner og i mindre bygdebyer har samtidig gått tilbake. Som det går fram av figur 2 og 3 har regioner med byer over 50 000 innbyggere hatt sterkest vekst i Norge etter 1970, mens byer med fra 15 000 til 50 000 har hatt sterkest vekst i Sverige i samme periode. Veksten i de største byene har imidlertid økt de siste 10-15 årene også i Sverige. I Norge har folketallet i landsbygdregioner gått jevnt tilbake de siste 20 årene, mens Sverige har hatt en kraftig tilbakegang de siste 10-12 årene.

Den jevne utviklingen i landsbygdregioner i Norge fram til midten av 1980-tallet og i Sverige fram til 1990-tallet kan være et resultat av politiske inngrep, selv om en rekke andre årsaksfaktorer også vil ha påvirket utviklingen. Den tilbakegang som har skjedd siden, kan skyldes at den politiske påvirkningen har vært redusert eller at mulighetene for påvirkning i alle tilfeller er begrenset.

Synet på statens muligheter til å influere på strukturendringer, som er utslagsgivende for den regionale utviklingen, har endret seg mye siden 1960-årenes «sosialdemokratiske orden» (Sejersted 2004). I dagens «nyliberalistiske stat» (Hermansen 2004) er nok disse spørsmålene i mindre grad i fokus. Men dette betyr ikke at de spenninger og utfordringer som forårsakes av den ubalanserte regionale utviklingen, er blitt mindre over tid.

En utvidet versjon av denne artikkelen finnes i publikasjonen Hundre års ensomhet? Norge og Sverige 1905-2005

Referanser

Berg, P.O. (1998): «Regionalpolitisk avdeling - en vital 30-åring», i Kommunaldepartementet 1948-98 - lokaldemokrati og velferd . Oslo: Kommunal- og regionaldepartementet.

Berg, P.O. og H. Aalbu (1992): Løven og skinnfellen. Evaluering av Etableringsloven 1977 - 1991. Nordlandsforskning rapport nr. 26/92.50.

Hermansen, T. (2004): «Den nyliberalistiske staten», Nytt Norsk Tidsskrift nr. 3-4 2004.

NOU (2004:2): Effekter og effektivitet. Effekter av statlig innsats for regional utvikling og distriktspolitiske mål.

Pedersen, O.K. og P. Lægreid (1999): «Fra opbygning til ombygning», i Fra opbygning til ombygning i staten. Organisasjonsforandringer i tre nordiske lande. Jurist- og økonomforbundets Forlag.

Sejersted, F. (2004): Sosialdemokratiets tidsalder, i Nytt Norsk Tidsskrift nr. 3-4 2004.

SOU (1969:49): Lokaliserings- och regionalpolitik.

SOU (2000:87): Regionalpolitiska utredningens slutbetänkande.