Hvorfor vedtas kostnadsineffektive klimatiltak?

Det viser forskningsarbeidet Political motives in climate and energy policy av SSB-forskerne Annegrete Bruvoll, Hanne Marit Dalen og Bodil M. Larsen.

Våren 2010 ble politikere, som har vært eller er medlemmer av Stortingets energi- og miljøkomité i perioden 2005-2009 og/eller 2009-2013, intervjuet. Av 18 forespurte politikere deltok 11 i undersøkelsen. Forskerne har stilt spørsmål om klimapolitikk generelt, inklusive spørsmål om virkningen på klimagassutslipp av grønne sertifikater og subsidier til fornybar energi.

Klimatiltak med mange hensyn

Politikerne oppgir generelt at de støtter en kostnadseffektiv virkemiddelbruk og forurenser-betaler-prinsippet. Men samtidig er politikerne for eksempel uenige i innføringen av en flat karbonskatt som skal gjelde alle forurensere, og de er enstemmig for å unnta prosessindustrien fra CO2-avgifter, siden de mener det kan innebære utflagging av slik industri. Begge disse endringene av virkemidlene undergraver prinsippene om kostnadseffektivitet og at forurenseren skal betale. Samtlige politikere uttrykte også støtte for subsidier til fornybar energi, men da med begrunnelse eksportmuligheter og hensynet til sysselsetting og energiforsyning, og ikke først og fremst av klima- og ressurshensyn.



På direkte spørsmål om hvilke hensyn som var viktige for vurdering av CO2-avgiften og kvotesystemet, vektla politikerne spesielt industrien og karbonlekkasje ved utflagging av norsk virksomhet. Videre var de opptatt av andre miljøvirkninger og regionale virkninger, som bosetting og sysselsetting i distriktene.



Politikernes svar viser at de benytter klimapolitiske virkemidler som verktøy også for å oppnå mål knyttet til industri- og regionalutvikling, inntektsfordeling og sysselsetting.

Mangelfull informasjon om økonomiske virkninger?

Intervjuene viste også at politikerne hadde mangelfull informasjon om flere sentrale forhold ved tiltakene.

For eksempel viser nyere empirisk forskning at karbonlekkasje ved utflagging av norsk virksomhet kan gi noe økning i utslipp i andre land. Økte utslipp ute vil imidlertid kun utgjøre en liten del av utslippsreduksjonene her hjemme, slik at de samlede utslippene i verden likevel går ned. På tross av dette uttrykker samtlige politikere i denne studien en tro på at utslippsøkningene i andre land, ved utflagging, langt overstiger det vi sparer hjemme, slik at de globale utslippene samlet sett stiger som følge av lekkasjer. Dette uttrykker politikerne som et hovedargument for at det er nødvendig med unntak fra klimaavgifter for norsk industri.



Grønne sertifikater var et annet område der intervjuede politikeres syn ikke var i samsvar med hvordan ordningen virker. Mens effektene på husholdningers priser og forbruk er avhengig av de konkrete markedsforholdene og derfor usikre, var noen av politikerne sikre på at kjøperprisene (pris inklusive sertifikatprisen) ville gå opp, mens andre var sikre på at de ville gå ned. Få av politikerne var klar over det sentrale elementet i ordningen med industriens unntak for sertifikatplikten. Dette gir industrien lavere kjøperpriser siden engrosprisen vil falle, og utgjør en betydelig økonomisk støtte til den kraftintensive industrien.



Forskerne studerte videre om politikernes holdninger til budsjettmessige konsekvenser kunne ha betydning for avvik fra bruk av kostnadseffektive virkemidler. Politikerne syntes ikke å kople reduserte energipriser til offentlig inntektsbortfall. Kraftverkene er stort sett eid av stat og kommuner som får lavere utbytte med lavere inntekter. Skatteinntektene vil også gå ned. Politikere i undersøkelsen uttrykte i stedet at lavere inntekter var uproblematisk siden kraftverkene allerede tjener godt. Koplingen til offentlige inntekter og konsekvensen for offentlige utgifter og budsjetter hadde lite eller intet fokus.

Er gjenvalg viktig?

Forskerne forsøkte også å undersøke om strategiske valg hadde betydning for avvik mellom økonomiske råd og faktiske valg i klima- og energipolitikken. På spørsmål om hvorvidt gjenvalg spilte en rolle i vurderingene, oppgav et stort flertall at dette ikke var tilfellet for dem selv, men de fleste hevdet samtidig at andre politikere tok slike hensyn.

Økonomers roller

Forskerne viser til at økonomiske tiltak kan være kompliserte og vanskelige å forstå fullt ut. Riktige valg av tiltak avhenger av et komplekst samspill mellom markeder, priser og politiske instrumenter. Flere samfunnsområder påvirkes av tiltak på ett område, og det kreves gjerne helhetlige modellanalyser for å forstå disse samspillseffektene. Store effekter er ofte summen av mange små endringer gjennom markedet, der enkeltendringene kan være vanskelige å få øye på. Samtidig er god informasjon viktig for at de beste løsningene skal velges i en markedsøkonomi.





Les hele studien Political motives in climate and energy policy