Historien om skatteforskningen i SSB

Hansen har i mange år hatt en nøkkelrolle i å informere politikere i Finansdepartementet og på Stortinget om effekter på fordeling og proveny av endringer i skattesystemet. Bjerkholt og Thoresen skriver at dette arbeidet har en viktig plass i SSBs modellutviklingshistorie:

Fra naturalskatt til inntektsskatt

Skatter og avgifter har blitt innkrevd i Norge så lenge det har vært noenlunde ordnede samfunnsforhold og en sentralmakt som skulle finansieres. Men utlikningsmåter og innkrevingsmetoder har variert betydelig over tid. Endringene i skattleggingen har på mange måter fulgt utviklingen i samfunnsforholdene. Naturalskatter dominerte i det tradisjonelle jordbrukssamfunnet. Inntektsskatt til staten ble i Norge først innført 1892 og formuesskatt noen få år senere. Kommunene krevde inn inntektsskatter før dette, men ikke innenfor et enhetlig system. Den viktigste inntektskilden for staten før inntektsskatten etter hvert overtok, var tollinntekter. Disse var sterkt konsentrert om viktige forbruksvarer som kaffe, parafin, sukker, korn og annet. De første insidensanalysene som viste hvordan skattene var fordelt etter inntekt og sosialgruppe ble utført på slutten av 1800-tallet.



Fellesprogrammet

Bakgrunnen for at skatteanalyse kom til å bli en viktig del av Statistisk sentralbyrås analysevirksomhet går tilbake til annen verdenskrig. På slutten av krigen oppnevnte Hjemmefrontens ledelse en komité med representanter for de fire store partiene for å utarbeide det som skulle bli kjent i norsk etterkrigshistorie som Fellesprogrammet, et program for sosiale og økonomiske oppgaver som i krigens samforstands ånd skulle settes i verk når krigen var slutt. Kort etter frigjøringen fikk Fellesprogrammet tilslutning fra alle partiene på Stortinget. Fellesprogrammet var grunnlaget for samlingsregjeringen som tiltrådte i juni 1945. Det la viktige føringer for politikken også på noe lenger sikt. Et punkt i Fellesprogrammet er av særlig interesse i denne sammenheng, nemlig forslaget om opprettelsen av et "uavhengig sakkyndig institutt til gransking av skattetrykkets fordeling og virkninger og av andre lands skattepolitikk."



Utrede skattetrykkets fordeling

Bakgrunnen for forslaget var i tråd med en hovedtanke i Fellesprogrammet: å fremme økt rettferdighet og likestilling mellom ulike sosiale og økonomiske grupper. Misnøyen med skattetrykkets fordeling og med manglende dokumentasjon om hvordan det faktisk fordelte seg var betydelig i flere partier. På kort sikt kom det ikke til noen avklaring om dette punktet. Partienes fellesutvalg klarte ikke å bli enige om hvordan oppgaven skulle løses. Utvalget foreslo i 1947 at oppgaven om å utrede skattetrykkets fordeling ble lagt til Statistisk sentralbyrå på et senere tidspunkt. Resultatet ble omsider at oppgaven i Statsbudsjettet for 1949-50 ble lagt til byrået, dvs. kort før Forskningsavdelingen ble opprettet i 1950.



Skatteforskningskontor i byrået

Istedenfor et "uavhengig sakkyndig institutt" ble det altså et skatteforskningskontor i byrået, og et heller lite kontor. Den første byråsjef var Helge Seip, senere stortingsmann, statsråd og Dagbladet-redaktør. Han ble etterfulgt av Arne Øien i 1956. Byråsjefstillingen ble gjort om til en forskerstilling midt på 1960-tallet. Arbeidet ved skatteforskningskontoret var fra starten av orientert mot omfattende utredninger om ulike skattemessige forhold. Dette kom blant annet til uttrykk ved at fem av de syv første utgavene av Sosiale og økonomiske studier (SØS) dreide seg om skatter. Byrået oppfattet forpliktelsene som fulgte med "skatteinstituttet" som å omfatte utgivelse av oversikter over norsk skattlegging. Dette ble gjort med års mellomrom i form av SØSer om det norske skattesystemet. Den første kom i 1958 som SØS nr. 7.

I tillegg gjaldt det å redegjøre for "skattetrykkets fordeling". Det sistnevnte hadde vært hovedtema for SØS nr. 1 publisert i 1954, skrevet av Helge Seip. Deretter lå det litt stille inntil en mer omfattende innsats ble utført i tilknytning til en Stortingsmelding om skattepolitikk i 1961, omsider publisert i 1965 som SØS nr. 15, skrevet av Arne Øien.



Overgang til moderne tilnærming

Forskjellen mellom Seips analyse i 1954 og Øiens i 1965 markerte også en overgang til en mer moderne tilnærming til problemstillingen. Øien trakk på moderne autoriteter som Richard Musgrave ved Harvard og framfor alt E. Cary Brown ved MIT og fikk også bistand fra Leif Johansen som hadde gjort offentlig økonomikk til et hovedområde. Moderniteten kom også til uttrykk i terminologien. "Skattetrykket" var et sentralt begrep i den omfattende skattelitteraturen, for eksempel i Oskar Jægers omfattende Finanslære, men hadde for lengst blitt et noe alderstegent begrep som ble skjøvet ut på sidelinjen og erstattet av "insidens" og "progressivitet". Øiens arbeid la også grunnlag for den omfattende vekt som ble lagt på å representere skatte- og avgiftssystemet i Modis-modellen, noe som kom til å få stor betydning også for senere makromodeller i SSB.



Skattelegging av pynt og bruksartikler

Moderniteten i skatteanalysen som nevnt over, kan sees som en følgesvenn for modernitet i skattepolitikken. De unge sosialøkonomene under Brofoss' ledelse i tidlig etterkrigstid viste stor oppfinnsomhet i å lansere stadig nye skatter. Det samlede omfanget av skatter nådde store høyder, Brofoss var visstnok ikke sikker på om det var noen øvre grense for hvor mye skatter som kunne pålegges. Men ambisjonene ble lagt høyt når det gjaldt å utforme detaljene i skattleggingen. Dette kan eksemplifiseres med anstrengelsene for å skattlegge "luksus", men la nødvendighetskonsum gå fri. Dette kom ikke minst til uttrykk i det som i skattevedtakene nøytralt het "skatt på visse varer". Her ble det årvisst lagt svært høye avgifter på gjenstander som etter Finansdepartementets mening "i pyntehensikt har form eller utstyr som ikke er nødvendig for at gjenstanden fullt ut kan fylle sin oppgave som bruksartikkel." I de utfyllende bestemmelser ble for eksempel skillet mellom hattenåler til pynt og som bruksartikkel angitt ved om hattenålshodet var større eller mindre enn 2 cm i diameter (!).

Likeledes var det meget høye særavgifter på "kremer, strøpudder, shampo, luktende vann og annet vann til toalettbruk" med unntak av munnvann, tannpasta og tannkrem". Men grensene endret seg med samfunnsutviklingen. Mens det nettopp siterte vedtaket ble gjort omtrent likelydende i 1957 og 1958, var grensen mellom pynt og bruksartikkel i 1960 trukket hårfint annerledes i det sjampo var kommet over på bruksartikkellisten, men vel og merke bare "sjampo som ikke har fargende eller blekende egenskaper". Dessuten ble fra 1960 også antitranspirasjonsmidler godkjent som "bruksartikkel" og unntatt fra avgiftsplikten. Alle varene, også bruksartiklene, var uansett pålagt generell omsetningsavgift.



Behovet for automatisering

Det sier seg selv at det ikke uten videre var trivielt å formalisere et skattesystem med regler på et slikt detaljnivå innenfor en modellramme. Men det var det som kom i fokus i Forskningsavdelingens skattegruppe på 1960-tallet. Skattegruppa med Hallvard Borgenvik som den sentrale medarbeider, hadde lenge bistått Finansdepartementet i arbeidet med beregning av proveny av inntektsskatter ved hjelp av manuelle beregninger. Sammen med provenyberegningene ble virkningene av endringer i skattesystemet belyst ved insidensberegninger for stiliserte typehushold. Arne Øien var drivkraften for å formalisere dette arbeidet som skatteprogrammer. For det første ville det rasjonalisere arbeidet med å utføre skatteberegningene, i hvert fall hvis man så bort fra programmeringskostnadene. For det andre var det et ledd i at skattereglene skulle kunne representeres forenklet, men likevel mest mulig korrekt i Modis-modellen. For det tredje var programmering framtidas alternativ, uansett hva det kostet å få det til!



Ny praksis med opposisjonspartiene

Denne utviklingen gikk akkurat i forkant av at politikken kom inn i en langt mer kompetitiv fase ved regjeringsskiftet i 1965, fra regjeringen Gerhardsen til regjeringen Borten. Arbeiderpartiet la an en aktiv opposisjonspolitikk og de fire koalisjonspartiene i regjeringen var innbyrdes konkurrenter, ikke minst i skattepolitikken der nesten alle partier hadde viktige deler av sine hjertesaker.

Uten å gå i detalj om det eksakte hendelsesforløp, ble det i løpet av kort tid etablert en ny praksis. Opposisjonspartiene kunne henvende seg til byrået og få beregnet skatteinsidens og fordelingsvirkninger av de skatteregler de selv måtte foreslå. Dette skjedde i full forståelse med Finansdepartementet og med dekning i budsjettmidler, men ikke uten at det innimellom ble reist visse spørsmål omkring ordningen. Denne hadde da også finurlige sider. Hvis provenyvirkningene av et partis skatteforslag skulle beregnes slik at de fullt ut kunne sammenliknes med provenyvirkningene av departementets egne forslag (også beregnet av byrået) slik de ville komme til uttrykk i budsjettproposisjonen, måtte de underliggende pris- og inntektsforutsetningene være de samme. Men disse forutsetningene var budsjettfortrolige. Byrået ble imidlertid tiltrodd å benytte departementets pris- og inntektsforutsetninger i beregninger for andre parter uten å la disse eksplisitt komme til uttrykk.

Denne litt sofistikerte praksisen kan rimeligvis sies å ha økt saklighetsnivået i skattedebatten, blant annet ved å ta bort strid om provenyvirkningene var riktig beregnet. Selvsagt økte også partienes appetitt på å få utført beregninger, av og til utover enhver rimelighetsgrense. Kan det også sies at modelltilbudet førte til overfokusering på det som lett kunne beregnes og derved innsnevret spennet i skattedebatten? Ikke så lett å fastslå dette.



Skattemodell utviklet

Kort etter ble det utviklet en skattemodell som også ga fordelingsvirkninger av direkte og indirekte skatter under ett for inntektsfordelingen i henhold til byråets inntektsundersøkelser. Slik var repertoaret av skattemodeller omkring 1970, og modellene (kjent den gangen som SKATT, KFS og LOTTE) var primitive versjoner av det verktøyet som senere har utviklet seg ut fra dette grunnlaget. Men de grunnleggende ideene i virksomheten, og rollen som byrået i høy grad var med på å tildele seg selv, var etablert. Internasjonalt var det - i hvert fall i mange år - ingen lignende i andre land. 

 

LOTTE-modellen sentral

I de siste 20 årene har innsatsen særlig vært rettet mot videreutvikling og bruk av skatteberegningsmodeller, og modellverktøyet LOTTE er nå arbeidshesten innenfor dette arbeidet. Modeller av denne typen kalles ofte mikrosimuleringsmodeller fordi det fokuseres på mikroaktører som personer eller husholdninger, og fordi resultatene er basert på simuleringer av effekter av endringer i skattesystemet for hver enkelt aktør. LOTTE var opprinnelig en modell som simulerte effekter på skatteproveny og inntektsfordeling av endringer i inntektsskatten for personer, men med utviklingen av to andre modellkomponenter innenfor LOTTE-familien, referer LOTTE nå til et modellsystem med (foreløpig) tre delmodeller, LOTTE-Konsum, LOTTE-Arbeid og LOTTE-Skatt. LOTTE-Skatt er modellen som tidligere er kjent som LOTTE.

Skatteendringer påvirker atferden på mange måter, men det er spesielt viktig å ha kvalifiserte beskrivelser av hvordan skatteendringer påvirker arbeidstilbudet og i SSB har det vært satset hardt på forskning omkring arbeidstilbudseffekter av endringer i skattesystemet. Dette har gitt modulen LOTTE-Arbeid innenfor LOTTE-systemet. Videre er LOTTE-Konsum en modell som primært benyttes til å beskrive fordelingseffekter av endringer i den indirekte beskatningen, dvs. endringer i merverdiavgift og særavgifter. Det kan også nevnes at en er i ferd med å etablere en modell for beregning av effekter av endringer i bedriftsbeskatningen, kalt LOTTE-As, og det er planer om å etablere en modell etter samme mal for å simulere effekter av endringer i trygdesystemet (foreløpig kalt LOTTE-Trygd).



Forbedret med årene

De siste årene har vi opplevd en vesentlig forbedring i tilgangen på data innenfor dette forskningsområdet, som både ventelig har gitt mer treffsikre modeller og gitt et bedre grunnlag for denne generelle skatteforskningen. For eksempel er datagrunnlaget i LOTTE-Skatt basert på informasjon fra et register for selvangivelser for hele den norske befolkningen.

Et annet viktig utviklingstrekk de siste årene er det økende fokuset på internasjonal kvalitetssikring av forskningsarbeid. Også for skatteforskningen har det medført en forskningsaktivitet som i større grad er rettet mot uttesting av analyser i forhold til internasjonal ekspertise på forskningsfeltet. I praksis dreier dette seg om å skrive artikler for internasjonale tidsskrift.

Som konstatert innledningsvis, var det spesielle historiske og politiske grunner til at skatteforskning kom til å inngå så sentralt i byråets analysevirksomhet helt siden Forskningsavdelingen ble opprettet i 1950. Mens en i andre land ofte ser at departementene selv etablerer og bruker skatteberegningsmodeller, er den norske varianten basert på at dette arbeidet primært foregår i SSB, i pakt med den praksis som ble etablert etter krigen, jamfør Fellesprogrammet.