Skatteregningen for helse- og omsorgsutgifter mot 2060

De reelle utgiftene til helse- og omsorg (HO) per innbygger i Norge var i 2018 7,9 ganger 1970-nivået (kap. 2.1). Vel 85 prosent av HO-utgiftene skattefinansieres, og HO-andelen av samlede offentlige utgifter er vel 17,5 prosent. I 2017 la oppgavene som dekkes av det offentlige sørge-for-ansvaret beslag på nær 14 prosent av alle årsverk i norsk økonomi (kap. 2.2 og 2.3). Rapporten studerer konsekvensene for offentlige finanser av plausible scenarier for vekst i HO-sektoren mot 2060. I flere av disse vil hvert fjerde årsverk produsere skattefinansierte HO-tjenester i 2060 (kap.6.3).

Rapporten gir tallfestede svar på to spørsmål ved hjelp av den makroøkonomiske likevektsmodellen DEMEC:

1)      Hva er den langsiktige skatteregningen for ett ekstra gjennomsnittsårsverk i skattefinansierte HO-tjenester? DEMEC-beregningene av en slik enhetsvirkning på offentlige nettoutgifter tar hensyn til økt bruk av andre innsatsfaktorer, fortrengning av privat sektor og dermed av flere skattegrunnlag, egenandeler og at en del av HO-utgiftene er skatter og avgifter som kommer tilbake til forvaltningen (kap. 4). I mange, men ikke alle, tilfeller er enhetsvirkningene tilnærmet konstante etter noen år, uavhengig av økningen i HO-årsverk og antall år. De gir da robust og strukturell informasjon om skatteregningen på HO-tjenester, gitt DEMECs virkemåte. Vi forklarer når og hvorfor enhetsvirkningene ikke er eksakt konstante (kap. 4.3 og 6.5).

2)      Hvordan påvirker realistiske scenarier for vekst i HO-sysselsettingen offentlige finanser frem mot 2060? Her beregnes overskridelsen av handlingsregelen i syv scenarier for HO-sysselsetting (kap.6). Vi kaller dette skatteregningen selv om vi ikke tar stilling til hvordan overskridelsen skal dekkes inn. Scenariene er tatt fra Hjemås, Holmøy og Haugstveit (2019). De har felles demografisk utvikling, men varierer med hensyn til forutsetninger om helsetilstanden blant eldre, tjenestestandarder, produktivitet og tilbudet av ulønnet familieomsorg (kap. 5.1, 6.1).

Målt med enhetsvirkningen i 2035 er skatteregningen per ekstra årsverk av en proporsjonal økning av alle typer timeverk i alle skattefinansierte helsetjenester 1,28 millioner 2017-kroner (kap. 4.2 og 4.4). Tilsvarende skatteregning per ekstra omsorgsårsverk er 0,96 millioner 2017-kroner. Lønnsvekst er her brukt ved deflatering til 2017-kroner. Beløpene tar dermed hensyn til at lønnsvekst bidrar til voksende skattegrunnlag fremover. Begge skatteregningene er mer enn det dobbelte av utbetalt lønn per ekstra årsverk. Det skyldes for det første kjøp av andre innsatsfaktorer og dekning av utgifter i ideell og markedsrettet HO-produksjon. For det andre kan vel 18 prosent av skatteregningen tilskrives lavere skatteinntekter som følge av fortrengning av markedsrettet produksjon og dermed grunnlagene for indirekte skatter, selskapsbeskatningen og det effektive provenyet fra arbeidsgiveravgiften. Fortrengningen følger av at vi forutsetter at total sysselsetting er uavhengig av de endringene vi beregner (kap. 3).

I alle våre scenarier faller det udekkede finansieringsbehovet per innbygger frem til 2025, for deretter å vokse i alle år (kap. 6.4). I minimumsscenariet S2 bedres helsetilstanden, familieomsorgen øker, mens årsverk per bruker forblir som i 2017. Her blir det udekkede finansieringsbehovet lavere enn i 2017 helt frem til 2060. I maksimumsscenariet S3 videreføres dagens helsetilstand og dagens familieomsorg, mens standardheving øker årsverk per bruker med 1 prosent i alle år. I lys av den HO-veksten Norge har hatt i mer enn 50 år (kap 2.1), kan ikke S3 avvises a priori som urealistisk. Her passerer det udekkede finansieringsbehovet 95 000 2017-kroner per innbygger i 2060. Vi beregner også hvor mye veksten i offentlige HO-utgifter vil beslaglegge av veksten i totale offentlige inntekter. I perioden 2017-2035 er denne andelen 27 prosent i S2, mot 51 prosent i S3. Akselererende aldring gjør disse andelene høyere i perioden 2035-2060: 41 prosent i S2 og 121 prosent i S3. På lang sikt innebærer altså S3 at man i hvert år vil oppleve at HO-utgiftene alene øker mer enn veksten i den totale offentlige budsjettrammen.

Beregninger av den typen denne rapporten inneholder, gir ikke tilstrekkelig grunnlag for å vurdere hvor mye ressurser som bør brukes på skattefinansiert HO (kap. 8). En velfungerende økonomi kjennetegnes av at ressursene brukes der samfunnets vilje til å betale for dem er høyest. Det er flere grunner enn vekst i de eldres befolkningsandel som bidrar til å vri samlet betalingsvillighet i favør av HO (kap. 2.2). Høy grad av skattefinansiering tilsier ikke at ressursbruken på HO bør vurderes etter helt andre kriterier enn dem man ellers bruker i samfunnsøkonomiske vurderinger av ressursallokering.