Et verktøy for å måle utvikling i "fattigdom"

Fattigdom, eller lavinntekt som SSB kaller det i offisiell statistikk, har vært et sentralt politisk og forskningsmessig tema siden slutten av 1990-tallet. Foran stortingsvalget i 2001 var dette den enkeltsaken som reiste størst debatt. Dette førte blant annet til at regjeringen Bondevik II la fram en egen tiltaksplan mot fattigdom året etter (Stortingsmelding nr. 6 2002-2003). SSB bidro med både tall og analyse til denne meldingen. Samme året - i 2002 - ga SSB ut en rapport som beskrev økonomi og levekår for ulike grupper trygdemottakere (Statistisk sentralbyrå 2002). Rapporten var finansiert av det daværende Sosialdepartementet, og var første skritt på veien til å etablere en fast årlig sosial rapportering med spesiell vekt på forekomsten av lavinntekt. Siden 2002 foreligger det årlige rapporter fra SSB som blant annet har som formål å hjelpe myndighetene i å vurdere effekten av tiltak for å bekjempe fattigdom. Regjeringen Stoltenbergs tiltredelseserklæring fastslår at "Regjeringen vil legge fram en helhetlig plan for avskaffelse av fattigdom" (se http://odin.dep.no/smk/norsk/regjeringen/om_regjeringen/001001-990342/hov000-bn.html ). Målsettingen er ambisiøs. Det er i denne sammenhengen avgjørende å ha et empirisk grunnlag for å kunne si noe om hvilke grupper som er mest økonomisk utsatt.

Den årlige sosiale rapporteringen har etter hvert blitt utvidet til å omfatte ikke bare ulike trygdegrupper, men også barnefamilier med lav inntekt, unge aleneboende, innvandrere, flyktninger, langtidsledige og sosialhjelpsmottakere. Det er utviklet flere indikatorer som blant annet viser tilknytning til arbeidslivet, utdanning, økonomisk utsatthet, helse- og boligforhold, samt oppfatning av egen økonomi for disse gruppene. I tillegg viser rapporteringen forekomsten av både årlig og vedvarende lavinntekt ved bruk av ulike metodiske tilnærminger.

Denne sosiale rapporteringen kan også sees i et større perspektiv. I EU pågår det et omfattende arbeid der det utvikles en rekke strukturelle indikatorer, blant annet innen det sosiale området. Disse indikatorene benyttes i den periodiske rapporteringen som skal overvåke utvikling i fattigdom og sosial eksklusjon. Indikatorene sees også som et verktøy til å studere effekten av tiltak for å bekjempe fattigdom innen EU. SSB leverer norske data til dette systemet i EU. En annen artikkel i denne utgaven av Samfunnsspeilet omtaler forskjeller i lavinntekt mellom ulike land.

Hvordan måle lavinntekt?

Størrelsen på gruppen med lavinntekt varierer mye med hvilke forutsetninger som legges til grunn. Grovt sett finnes det to metoder for å konstruere en lavinntektsgrense. En kan enten ta utgangspunkt i en absolutt tilnærming eller en relativ tilnærming. En absolutt tilnærming tar utgangspunkt i det pengebeløpet som kreves for å skaffe seg et utvalg av basisvarer, for eksempel matvarer som en anser som ernæringsmessig nødvendig. I tillegg blir det gjort tillegg for nødvendige utgifter til husleie, klær med videre. Det mest kjente eksemplet på en absolutt definisjon av lavinntekt er den amerikanske fattigdomsgrensen. Den ble utviklet tidlig på 1960-tallet og tok utgangspunkt i det gjennomsnittlige inntektsnivået til en husholdning med to barn som brukte 30 prosent eller mer av det totale forbruket på matvarer (Dalaker 1999). En slik lavinntektsgrense skal i utgangspunktet være absolutt, det vil si at dette beløpet bare skal justeres hvert år for prisstigning. Den amerikanske fattigdomsgrensen har blant annet blitt kritisert for at den ikke tar hensyn til at forbruksmønsteret endrer seg over tid. Definisjonen gjenspeiler dermed i stor grad forbruksmønsteret slik det var i 1950-tallets USA (Citro og Michael 1995).

I en relativ tilnærming unngår en å måtte foreta subjektive valg av hvilke nødvendighetsartikler som skal inngå i beregningen av lavinntektsgrensen. Denne tilnærmingen har det generelle inntektsnivået i landet som referanse. En ofte benyttet metode er å definere alle personer med en inntekt mindre enn 50 prosent av gjennomsnittsinntekten eller medianinntekten i befolkningen sett under ett (se egen boks), som tilhørende en lavinntektsgruppe. Dette er en metode som benyttes i internasjonale studier, for eksempel av OECD (Oxley mfl. 2000), Eurostat (1998) og analyser basert på Luxembourg Income Study (LIS), for eksempel Atkinson, Rainwater & Smeeding (1995).

I motsetning til en absolutt tilnærming vil en relativ definisjon av lavinntektsgrensen føre til at en økning i det generelle inntektsnivået i befolkningen, også må reflekteres i nivået på husholdningsinntektene til personene nederst i fordelingen, for at det ikke skal bli flere med lav inntekt. Men også en relativ tilnærming reiser flere begrepsmessige problemer. En innvending som ofte nevnes, er at dette er et mål for inntektsulikhet heller enn for lavinntekt eller fattigdom, og at valg av relativ avstand til det generelle inntektsnivået (for eksempel 50 prosent) er høyst vilkårlig (Pedersen og Smith 1998, Bradshaw 2000).

I den årlige sosiale rapporteringen omtalt ovenfor, er en relativ tilnærming til definisjon av lavinntekt benyttet. Internasjonalt er det bred enighet, både fra forskere og politikere, om at relative inntektsmål er mest hensiktsmessig å benytte når man skal belyse lavinntekt i land med høyt velstandsnivå. Det forventes med en slik definisjon at alle skal ha tilstrekkelig inntekt til å kunne delta som fullverdige medlemmer i samfunnet. Den britiske sosiologen Peter Townsend peker for eksempel på at de fattige er personer som ikke har tilstrekkelige ressurser til å delta i samfunnsaktiviteter som er vanlig akseptert i det samfunnet de tilhører (Townsend 1979).

Når SSB presenterer sine tall for lavinntekt, benyttes som oftest to alternative definisjoner utarbeidet av henholdsvis OECD og EU (se egen boks).

Lavinntektsgrenser i kroner (årsinntekt). Inntekt etter skatt, for ulike husholdningstyper. 2003 ------------------------------------------------------------------------- OECDs lavinntekts- EUs lavinntekts- definisjon definisjon (50 prosent) (60 prosent) ------------------------------------------------------------------------- Enslig 89 000 128 000 Enslig forsørger med 1 barn 134 000 167 000 med 2 barn 178 000 205 000 med 3 barn 223 000 243 000 To voksne 151 000 192 000 To voksne med 1 barn 196 000 231 000 med 2 barn 240 000 269 000 med 3 barn 285 000 307 000 med 4 barn 329 000 346 000 ------------------------------------------------------------------------- Kilde: Inntekts- og formuesundersøkelsen for husholdninger, Statistisk sentralbyrå.

Selv om det ikke eksisterer en egen offisiell lavinntektsgrense i Norge, har det vært en bred politisk enighet om å benytte OECDs lavinntektsdefinisjon. Når SSB i tillegg publiserer tall over andelen personer med lavinntekt etter EUs definisjon, er dette blant annet for å kunne sammenligne utviklingen i Norge med utviklingen i andre europeiske land.

Hvem er "fattig" i landet her?

Tabell 1 er hentet fra den siste sosiale rapporteringen og viser andelen personer med lavinntekt innen ulike grupper etter de to alternative lavinntektsdefinisjonene til henholdsvis OECD og EU. I tillegg viser tabellen også en annen indikator på økonomisk utsatthet - andelen som mottar sosialhjelp.

Noen grupper peker seg ut med større sannsynlighet for å tilhøre lavinntektsgruppen enn andre - uavhengig av definisjon av lavinntekt. Dette gjelder for eksempel enslige forsørgere, innvandrere, unge aleneboende og de som har gått lenge arbeidsledig eller på attføring. Bildet er derimot noe mer sammensatt når det gjelder alders- og uførepensjonister.

Blant barnefamiliene er det forskjeller i andelen med lavinntekt mellom henholdsvis enslige forsørgere og par med barn. Basert på EUs lavinntektsdefinisjon, hadde 15 prosent av enslige forsørgere og 6 prosent av par med barn lavinntekt i 2003. Barn som har én forsørger har dermed mer enn dobbelt så stor sannsynlighet for å tilhøre lavinntektsgruppen sammenlignet med barn som har to forsørgere. Sannsynligheten for å motta sosialhjelp er også mye større blant enslige forsørgere enn blant par med barn, henholdsvis 16 mot 4 prosent. OECDs lavinntektsdefinisjon viser mindre forskjeller i forekomsten av lavinntekt mellom par og enslige med barn, 4 og 7 prosent. årsaken til dette er at OECD-definisjonen legger relativt mindre vekt på stordriftsfordeler, enn det EUs definisjon gjør. Dette medfører at store barnefamilier i større grad plasseres under lavinntektsgrensen med denne definisjonen.

Det å være langvarig arbeidsledig har, som forventet, en klar negativ effekt på husholdningsøkonomien. I 2003 hadde hver tredje person som tilhørte en husholdning der hovedinntektstakeren var langtidsledig, en husholdningsinntekt under EUs lavinntektsgrense. Om lag like mange (32 prosent) var mottakere av sosialhjelp. Det er også en høy andel langtidssyke¹ i lavinntektsgruppen når en benytter EUs lavinntektsgrense (16 prosent), og enda flere (25 prosent) som mottar sosialhjelp. Tallet på langtidsledige og langtidssyke økte betydelig i befolkningen i perioden fra 2000 til 2003.

¹ Langtidssyke er definert som mottakere av rehabiliterings- eller attføringspenger i hele eller deler av året.

Innvandrere med ikke-vestlig landbakgrunn er overrepresentert i lavinntektsgruppen. Ifølge EUs lavinntektsdefinisjon hadde ikke-vestlige innvandrere en andel på 35 prosent under lavinntektsgrensen. Med OECDs definisjon hadde 25 prosent lavinntekt i 2003. Også andelen med sosialhjelp er høy for denne gruppen, om lag 30 prosent.

Vi har så langt sett på personer i husholdninger der hovedinntektstakeren er i yrkesaktiv alder. For disse gruppene ser vi at det i stor grad er samsvar mellom de ulike indikatorene. De gruppene med høye andeler under lavinntektsgrensen, er også overrepresentert blant mottakerne av supplerende ytelser som for eksempel sosialhjelp. Dette bildet endrer seg når vi ser på pensjonistgruppene, og da særlig minstepensjonistene.

Blant ulike grupper av trygdemottakere, er det aleneboende minstepensjonister som peker seg ut som den gruppen med høyest andel med lavinntekt. I 2003 hadde så mange som 7 av 10 enslige minstepensjonister en inntekt under EUs lavinntektsgrense, som var på om lag 128 000 kroner. årsaken til dette er at ved EUs lavinntektsdefinisjon (60 prosent av medianen) får vi en lavinntektsgrense som ligger betydelig høyere enn minstepensjonen til enslige. I 2003 måtte en enslig minstepensjonist ha en tilleggsinntekt utover pensjonen på om lag 28 000 kroner, for ikke å havne i lavinntektsgruppen. For mange minstepensjonister, der tilleggsinntektene hovedsakelig kommer i form av renter av bankinnskudd eller tjenestepensjon, vil det være svært få som har så store tilleggsinntekter. I 2003 hadde for eksempel om lag halvparten av alle aleneboende minstepensjonister tilleggsinntekter på mindre enn 20 000 kroner.

Benytter vi i stedet OECDs lavinntektsdefinisjon, finner vi knapt noen folketrygdpensjonister blant dem med lavinntekt, siden lavinntektsgrensen med dette målet ligger vel 10 000 kroner lavere enn minstepensjonen. Men selv om det ifølge denne lavinntektsdefinisjonen er svært få pensjonister i lavinntektsgruppen, er det likevel en del i pensjonistgruppen som har det vanskelig økonomisk. Det er for eksempel 14 prosent av uførepensjonisthusholdningene som mottar sosialhjelp, mens dette gjelder for 6 prosent av de aleneboende minstepensjonistene.

Oppfatninger om egen økonomi samsvarer ikke alltid med lavinntektsdefinisjonene

Det er ikke alltid en klar sammenheng mellom en mer eller mindre "objektiv" lavinntektsindikator og hvordan en selv oppfatter sin egen økonomiske situasjon. Av den grunn kan det være et nyttig supplement til rene inntektsmål å se på hvor mange som selv oppgir å ha ulike typer av økonomiske "problemer". I den sosiale rapporteringen benyttes derfor også data som baserer seg på hva folk selv svarer på spørsmål om egen økonomi. Fra Levekårsundersøkelsen 2004 har vi plukket ut tre indikatorer på økonomiske problemer: om en har vansker med å få "endene til å møtes", om en har råd til å ta en ukes ferie borte fra hjemmet, og om en oppfatter boutgiftene som "svært tyngende".

Tabell 2 viser andelen personer som har slike problemer innen noen av de samme gruppene vi tidligere har omtalt når det gjelder forekomst av lavinntekt. Vi ser at det blant enslige forsørgere er en høyere andel som selv oppgir å ha en trang økonomi enn det lavinntektsdefinisjonene viser i tabell 1. Igjen er det klare forskjeller mellom enslige forsørgere og par med barn. Om lag hver fjerde enslige forsørger oppgir å ha vansker med å få "endene til å møtes", mens dette gjelder for 7 prosent av par med barn. Enslige med barn har også i mindre grad enn par med barn råd til å ta en ukes ferie borte fra hjemmet.

Vi har tidligere sett at det med OECDs lavinntektsdefinisjon er svært få folketrygdpensjonister under lavinntektsgrensen. Det er likevel relativt mange innen denne gruppen som selv oppfatter sin økonomiske situasjon som vanskelig. Dette gjelder særlig uførepensjonistene og minstepensjonister som bor alene. Innen begge disse pensjonistgruppene er det om lag 15 prosent som sier de har problemer med "å få endene til å møtes" og enda flere (ca. 20 prosent) sier at de ikke har råd til å reise på ferie en uke. Det er for øvrig små forskjeller mellom unge aleneboende (under 35 år) og eldre aleneboende (minstepensjonister) når det gjelder andelen som oppgir at de har økonomiske vansker. Likevel var det dobbelt så mange unge enslige som mottok sosialhjelp som blant minstepensjonistene, henholdsvis 12 og 6 prosent i 2003 (se tabell 1). Mest sannsynlig skyldes dette at pensjonistene har en mer stabil og forutsigbar økonomi enn yngre. Selv om mange minstepensjonister oppgir å ha dårlig råd, ser det ut som at de mestrer denne situasjonen bedre enn unge som bor alene. Det kan i tillegg være slik at eldre har en høyere terskel for å oppsøke sosialkontoret enn det yngre har.

Har det blitt flere vedvarende "fattige"?

Vi har så langt presentert utviklingen i lavinntekt basert på tverrsnittsdata, det vil si slik situasjonen var i ett bestemt år. Selv om dette gir nyttig informasjon om lavinntektsgruppene, gir ikke et slikt tilstandsbilde informasjon om en har lav inntekt permanent eller forbigående. Tidligere undersøkelser har vist at det kan være betydelige forskjeller med hensyn til hvilke grupper i befolkningen som har størst sannsynlighet for å ha vedvarende lavinntekt (se for eksempel Andersen mfl. 2003). Noen grupper vil bare kortvarig befinne seg nederst i inntektsfordelingen, mens andre grupper vil ha større vansker med å forbedre sin økonomiske situasjon.

Et sentralt begrep i den sosiale rapporteringen er vedvarende lavinntekt - definert som å ha lavinntekt i minst tre påfølgende år. I det følgende tar vi utgangspunkt i den gjennomsnittlige medianinntekten i ulike treårsperioder (mediangjennomsnittet). Figur 1 viser utviklingen i vedvarende lavinntekt i perioden 1996-2003. Utviklingen er nokså lik for de to definisjonene av permanent lavinntekt. Når en benytter en lavinntektsgrense på 50 prosent av mediangjennomsnittet, viser OECDs lavinntektsdefinisjon at det blir noen færre med vedvarende lavinntekt i årene fram til perioden 1999-2001. Etter denne perioden er det igjen en svak økning i andelen med vedvarende lavinntekt. Bruker vi i stedet EUs lavinntektsgrense på 60 prosent av mediangjennomsnittet, finner vi en relativt klar nedgang etter treårsperioden 1996-1998. I tiden etterpå har det vært små endringer. Nedgangen i begynnelsen av perioden kan i stor grad tilskrives den relativt store økningen i minstepensjonen i 1998.

Andelen ikke-vestlige innvandrere med vedvarende lavinntekt etter OECDs definisjon, økte fra 15 prosent i årene 1997-1999 til 22 prosent i årene 2001-2003. Dette er en viktig forklaring til den økningen vi finner i figur 1 for denne lavinntektsdefinisjonen. økningen i antall innvandrere med lavinntekt over flere år skyldes trolig en forverring av arbeidsmarkedet i samme periode. Dette rammet i særlig grad denne gruppen.

I denne artikkelen har vi gjengitt noen av resultatene fra den årlige sosiale rapporteringen om utviklingen i økonomi og levekår for ulike grupper. Vi har sett at for mange av de ulike gruppene er det stor grad av samsvar mellom de ulike indikatorene, mens andre igjen kan vise større avvik. Dette bekrefter bare, slik blant andre Fløtten (2003) tidligere har påpekt, at fattigdommen i Norge er "multidimensjonal". Ulike grupper skårer dårlig på forskjellige indikatorer, noe som selvsagt er en utfordring med hensyn til utforming av tiltak for å bekjempe fattigdom. Den kanskje viktigste nytten av en slik årlig rapportering er å kunne gi gode data til å belyse endringer over tid - om utviklingen går i ønsket retning. Men ut i fra de tallene som i dag foreligger, ser det ikke ut til å ha blitt færre med lavinntekt i Norge de siste årene.

Referanser

Andersen, A. S., J. Epland, T. Wennemo og R. Aaberge (2003): økonomiske konjunkturer og fattigdom: En studie basert på norske inntektsdata, 1979-2000, i Tidsskrift for Velferdsforskning , Nr. 2, Fagbokforlaget.

Atkinson, A. B., L. Rainwater og T. M. Smeeding (1995): Income Distribution in OECD Countries , Social Policy Studies No. 18. OECD. Paris.

Bradshaw, J. (2000): Measurement of absolute poverty, Paper Prepared for Eurostats’ Working Party on Social Exclusion and Poverty, 3-4 April 2000, Luxembourg.

Citro, C. og R. Michael (red.) (1995): Measuring poverty : a new approach , National Academy Press, Washington D.C.

Dalaker, J (1999): Poverty in the United States: 1998, Current Population Reports , Series P60-207, US Census Bureau. Washington D. C.

Eurostat (1998): Recommendations from the Task Force on Social Exclusion and Poverty , Luxembourg.

Fløtten, T. (2003): Hvordan har de fattige det? Samfunnsspeilet , 6, 2003, Statistisk sentralbyrå.

Oxley, H., T. T. Dang, M. Förster og M. Pellizzari (2000): Income inequalities and poverty among children and households with children in selected OECD countries , in Vleminckx, K. and T. M. Smeeding (red): Child Well - Being , Child Poverty and Child Policy in Modern Nations . What Do We Know ? The Policy Press, Bristol.

Pedersen, P. J. og N. Smith (1998): Low incomes in Denmark, 1980 - 1995. Working Paper No. 19, Centre for Labour Market and Social Research, University of Aarhus and the Aarhus School of Business.

Statistisk sentralbyrå (2002): økonomi og levekår for ulike grupper trygdemottakere , 2001 . Rapporter 2002/20, Statistisk sentralbyrå.

Statistisk sentralbyrå (2006): økonomi og levekår for ulike grupper , 2005 . Rapporter 2006/3, Statistisk sentralbyrå.

Stortingsmelding nr. 6 (2002-2003): Tiltaksplan mot fattigdom .

Townsend, P. (1979): Poverty in the United Kingdom , London: Allen Lane.

Jon Epland er seniorrådgiver i Statistisk sentralbyrå, Seksjon for inntekts- og lønnsstatistikk ( jep@ssb.no ).

Mads Ivar Kirkeberg er seniorrådgiver i Statistisk sentralbyrå, Seksjon for inntekts- og lønnsstatistikk ( mik@ssb.no ).

Tabeller:

• Tabell 1 Andel personer i husholdninger med årlig inntekt etter skatt per forbruksenhet under ulike avstander til medianinntekt. To ulike lavinntektsdefinisjoner. Andel personer i husholdninger som mottar sosialhjelp. 2003. Prosent
• Tabell 2 Andel personer som oppgir å ha ulike økonomiske problemer. 2004. Prosent