Inntektsulikhet i Norge i lys av Piketty-debatten

For at Pikettys spådom om et klassedelt Downtown Abbey samfunn skal inntreffe i Norge, må alle de viktige mekanismene som kjennetegner velferdsstaten settes ut av spill. Som vist i denne artikkelen har hver enkelt av disse mekanismene stor betydning for fordelingen av materiell velferd i Norge.

Formålet med Kapitalen i det 21. århundre, heretter kalt Kapitalen, har vært å analysere endringen i toppinntektsandelen og økningen i formuesulikhet i OECD-landene. Spesielt fokus har vært rettet mot Frankrike, Storbritannia og USA, hvor økningen i ulikhet har vært spesielt sterk. Analysen til Piketty er basert på en enkel økonomisk modellbeskrivelse av de komplekse sammenhengene mellom økonomisk vekst, den funksjonelle inntektsfordelingen (delingen av produksjonsoverskuddet på arbeidere og kapitaleiere) og den personlige inntektsfordelingen.

Mot Downton Abbey?

Den enkle økonomiske modellen blir også benyttet for å sannsynliggjøre et kommende Downton Abbey-samfunn med store forskjeller mellom folk. Modellen ignorerer imidlertid viktige innsikter i hvordan økonomien fungerer. Spådommen i Kapitalen forutsetter for eksempel at den tradisjonelle fysiske kapitalen vil spille en dominerende rolle i framtiden, og at kapitalen etter hvert vil vokse som en rullende snøball delvis på grunn av arv og delvis fordi avkastningsraten for kapitalen antas å bli større enn vekstraten i økonomien.

En rekke av antakelsene bak denne spådommen er lite plausible. For det første er sammenhengen mellom den funksjonelle og den personlige inntektsfordelingen betydelig mer kompleks enn den enkle modellbeskrivelsen som er benyttet i Kapitalen. Sammenhengen mellom den funksjonelle og den personlige inntektsfordelingen er påvirket av den økonomiske atferden til alle økonomiske aktører, men i Pikettys modell er både effekten av befolkningens utdanning og rollen til offentlige og private institusjoner uten betydning.

Analysen er dessuten basert på et inntektsbegrep som utelukker sentrale virkninger av velferdsstaten, men som vi skal se nedenfor har disse mekanismene en helt avgjørende effekt på inntektsfordelingen i Norge. Effekten av velferdsstaten vil bli belyst ved å vise i hvilken grad ulikheten i inntektsfordelingen minsker når vi korrigerer markedsinntektene (lønnsinntekt pluss kapitalinntekt) for skattlegging, offentlige kontantoverføringer og gratis eller subsidierte offentlige tjenester som husholdene mottar.

Økning i toppinntektene i Norge

Våre forestillinger om klasseskiller og inntektsforskjeller for 100-150 år siden har stort sett bygget på fragmentarisk informasjon fra historiebøker og skjønnlitteratur, mens tallfestede beskrivelser for denne perioden har først vært tilgjengelig de siste fem årene. De viser at andelen av markedsinntektene (summen av arbeidsinntekt og kapitalinntekt) til de 1 prosent rikeste gikk gradvis ned fra 1870-årene til slutten av 1980-tallet. Deretter økte den betydelig i 1990-årene og stabiliserte seg på et høyere nivå etter tusenårsskiftet (dokumentert og diskutert av Aaberge og Atkinson, 2010 og Aaberge, Atkinson og Modalsli, 2013), slik figur 1 viser.

Det er imidlertid viktig å være oppmerksom på at tallfestingen av toppinntekts-andelene for de siste 15 årene er sterkt påvirket av skattetilpasning som følge av innføringen av utbytteskatt i 2001 og 2006. Ved å ta hensyn til effektene av skattetilpasningen har vi indikasjoner på at det også i denne perioden har vært en viss økning i toppinntekts-andelene.

I siste del av 1800-tallet disponerte de 1 prosent rikeste over 20 prosent av den totale (skattbare) inntekten i Norge; deretter bidro økonomiske kriser til at andelen falt til rundt 10 prosent i 1910. Den sterkeste effekten hadde de økonomiske nedgangstidene i årene 1908-09; bare 10 år etter det mer berømte Kristianiakrakket (Søbye, 1999 gir en treffende og poetisk beskrivelse av Kristiania-krakket), som førte til at inntektsandelene til den rikeste 1 prosenten gikk ned fra 20 prosent i 1896 til 15 prosent i 1902.

Mangel på tallmateriale gjør at vi ikke kan dokumentere utviklingen under første verdenskrig, som ironisk ble kalt både dyrtid og jobbetid i Norge fordi aksjespekulasjon skapte mange store formuer. Annen informasjon og de høye toppinntektsandelene i 1929 kan imidlertid tyde på at toppinntekstandelene må ha vært historisk høye under første verdenskrig.

Andre verdenskrig hadde en betydelig og godt registrert effekt både på nivået og fordelingen av inntektene i det norske samfunnet. Dette kan vi belyse ved å se på inntektsandelene til de 0,1 prosent rikeste, som i dag utgjør ca. 4 000 personer, mens figur 1 viser inntektsandelene til de 1 prosent rikeste. Andelen av markedsinntektene som de 0,1 prosent rikeste mottok ble nesten halvert fra 1938 til 1948; den falt fra 4,8 til 2,5 prosent. Fallet i toppinntektsandelene fortsatte fram til tidlig på 90-tallet da de 0,1 prosent rikeste mottok 1 prosent av totalinntekten.

Reduksjonen av toppinntektsandelene i etterkrigstiden skyldes ikke økonomiske kriser, men den økonomiske politikken med blant annet sterk progressiv beskatning som et virkemiddel. Den høyeste marginalskattesatsen nådde nesten 80 prosent. Til sammenligning var marginalskattene opp mot 90 prosent i USA i samme periode. Tidlig på 90-tallet bidro endringer i den økonomiske politikken til vendepunktet i utviklingen av toppinntekts-andelene. Dereguleringen av kapitalmarkedet (lettere å få lån) og oljevirksomheten på kontinentalsokkelen samt den tilhørende leverandørvirksomheten ga økte muligheter for både å tjene og tape penger.

Økonomiske nedgangstider på slutten av 1980-årene og bankkrisen i 1991 førte imidlertid til at effekten av dereguleringen først slo gjennom i 1992. Samme år ble det gjennomført en omfattende skattereform. Den førte til at flere inntektstyper ble skattepliktige og dermed synlige i statistikken, mens kapitalinntektene ble beskattet betydelig mer generøst enn arbeidsinntektene.

I 1970 mottok de 0,5 rikeste i Norge 3,7 prosent av inntektene, mens en måtte inkludere 46 prosent av befolkningen for å komme opp i samme inntektsandel, når en summerer inntektene fra den minste inntekten og oppover i fordelingen. Det er imidlertid viktig å være oppmerksom på at befolkningen omfatter alle personer som er 16 år og eldre og at det er et betydelig antall personer med null i inntekt. Men det er likevel et slående resultat at det trengtes 92 personer i den nedre delen av fordelingen for hver person som tilhørte de 0,5 prosent rikeste (se figur 2).

By og land

Data for Norge tyder på at det er nedgangen i inntektsforskjellene mellom by og land som har bidratt sterkest til inntektsutjamningen de siste 120 årene. Piketty tar imidlertid ikke opp dette i sin analyse.

På begynnelsen av forrige århundre bodde de fleste skattyterne i Norge i herreder, det vil si landkommuner, mens de fleste med høye og middels høye inntekter bodde i byene. Gjennomsnittsinntekten på landsbygda var knapt halvparten av gjennomsnittsinntekten i byene. I dag er det bare helt ubetydelige inntektsforskjeller mellom by og land. Landkommunene hadde i 2012 både halvparten av skattyterne og halvparten av de med inntekt over kr 500 000 (Aaberge og Modalsli, 2014). En viktig forklaring er den teknologiske utviklingen som har ført til at sysselsettingen i de fleste tidligere landbruks- og industrikommunene nå er knyttet til privat og statlig tjenesteproduksjon. Dette viser at det norske samfunnet er fundamentalt forandret i løpet av vel 100 år. Tilsvarende endringer har skjedd i resten av Vest-Europa.

Inntektsmobilitet

Perspektivet i Kapitalen er globalt også når utviklingen i enkeltland drøftes, og mange av forklaringene som gis har som forutsetning at økonomien er verdensomspennende. Atkinson og Piketty (2007) påpeker at økningen i inntekts- og formuesandelene til en mindre gruppe i samfunnet fører til økt global innflytelse og mer konsentrasjon av makt over ressurser og personer, og at dette er en viktig grunn for å studere utviklingen av inntektsandelene til de rikeste personene i samfunnet. Men viss de rikeste personene bare er rike i enkelte år og til stadighet byttes ut med nye personer i toppen av inntektsfordelingen, gir det mindre grunn til å bekymre seg om økningen i de årlige toppinntektsandelene. Siden diskusjonen i Kapitalen utelukkende er basert på årlige inntekts- og formuesdata, altså tverrsnittsdata og ikke paneldata (gjentatte observasjoner for de samme personene/husholdene over tid), vet vi strengt tatt ikke om det er stor eller liten utskiftning av de rikeste og mest formuende over tid.

I Norge kan vi imidlertid belyse dette spørsmålet ved hjelp av gjentatte inntektsobservasjoner for alle norske statsborgere for perioden 1967-2011. Dermed har det vært mulig å studere bevegelser inn og ut av toppinntektsgruppene. Disse dataene viste at mobiliteten blant de rikeste var liten fram til 1992, men økte i perioden 1993-2005 (Aaberge, Atkinson og Modalsli, 2013). Økningen var imidlertid ikke stor nok til at en kunne påstå at det skjedde en stor utskiftning i toppen av inntektsfordelingen. De som var rike ett år var stort sett de samme som var rike årene før og etter.

Inntektsulikhet – økonomisk makt

Den historiske utviklingen av toppinntektsandelene i en rekke OECD-land, som danner en viktig del av datagrunnlaget i Kapitalen, gir hverken et presist eller komplett bilde av hvordan inntektsulikheten har endret seg over tid. Det vil være riktigere å si at Piketty forsøker å tallfeste hvordan konsentrasjonen av økonomisk makt har endret seg. Dette er selvsagt viktig kunnskap, men i tolkningen av resultatene er det avgjørende å være klar over at toppinntektsandelen ikke gir informasjon om hvordan fordelingen av markedsinntektene til det store flertallet av befolkningen har utviklet seg. Grunnen er at toppinntektsandelen bare gir informasjon om hvor stor del av totalinntekten som mottas av de rikeste, mens den ikke inneholder informasjon om hvordan fordelingen av inntektene til den resterende delen av befolkningen, det store flertallet, har utviklet seg.

Isolert sett gir toppinntektsandelene med andre ord begrenset informasjon om inntektsulikhet. Måling av inntektsulikhet forutsetter at inntekt er målt slik at en fanger opp enhver inntektsendring i den populasjonen en studerer.

Inntektsulikheten i fordelingen av markedsinntekt (lønnsinntekt pluss kapitalinntekt) for den mannlige befolkningen i alderen 20-65 år målt ved Gini-koeffisienten falt først fra 0,28 i 1970 til 0,23 i 1980 og økte deretter til 0,34 i 2004 (Aaberge og Mogstad, 2011). Økningen fra 1980 til 1990 skyldes større forskjeller i arbeidsinntektene, mens den økte inntektsulikheten fra 1990 til 2004 skyldes økningen i inntektsandelen til de 5-10 prosent rikeste hovedsakelig som følge av økte kapitalinntekter.

Disse endringene førte til at ulikheten i fordelingen av de skatterapporterte inntektene for menn, målt ved Gini-koeffisienten, økte med nesten 50 prosent fra 1980 til 2004. For å skape en intuitiv forståelse av denne endringen i ulikhet, skal vi benytte oss av følgende hypotetiske skatte- og overføringsreform:

Anta at alle mennene i alderen 20-65 i 1980 betalte samme kronebeløp i skatt lik halvparten av gjennomsnittsinntekten (kr 200 000/2), og at den innsamlede skatten ble gitt tilbake som overføringer der personene fikk et beløp lik 50 prosent av den inntekten de hadde i 1980. Da ville en mann som tjente kr 100 000 betale kr 100 000 i skatt og få tilbake kr (100 000/2) = kr 50 000 som overføring; dvs. han ville sitte igjen med kr 50 000 som følge av denne skatte- og overføringsreformen. En mann med inntekt på kr 400 000 ville også betale kr 100 000 i skatt, men ville få tilbake kr (400 000/2) = kr 200 000 som overføring. Det betyr at denne personen ville oppnå en gevinst på kr 100 000, og etter reformen ville han sitte igjen med en inntekt på kr 500 000.

Ved å endre inntektene til alle mennene på denne måten, ville Gini-koeffisienten ha økt like mye som den gjorde for den observerte fordelingen fra 1980 til 2004; altså fra 0,23 til 0,34. Eksempelet gir en illustrasjon av den økte ulikheten i fordelingen av markedsinntektene og hvilken betydning økningen av toppinntektsandelene har for økt økonomisk maktkonsentrasjon.

Basert på data for 2013 var ulikheten i fordelingen av markedsinntekt for menn og kvinner i alderen 25–62 år

G = 0,42,

altså betydelig større enn ulikheten i fordelingen av markedsinntekt blant voksne menn i 2004. Det store innslaget av deltidsarbeid blant kvinner er hovedforklaringen på at ulikheten i fordelingen av markedsinntekter er betydelig større blant voksne menn og kvinner enn blant voksne menn.

Omfordeling via husholdet

Selv om tallfesting av Gini-koeffisienten er basert på informasjon om hele inntektsfordelingen, gir ikke skatterapporterte personinntekter et komplett bilde av den materielle velferden til innbyggerne i vestlige land. I Pikettys analyse er det utelukkende skattepliktige personinntekter og ikke summen av de skattepliktige markedsinntektene som husholdet rår over som utgjør datagrunnlaget. I 2013 var Gini-koeffisienten til fordelingen av husholdenes markedsinntekter (inkludert barna) korrigert for stordriftsfordeler gitt ved

G = 0,36.

Siden alle husholdsmedlemmene nyter godt av de markedsinntektene husholdet disponerer, har husholdsdannelsen en betydelig effekt på fordelingen av markedsinntektene. Dette skyldes selvsagt at husholdene varierer i størrelse og sammensetning, og at det er positiv sammenheng mellom husholdsinntekt og husholdsstørrelse.

Skatt og kontantoverføringer

Som kjent blir både lønns- og kapitalinntektene beskattet. I tillegg mottar barnefamilier kontantoverføringer i form av barnetrygd, mens arbeidsledige, syke, uføre og eldre mottar andre typer trygder fra det offentlige. Den inntekten som husholdet har disponibelt for konsum blir derfor lik summen av lønnsinntekter, kapitalinntekter og overføringer fra staten som kommer inn i huset, fratrukket inntektsskatten.

Bedre og rikere data de siste 20-30 årene har gjort at studier av inntektsulikhet nå kan ta hensyn til at alle husholdsmedlemmene vil kunne nyte godt av inntekten som kommer inn i huset. Disse studiene tar også hensyn til at personer som lever i et hushold med mange medlemmer, får mer økonomisk velferd ut av hver krone enn personer som lever alene, såkalte stordriftsfordeler. Det kan for eksempel være mye å spare på å dele bolig og bil.

Ved å ta hensyn til stordriftsfordeler i konsum blir Gini-koeffisienten i fordelingen av husholdenes disponible kontantinntekter i 2013 lik

G = 0,24,

som viser at det er en betydelig omfordelingseffekt fra personbeskatningen og de offentlige kontantoverføringene. De progressive personskattene har en sterkere omfordelingseffekt enn kontantoverføringene (Aaberge, Eika, Langørgen and Mogstad, 2016)

Verdien av offentlige tjenester

Siden personskatt er fratrukket inntektene som husholdene mottar, vil det selvsagt også være viktig å ta hensyn til at personskattene kommer tilbake til husholdene i form av offentlige tjenester. Fordelingen av økonomisk velferd blant innbyggerne i de europeiske velferdsstatene avhenger både av de private inntektene som husholdene disponerer og hvor mye hvert hushold mottar av offentlige tjenester. En helhetlig fordelingsanalyse forutsetter derfor at inntektsbegrepet blir utvidet til å omfatte verdien av offentlige tjenester.

Flere studier utført i SSB har vist at den offentlige tjenesteproduksjonen, slik som barnehager, utdanning, helsetjenester og eldreomsorg har betydelig omfordelingseffekt både i Norge og i EU-landene. Ved å legge til verdien av tjenester som tilbys av kommunene og ta hensyn til at yngre personer har behov for barnehager og skoler, mens eldre personer i større grad har behov for pleie og omsorg falt verdien av Gini-koeffisienten i 2013 til

G = 0,21.

Da har vi vist at en rekke mekanismer fra person til hushold, fra markedsinntekter til disponible kontantinntekter og fra kontantinntekter til utvidet inntekt inkludert kommunale tjenester, halverte ulikheten i fordelingen av de personrapporterte markedsinntektene i 2013. I denne beregningen har vi imidlertid ikke tatt med effekten av gratis eller subsidierte tjenester fra sykehusene, de videregående skolene og fra universitets- og høyskolesektoren.

Basert på data fra Eurostat for 2009 var Gini-koeffisienten i fordelingen av disponible kontantinntekter i Norge lik 0,24 (Aaberge, Langørgen og Lindgren, 2013); altså lik ulikheten i den tilsvarende fordelingen i 2013. Ved å legge til verdien av sentrale offentlige tjenester utført av sykehusene og de videregående skolene, falt verdien av Gini-koeffisienten til 0,18. Resultatene ovenfor viser at fordelingen av personbaserte inntektsdata fra skatteligningen gir et ufullstendig bilde av fordelingen av økonomisk velferd i Norge.

Ved å gjøre en tilsvarende sammenligning for EU-landene, falt verdien til Gini-koeffisienten like mye som for Norge. Inkludering av verdien på offentlige tjenester viste seg imidlertid å ha enda sterkere effekt på måling av økonomisk fattigdom. Både i Norge og EU-landene ble anslaget på andelen fattige omtrent halvert når verdien av offentlige tjenester ble lagt til husholdenes kontantinntekter.

Ulikhet i fordelingen av formue

Diskusjonen ovenfor har dreiet seg om fordelingen av inntekt, ikke formue. Piketty og hans medarbeidere har imidlertid vist at formuesulikheten i Frankrike og Storbritannia er betydelig større enn ulikheten i fordelingen av skatterapporterte personinntekter. I Norge har imidlertid måleproblemer gjort det vanskelig å produsere en pålitelig historisk beskrivelse av utviklingen av fordelingen av formue; ikke minst fordi verdsettingen av boliger ved skatteligningen har vært mye lavere enn salgs- og bruksverdien. Fra og med 2009 har imidlertid boligverdiene vært fastsatt på grunnlag av sammenhengen mellom salgssummer og ulike kjennetegn ved boligene.

I perioden 2009 – 2013 ble det anslått at de 10 prosent mest formuende eide 50 prosent av formuen i Norge, mens de eide 62, 70, 58 og 64 prosent i henholdsvis Frankrike, Storbritannia, Sverige og USA (Piketty, 2014). Det er imidlertid grunn til å anta at anslaget for Norge ligger for lavt fordi den skattebaserte verdsettingen av fritidsboliger, næringseiendommer og annen realkapital kan ligge betydelig under markedsverdiene. Dessuten inngår heller ikke verdien av pensjonsrettighetene til arbeidstakerne i dagens statistikkgrunnlag for formue.

De høye formuesandelene til de 10 prosent mest formuende i Norge tyder på at formuene er betydelig mer ulikt fordelt enn de årlige personinntektene. Denne forskjellen skyldes til en viss grad alderseffekter; dvs. at eldre har hatt lengre tid på seg til å spare og bygge opp formuer enn yngre personer. Dessuten har de i større grad enn yngre personer kunnet nyte godt av arv. For å få et mer komplett bilde av utviklingen av formuesfordelingen vil det i framtiden derfor være nødvendig å supplere den etablerte formuesstatistikken med fordelinger av formue for grupper av personer bestemt av fødselsår.

Ikke Downtown Abbey

Resultatene ovenfor viser at ulikheten i fordelingen av lønns- og kapitalinntektene som skapes i markedet blir betydelig redusert gjennom omfordeling fra personer til medlemmene i husholdet, og ikke minst gjennom skattlegging, kontantoverføringer og tilbud av gratis eller subsidierte offentlige tjenester.

Alle effektene av velferdsstaten som bidrar til at den målte ulikheten halveres må derfor settes ut av spill for at Pikettys spådom om et Downton Abbey- samfunn skal inntreffe i Norge. En kan selvsagt ikke utelukke at de rikes inntekt og makt fortsetter å øke, slik at dette skjer og vi får en tilsvarende utvikling i Norge som i USA. Men ut fra dagens forståelse av det norske demokratiets konstruksjon og funksjonsmåte virker ikke en slik utvikling plausibel.

Litteraturliste

Aaberge, R., & Atkinson, A. B. (2010). Top Incomes in Norway. I A. B. Atkinson & T.Piketty (Red), Top Incomes – A Global Perspective. Oxford: Oxford University Press.

Aaberge, R., Atkinson, A. B., & Modalsli, J. (2013). The ins and outs of top income mobility (SSB Discussion Paper No. 762). Hentet fra http://www.ssb.no/en/forskning/discussion-papers/the-ins-and-outs-of-top-income-mobility

Aaberge, R., Langørgen, A., & Lindgren P. (2013). The Distributional Impact of Public Services in European Countries (Eurostat Methodologies and Working Paper Series 2013). Luxembourg: Publications Office of the European Union. Hentet fra http://ec.europa.eu/eurostat/documents/3888793/5857249/KS-RA-13-009-EN.PDF

Aaberge, R. og Modalsli, J. (2014). Fordelingen av inntekter i Norge fra 1875 til i dag. Plan, (3–4). Hentet fra https://www.idunn.no/plan/2014/03-04/fordelingen_av_intekter_i_norge_fra_1875_til_i_dag

Aaberge, R. & Mogstad, M. (2011). Robust Inequality Comparisons. Journal of Economic Inequality, (9), 353 – 371. Hentet fra http://link.springer.com/article/10.1007%2Fs10888-010-9163-y#/page-1

Aaberge, R., Eika, L., Langørgen, A., & Mogstad, M. (2016). Local Governments, In-Kind Transfers and Economic Inequality, Mimeo, Statistisk sentralbyrå.

Halvorsen, T., og Skoglund, T. (2011). Noen problematiske begreper i nasjonalregnskapet – et historisk tilbakeblikk. Økonomiske analyser, (2). Hentet fra https://www.ssb.no/a/publikasjoner/pdf/oa_201102/oa2011-2.pdf

Piketty, T. (2014). Capital in the Twenty-First Century. Cambridge: Harvard University Press.

Søbye, E. (1999). Kristianiakrakket 1899. Samfunnsspeilet, (1). Hentet fra https://www.ssb.no/nasjonalregnskap-og-konjunkturer/artikler-og-publikasjoner/_attachment/69756?_ts=137dac06558

Søbye, E. (2015). Oljeprissmurte investeringer, sand i styringsapparatet. Samfunnsspeilet, (4). Hentet fra http://www.ssb.no/energi-og-industri/artikler-og-publikasjoner/_attachment/248938?_ts=15181d0f998