Større åpenhet om finansieringen

En oppmerksom, fri og uavhengig presse bidro høsten 2010 til at det ble rettet ekstra oppmerksomhet mot partienes finansiering. Med bakgrunn i data fra Statistisk sentralbyrå (SSB) hadde Dagens Næringsliv dagen etter offentliggjøringen av de politiske partienes inntekter for 2009 store oppslag om Senterpartiets inntekter fra de offentlig kontrollerte kraftselskapene Eidsiva Energi og Troms Kraft (Dagens Næringsliv 2010). Sp tilbakebetalte disse bidragene og ble ikke etterforsket for korrupsjon. Men de ble ilagt et forelegg fra Økokrim for brudd på bokføringsloven med bakgrunn i ufullstendige og ukorrekte fakturaer i denne forbindelse (Økokrim 2011).

Det faktum at partiene etter loven ikke har anledning til å motta bidrag fra offentlig kontrollerte selskaper, samt en mer generell interesse for mulige korrupsjonslignende bindinger mellom bidragsgivere og partiene som mottakere, bidro til at finansieringen av politiske partier ble en føljetong i store nasjonale medier høsten og vinteren 2010/2011.

SSB har nå i fem år publisert statistikk over de politiske partienes inntekter (se tekstboks om datagrunnlag). Vi vil her se nærmere på partienes inntekter og utvikling over tid. Samtidig vil bakgrunnen for og hensikten med denne statistikken bli presentert, og mulige endringer i utviklingen de nærmeste årene vil bli framhevet. Videre vil også enkelte internasjonale sammenligninger bli vektlagt.

Hensikten med at partiene skal rapportere sine inntekter som i sin tur offentliggjøres, er tredelt. For det første skal det bidra til en åpenhet om partienes økonomi. For det andre skal denne åpenheten bidra til at media og publikum for øvrig skal kunne avdekke mulig korrupsjons- og korrupsjonslignende bindinger mellom større bidragsgivere og partiene som mottakere. Og sist skal loven bidra til å etablere et rammeverk for finansene til de politiske partiene (NOU 2004, Partiloven 2005). I sum skal dette bidra til at befolkningens tillit til en av demokratiets kjernepilarer, politikerne og de politiske institusjonene, opprettholdes og styrkes – samtidig som partiene finansielt blir satt i stand til å løse sine kjerneoppgaver.

Offentlig finansiering av partiene

De politiske partiene er per definisjon private institusjoner og formelt sett sammenlignbare med organisasjoner i frivillig sektor (for eksempel kultur- og idrettsorganisasjoner, interesseorganisasjoner som Amnesty International eller Bellona). Partiorganisasjonene er organisert på geografiske nivåer, med hovedorganisasjoner på nasjonalt nivå, fylkesorganisasjoner og kommuneorganisasjoner. I tillegg har partiene ungdomsorganisasjoner som også eksisterer på disse nivåene.

Den statlige støtten utgjør hovedinntektskilden til partiene, noe vi kommer tilbake til. Støtten er todelt, stemmestøtte og grunnstøtte. Stemmestøtten gis som et gitt beløp for hver stemme oppnådd ved siste stortings-, fylkestings-eller kommunestyrevalg avhengig av om det er hovedorganisasjon, fylkeslag eller kommunelag som søker. Satsene for 2011 gir eksempelvis kr 12,81 per stemme på kommunenivå, og kr 29,01 på fylkesnivå (Se Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet – FAD).

Grunnstøtten på nasjonalt nivå krever at den søkende hovedorganisasjonen må ha oppnådd minst 2,5 prosent oppslutning på nasjonalt nivå ved stortingsvalg, eller minst én innvalgt representant i Stortinget. Tilsvarende er støtten betinget av 4 prosent oppslutning eller minst én innvalgt representant for fylkeslagene og kommunelagene (satser for 2011 gir eksempelvis kr 1 223,- på kommunenivå, og kr 44 708,- på fylkesnivå). Av den statlige støtten til partiene gis ni av ti som stemmestøtte og en av ti som grunnstøtte. Disse midlene kan fritt disponeres av partiene.

Videre kan partiene søke om kommunal eller fylkeskommunal offentlig støtte som disse tildeler partiorganisasjonene på frivillig basis. Dette kan eksempelvis være støtte som partiene søker tilskudd til for gjennomføringen av spesifikke prosjekter.

I tillegg eksisterer det en støtteordning for de folkevalgte gruppene i Stortinget. Denne finansieres direkte av Stortinget, og selv om den ikke er offentlig partistøtte i egentlig forstand og begrenses til finansiering av stortingsrelevant arbeid, er det ikke noe som hindrer at deler av disse midlene også kommer partiorganisasjonene utenfor Stortinget til gode. Dette gjelder særlig i forbindelse med valgkamper. Det er en egen årlig regnskapsrapportering for disse midlene som sendes til Stortingets presidentskap. For regnskapsåret 2009 var støtten til stortingsgruppene i underkant av 140 millioner kroner (Stortinget 2010).

Inntekter fra egen virksomhet og eksterne bidrag

Foruten den offentlige støtten finansierer partiene sine utgifter fra inntekter som kommer fra egen virksomhet. Kontingentinntekter fra medlemmene er sentrale her. Videre er inntekter fra lotterier og så videre, renteinntekter, aksjeutbytte eller ulik forretningsvirksomhet inklusive utleie av eiendom og salg av varer/tjenester inntektsgrunnlag for partiene.

Bidrag fra eksterne, enten i form av penger, varer, tjenester, utlån av gjenstander/lokaler, rabatter på varer og tjenester, er andre inntektsgrunnlag for partiene. Dette kan være bidrag gitt av privatpersoner, fra organisasjoner i arbeidslivet, fra bedrifter eller andre organisasjoner, foreninger og aktører.

I inntektsrapporteringen til SSB ligger det et generelt krav om at partiorganisasjoner som i regnskapsåret har hatt mer enn 10 000 kroner i inntekter utenom offentlig støtte, må spesifisere sine inntekter ytterligere i forhold til overnevnte inntektsposter. Når det gjelder de eksterne bidragene, må bidragsyter oppgis med navn og beløp dersom disse overstiger gitte verdier. For hovedorganisasjonene er dette beløpet satt til 30 000 kr, for fylkespartier 20 000 kr, og for kommunepartier 10 000 kr.

Offentlig støtte eller privat finansiert partiflora?

Når partienes økonomiske forhold til offentligheten diskuteres, vil enkelte hevde at de i mye større grad en hva tilfellet er i dag, bør finansieres utenfor de offentlige budsjettene. Argumenter om at kostnadene over tid øker så mye at utgiftene for det offentlige rett og slett blir for store, går igjen, mens andre vil gå den motsatte veien og fullt ut forby støtte fra private organisasjoner og privatpersoner. Det argumenteres for at de eksterne bidragene åpner opp for faktisk korrupsjon og korrupsjonslignende koblinger.

Den løsningen som i dag er praksis, representerer på mange måter en mellomposisjon i denne debatten. I bunnen eksisterer det en generell (og sjenerøs) offentlig finansiell støtteordning som i utgangspunktet skal bidra til en lik mulighet for oppstart og drift av politiske partiorganisasjoner, samtidig som en lengre tradisjon med eksterne bidrag opprettholdes og supplerer den offentlige støtten. At disse bidragene eksisterer i full åpenhet for medias og publikums kontroll, er viktig.

Kontrollen består i at åpenhet skal sikre at de bidragene partiene mottar ikke gir giverne politiske fordeler offentligheten ikke kan etterprøve. Det er uvurderlig for partienes fremtidige tillit i det demokratiske systemet at denne kontrollen eksisterer.

Offentlig støtte utgjør storparten

Dersom vi ser på inntektsfordelingen av partienes rapporterte inntekter for perioden 2005-2009, utgjør den offentlige støtten totalt sett den største inntektsposten (se tabell 1). Samlet for alle partiene utgjør støtten om lag 71 prosent av inntektene, perioden sett under ett. I faktiske tall beløper inntektskildene seg i alt for hele perioden til nær 2,3 milliarder kroner – der den offentlige støtten utgjør 1,6 milliarder. Bortsett fra i mellomvalgåret 2006 har de totale inntektene økt hvert år siden rapporteringen startet i 2005.

For de større partiene varierer andelen offentlig støtte fra knappe 52 prosent av inntektene til Høyre i 2005 til nær 91 prosent av FrPs inntekter i 2006 (se figur 1). I alle årene har FrP vært det partiet som har mottatt størst andel av sine inntekter fra det offentlige. Dernest har SV og Venstre størst andel. Høyre er det partiet som gjennomgående har lavest andel av sine inntekter fra offentlig støtte, etterfulgt av KrF.

Tradisjonelt sett har eksterne bidrag oftere tilfalt Høyre, KrF og Ap enn de andre partiene. I SVs og Venstres tilfelle kan det faktum at disse i løpet av denne tiden har vært mindre partier med sterkere avhengighet til offentlig støtte, være forklaringen på fordelingen av bidragene. Samtidig har de tradisjonelt sett hatt en svakere binding til store bidragsgivere i privat sektor. At FrP er partiet med klart størst andel inntekter fra det offentlige, kommer muligens som en overraskelse. En mulig forklaring på dette kan være at FrP er et parti med en kortere historie, og dermed kortere tid til å etablere alternative inntektskilder. Generelt er bildet at partiene i gjennomsnitt innhenter en større andel fra andre inntektskilder enn det offentlige i valgår enn i mellomvalgår.

Inntekter fra egen virksomhet

Når det gjelder inntekter fra egen virksomhet, viser tallene at de samlet sett utgjør 490 millioner kroner, eller om lag 21 prosent, av de totale inntektene, perioden sett under ett (se tabell 1). Andelen har holdt seg stabil på dette nivået de fire siste årene. For de enkelte partiene varierer dette fra å utgjøre bare i overkant av 6 prosent av FrPs inntekter i 2009, til nær 42 prosent for Høyre i 2005.

Kapitalinntektene og medlemskontingenten utgjør samlet sett halvparten av alle inntektene fra egen virksomhet. Trenden i et lengre tidsperspektiv har generelt vært nedgang i medlemstallet i partiorganisasjonene og derav mindre inntekter.

65 millioner fra private givere

Inntektene fra bedrifter og organisasjoner utgjør 108 millioner kroner i den aktuelle perioden. Private bidragsytere har samlet sett gitt 65 millioner til de politiske partiene. Som andel av partienes inntektskilder utgjør disse henholdsvis om lag 5 og 3 prosent av totalen. I hovedsak utgjør bidragene fra disse gruppene en større del av de totale inntektene i valgkampår enn i mellomvalgår.

Bidrag fra arbeidslivsorganisasjoner utgjør hovedvekten av bidragene gitt fra bedrifter og organisasjoner (i overkant av 60 prosent, se tabell 1). Tabell 2 viser de fem største bidragene per år. Av bidragene oppgitt i tabellen er åtte av de ti største bidragene gitt til Ap. Nesten 70 prosent av disse 26 større bidragene er gitt til Ap og Høyre.

Bidrag fra arbeidstakerorganisasjonene LO, Fagforbundet og Fellesforbundet dominerer, men også bidragene fra investeringsselskapet Canica AS (eid av Stein Erik Hagen) og forretningsmannen Christen Sveaas er store. De to største enkeltbidragene – hver på 10 millioner kroner, ble gitt av LO til Ap i 2009 og av nå avdøde skipsreder Johan Jørgen Ugland til Høyre i 2008.

Størst andel KrF-lag med utvidet rapportering

Alle partiorganisasjoner på ulike nivåer er som nevnt lovpålagt i henhold til partiloven å rapportere sine inntekter. De partilagene som har mindre enn 10 000 kroner i inntekter utenom den offentlige støtten, rapporterer gjennom en erklæring som fastslår at inntektene ikke overstiger dette beløpet. Den norske partifloraen er mangfoldig, og hvert år rapporterer om lag 3 200 partilag til SSB. Storparten av lagene, om lag 73 prosent, har mindre enn 10 000 kr i inntekter utenom den offentlig støtten.

Om vi ser på de partiene med høyest andel lag som rapporterer inntekter over 10 000 kroner, kommer KrF på topp med nær 47 prosent, deretter Ap med 32 prosent (se figur 2). I SV og Venstre har 86 prosent av lagene i perioden 2005-2009 rapportert at de ikke overstiger grenseverdien.

Svarprosenten til partiene har økt hvert år siden oppstarten i 2005. Partiloven stadfester at inntektene skal rapporteres senest seks måneder etter regnskapsårets utgang. Rapporteringen har økt både i forhold til svar innen tidsfrist og totalt, fra totalt svarprosent på 78 prosent i 2005 til i overkant av 97 prosent i 2009. FrPs partilag har høyest total svarprosent, med 99,8 prosent, tett fulgt av KrF (97,7) og Høyre (97,6). Alle de større partiene har en deltakelse som overtiger 92 prosent, mens de mindre partiene Demokratene (76,5), NKP (67,6) og Samefolkets Parti (47,4) har lavest rapporteringsgrad for alle årene sett under ett.

280 lag har mistet offentlig støtte

Det er flest lag fra Venstre, SV og Sp som har unnlatt å rapportere sine inntekter (se figur 3). Konsekvensene av ikke å rapportere sine inntekter slik at offentligheten skal kunne få innsyn i partiets økonomi, er at det enkelte partilag risikerer å miste den statlige partistøtten året etter. Dette avgjøres av Partilovnemnda, som er et uavhengig forvaltningsorgan underlagt FAD.

Partilovnemnda har av partiloven blitt tillagt oppgaven med å fatte vedtak om tilbakeholdelse av partistøtte etter brudd på rapporteringsplikten. Nemnda har fem medlemmer. Per i dag består den av en lagdommer, ett nøytralt medlem samt tre med partipolitisk bakgrunn. Medlemmer med bakgrunn fra de politiske partiene er altså, med dagens sammensetning, i flertall i organet som har til oppgave å fatte vedtak med bakgrunn i brudd på rapporteringsplikten. I forskrift til partiloven står det at minst to av medlemmene skal ha erfaring fra partipolitisk arbeid og ha ulik partipolitisk bakgrunn (Partilovforskriften 2006).

280 partilag har mistet den statlige partistøtten i løpet av perioden (se figur 4). De fleste (208 lag) opplevde dette i 2010 og i 2011. Demokratene er partiet der flest partilag har mistet sin støtte, 55 lag. Deretter følger Ap (38), Venstre (38), Rødt (34) og SV (31). Av de større partiene har kun fire FrPlag mistet sin støtte. I et valgår merkes det særlig sterkt når kanskje opp til to tredjedeler av inntektsgrunnlaget forsvinner.

Styrking av anti-korrupsjonsarbeid internasjonalt

Internasjonalt har arbeidet mot politisk korrupsjon generelt (der åpenhet rundt de politiske partiers finanser inngår) fått stadig mer oppmerksomhet. Både innenfor FN-systemet (se FN-konvensjonen mot korrupsjon), EU, Europarådet, OECD, NGO-er som Transparency International og andre er arbeidet for en absolutt nulltoleranse når det gjelder korrupsjon i politikken blitt styrket. En mer informert og oppmerksom offentlighet forventer at det ikke skal være mulig å betale for politiske tjenester.

Systemer som styrker åpenheten, slik som inntektsrapporteringen fra politiske partier, er bygd opp i mange land. De fleste land i Europa har sammenlignbare kontrollsystemer. Storbritannia har blant annet et omfattende lovbestemt system for rapportering og offentliggjøring av ulike bidrag fra privat sektor. Rapporteringen i Storbritannia gjelder sentralleddet og tilknyttede organisasjonsenheter, og i tillegg til den årlige rapporteringen som eksisterer i Norge, har de også kvartalsrapporteringer samt ukentlige rapporteringer i forbindelse med valgkampperioder. Interessen for disse rapporteringene er stor i Storbritannia. Den private finansieringen av partiene er da også større enn i Norge.

Sammenlignet med andre land har de nordiske landene generelt sett en større andel statlig finansiering av sine partiorganisasjoner. Norge er imidlertid alene blant medlemslandene i GRECO (Group of States against Corruption) som ikke har en kontroll med utgiftsregnskapene som går utover ordinær regnskapslovgivning. Både Danmark og Finland har en spesifikk lovgivning for partiorganisasjonene også på utgiftsiden.

I motsetning til de andre landene i Norden og i Europa forøvrig skiller det norske systemet seg ut ved at det omfatter alle nivåer av aktive, registrerte politiske partier. De andre landene i Europa har en mer sentralisert modell der partilag helt ned på lokallagsnivå ikke er rapporteringspliktige.

Utvidelse av partiloven?

GRECO er Europarådets antikorrupsjonsorgan der de aller fleste landene i Europa er medlemmer. USA deltar også i samarbeidet. GRECO har siden opprettelsen i 1999 gjennomført tre omfattende evalueringsrunder for å undersøke om medlemslandenes antikorrupsjonsarbeid er i tråd med konvensjonene som Europarådet har utarbeidet. Ulike tema har vært i fokus, og i den tredje runden som startet i 2007 og fortsatt pågår, blir de politiske partienes finansiering evaluert.

På bakgrunn av de anbefalinger som GRECO gav Norge, er et lovforslag om endringer av partiloven under utarbeidelse i FAD. Forslaget har vært ute til høring, og de vesentligste merknadene GRECO hadde, blir ventelig etterkommet med endringer i loven. En sentral endring blir antakelig at partiene blir pålagt å rapportere sine utgifter. En slik utvidelse av regelverket vil gjøre det lettere å avsløre mulige økonomiske bindinger mellom bidragsgiver og parti. Også andre endringer som skal styrke rapporteringssystemet og kontrollen med partienes økonomi, er aktuelle i lovendringene.

Dersom en skal ta utgangspunkt i Transparency International Corruption Perception Index for 2010, kommer Norge godt ut og er rangert som det tiende landet med minst korrupsjon – generelt sett. Som et lite land med høy gjennomsiktighet og tradisjonelt lav toleranse for korrupsjon både i privat og offentlig sektor er utgangspunktet for et fortsatt arbeid mot politisk korrupsjon godt. Når vi ser at partienes utgifter over tid synes å være økende, har både media og publikum et stort ansvar for kontinuerlig å være oppmerksom på mulige uheldige og potensielt ulovlige bindinger.

Referanser

Brønnøysundregistrene, Partiregisteret: www.brreg.no/registrene/parti/

Dagens Næringsliv (2010): 9. september 2010.

FN-konvensjonen mot korrupsjon: www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/index.html

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet: www.partifinansiering.no

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet (2011): www.regjeringen.no/nb/dep/fad/dok/rundskriv/2011/statsbudsjettet-2011-statlig-stotte-til-.html?id=633278

GRECO, Third Evaluation Round (2009): www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoEval3(2008)6_Norway_One_EN.pdf

NOU (2004:25): Norges offentlige utredninger, Penger teller, men stemmer avgjør. Om partifinansiering, åpenhet og partipolitisk fjernsynsreklame , Oslo: Statens forvaltningstjeneste, Informasjonsforvaltning.

Partiloven (2005): Lov om visse forhold vedrørende de politiske partiene (partiloven) (2005): www.lovdata.no/

Partilovforskriften (2006): Forskrift om visse forhold vedrørende de politiske partiene (partilovforskriften) (2006): www.lovdata.no/

Statistisk sentralbyrå: www.ssb.no/val/

Stortinget (2010): www.stortinget.no/no/Stortinget-og-demokratiet/Organene/Partigruppene/Arsregnskap-for-stortingsgruppene/

Transparency International (2010): www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2010

Økokrim (2011): www.okokrim.no/artikler/forelegg-for-brudd-pa-bokforingsloven

Tabeller:

• Tabell 1 Inntektskilder til partier i alt. 2005-2009. Kroner
• Tabell 2 Inntekter til ulike partier. De fem største bidragene fra organisasjoner, bedrifter og privatpersoner. 2005-2009. Kroner