Virkninger av ulik innretning av finanspolitikken 2006-2009

Innledning

På oppdrag fra Dagens Næringsliv har SSB gjort noen beregninger som belyser virkninger av forskjellige innretninger av finanspolitikken i den kommende stortingsperioden 2006 til 2009. Hensikten er å belyse hvordan forskjellige politikksammensetninger virker på økonomien, innenfor de samme ramme for bruken av petroleumsinntektene.

Beregningene er gjort med den makroøkonometriske kvartalsmodellen KVARTS¹ . I den modellversjonen av KVARTS som brukes her, blir også valutakursen modellbestemt se Økonomisk utsyn over året 2002, i Økonomiske analyser 1/2003, side 24 for en nærmere omtale av valutakursrelasjonen). KVARTS er ment å representerer virkemåten til norsk økonomi, og sammenhengene er tallfestet på bakgrunn av historiske erfaringer. For at disse skal ha gyldighet til å si noe om virkninger i fremtiden, må en forutsette at de økonomiske strukturene ikke endres og spesielt at den økonomiske politikken ikke endrer økonomiens virkemåte. Dette er en usikkerhet knyttet til beregningene som kommer i tillegg til at det alltid vil være usikkerhet knyttet til slik tallfesting - også om økonomien ikke skulle bli utsatt for strukturelle endringer. Spesielt stor er kanskje usikkerheten knyttet til virkningene på valutakurs og pengemarkedsrente. Usikkerhet knyttet til rentedannelsen er håndtert i våre beregninger ved å ha to ulike rentebaner som vi oppfatter som yttertilfeller. En annen usikkerhet ved beregningene er koblingen mellom sysselsetting, arbeidsløshet og lønnsvekst, og dermed inflasjon. Økt mobilitet innen EØS-området kan ha medført at økt etterspørsel i norsk økonomi i større grad nå blir dekket ved import av tjenester og/eller midlertidig ansettelse av utenlandsk arbeidskraft enn tidligere. I så tilfelle, blir både ledighets- og inflasjonsvirkninger av en ekspansiv politikk mindre enn anslått i våre beregninger. Vi har studert effektene av politikken i perioden 2006 til 2009. Virkningene av politikkalternativene er ikke uttømt i 2009, men vil ha effekter lenger fram i tid.

Det understrekes at beregningene ikke er noe forsøk på en totalanalyse av ulike partiers- eller grupper av partiers politikk. Det tas heller ikke stilling til om forutsetningene som gjøres er dekkende for den politikken partier eller regjeringsalternativer legger opp til. Det er Dagens Næringsliv som har spesifisert forutsetningene for de to alternativene som er beregnet.

Forutsetninger

Forutsetningene i modellberegningen er bygget opp på følgende måte: Skatte-, avgifts- og stønadspolitikken betraktes her som budsjettets netto inntekter. Forskjeller mellom alternativene på disse netto inntektene gir rom for tilsvarende forskjeller i utgifter i offentlige kjøp av varer og tjenester (herunder offentlig sysselsetting) til konsum og investeringer. Forskjellene i utgifter er fordelt proporsjonalt på alle kategorier av offentlige kjøp: offentlig sysselsetting, produktinnsats, direkte offentlig kjøp av konsumtjenester til husholdningene og investeringer.

Offentlig sysselsetting og produktinnsats genererer sammen med realkapitalen produksjonen i offentlig forvaltning. En del av den offentlige produksjonen selges til private, mens resten, i tillegg til de direkte offentlig kjøpene av konsumtjenester til husholdningene, defineres som offentlig konsum.

Dagens Næringsliv har gjort følgende forutsetninger mht inntektssiden. Alle tall i det følgende referer seg til 2005-priser.

I Alternativ A økes personbeskatningen med 1,5 mrd.-2005 kroner i 2006 og ytterligere 3,5 mrd. kroner fra og med 2007. Fra og med 2008 fjernes kontantstøtten.

I Alternativ B reduseres personskattene med 3,5 mrd. 2005-kroner i 2006 og ytterligere 6,5 mrd. kroner fom. 2007. Bilavgiftene settes ned slik at impulsen kan anslås til 2 mrd kroner fom. 2008, mens dokumentavgiften settes ned med 1 mrd. kroner fom. 2009. Formuesskatten reduseres med 4 mrd. kroner fom. 2009.

Vi studerer bare forskjellen mellom de to alternativene. Forutsetningene for disse beregningene kan oppsummeres i følgende tabell:

 

Beregningene tar utgangspunkt prognosebanen presentert i Konjunkturtendensene i juni i år som er å finne i Økonomiske analyser 3/2005, men er justert i henhold til B-alternativet. Denne B-banen er brukt som referansebane. Dette innebærer noen små endringer i forhold til ØA 3/2005, som for praktiske formål er uten betydning for resultatene av virkningsberegningene presentert nedenfor. Deretter endres skattene, avgiftene, stønadene og kjøpene av varer og tjenester i henhold til tallene i tabellen ovenfor og vi får "A-banen".

I modellversjonen som benyttes, bestemmes valutakursen av rente- og inflasjonsforskjellen i forhold til euroområdet. De norske pengemarkedsrentene bestemmes ikke eksplisitt i denne modellversjonen, men må fastsettes av modellbrukeren. Dette kan imidlertid gjøres "manuelt" slik at man oppnår et ønsket resultat i forhold til referansebanen for en relevant størrelse, for eksempel inflasjonen.

I forhold til B-alternativet virker A-alternativet mer ekspansivt. Arbeidsledigheten blir lavere, sysselsettingen høyere og produksjonen høyere, mens kronekursen blir svakere (norske kroner mindre verd i forhold til for eksempel euro) og lønns- og prisveksten noe høyere.

Norges Bank avveier i sin rentesetting hensynet til å bringe inflasjonen tilbake til målet mot hensynet til å stabilisere produksjonsutviklingen. I A-banen blir både produksjon og inflasjon høyere enn i B-banen, gitt at ikke styringsrentene endres. Dette kan tilsi at styringsrenta settes høyere i A enn i B-alternativet. Forutsetningene om hvor mye styringsrentene skal endres må baseres på skjønn.

For å spile ut et sannsynlig utfallsrom gjøres to alternative beregninger når det gjelder rentereaksjon fra Norges Bank: I den første beregningen foretas ingen endringer i rentene i forhold til i referansebanen (bane A). I den siste beregningen (AR) endres rentene på en slik måte at dette stort sett motvirker de økte inflasjonsimpulsene fra A-politikken (i forhold til B-politikken) fom 2007. De to alternativene kan oppfattes som ytterpunkter i en sannsynlig renterespons.

I figuren under viser den røde kurven virkningen på inflasjonen av A-politikken, gitt at de nominelle rentene ikke endres. Ved å endre rentene i tråd med den neste figuren, dvs at renten settes opp med 1,5 prosentpoeng i 2006 og deretter 1,25 prosentpoeng i de neste årene, vil inflasjonseffekten på årsbasis bli borte fom 2007 (se den blå linja i figuren under).

Nærmere om resultatene

Den primære virkningen av å dreie den økonomiske politikken fra B til A går gjennom den forutsatte økningen i offentlig sysselsetting i A i forhold til B, men også den økte offentlige etterspørselen etter varer og tjenester produsert i privat sektor. Isolert sett virker både skatte- og avgiftslette og økte overføringer ekspansivt på økonomien, i hovedsak gjennom en bedring av husholdningenes økonomi og derigjennom økt etterspørsel. Men impulser i samme størrelsesorden gjennom økt offentlig sysselsetting virker kraftigere på økonomien, særlig på kort sikt. Intuisjonen på dette hovedresultatet er ganske enkel: I sistnevnte tilfelle brukes alle pengene til sysselsetting direkte, mens deler av økte inntekter i husholdningene vil kanaliseres til økt sparing og økt import og bidrar således ikke direkte til å sette flere i arbeid, men bare indirekte via økt produksjon i privat sektor.

Forskjellene mellom A og B er altså at A-alternativet er mindre ekspansivt når det gjelder politikken som direkte påvirker husholdningenes inntekter, men mer ekspansivt på områder som virker kraftigere på aktivitetsnivået i økonomien. Av tabell 1s venstre panel ser vi at husholdningenes etterspørsel (forbruk og boliginvesteringer) blir noe lavere, mens det offentlige konsumet og investeringene langt høyere.

I det kommende kommenteres først A versus B beregningen, altså A-politikken forutsatt uendret nominelt rentenivå.

BNP er høyere i A enn i B. Dette kan i stor grad føres tilbake til en økning i verdiskapningen i offentlig sektor, men aktiviteten øker også i private næringsliv. Dette fører igjen til at næringslivets investeringer øker. Sysselsettingen øker med nær 10000 personer i 2006 økende til 38 000 personer eller 1,6 prosent i 2009. Arbeidsledigheten reduseres med ¼ prosentpoeng i 2006 økende til ¾ prosentpoeng i 2009. Arbeidsstyrken (sysselsatte+arbeidsledige) øker med 0,8 prosent dels som følge av økt reallønn, men i hovedsak fordi det er lettere å få jobb, og flere finner det da rasjonelt å søke arbeid.

Virkningene på husholdningenes forbruk ved overgang fra B til A er et resultat av flere motvirkende inntektseffekter; direkte reduksjon av realinntekt gjennom skatte- avgiftsøkninger og stønadsreduksjoner, men positive effekter gjennom økt sysselsetting og høyere reallønninger. I tillegg virker en høyere inflasjon til lavere realrenter ettersom de nominelle rentene i denne beregningen er uendrete. Dette trekker også realinntektene opp. For husholdningssektoren under ett, blir realdisponibel inntekt imidlertid noe lavere i A enn i B.

Den reduserte ledigheten bidrar til at lønninger og priser blir høyere i A enn i B. I 2009 er lønningene blitt 2,0 prosent høyere i A enn i B, mens konsumprisen er 1,5 prosent høyere. I følge beregningene vil kronekursen svekkes noe pga det høyere norske kostnadsnivået, noe som også bidrar til høyere priser. Noe av de høyere prisene stammer også fra den "manglende avgiftsletten" i A i forhold til i B, slik at det "underliggende prisnivået" målt ved KPI-JAE bare er 1,2 prosent høyere. Inflasjonstakten, målt ved sistnevnte indikator, øker i løpet av beregningsperioden gradvis fra å ligge 0,1 prosentpoeng høyere i 2006 til å være 0,5 prosentpoeng høyere i 2009.

Denne økte inflasjonen og den konjunkturmessig sterkere situasjonen i A i forhold til B, leder oss til det mange da vil spørre seg om; hva vil skje med rentene? I denne første beregningen er disse forutsatt nominelt uendret. Dette kan være en forholdsvis realistisk antagelse dersom ekspansiviteten i A i forhold til B "er det som skal til" for at inflasjonsmålet på 2,5 prosent skal bli oppfylt. Uendret rente i forhold til B-banen kan ses på som et yttertilfelle av hva som er tenkelig gitt politikkimpulsene i denne analysen. Som et yttertilfelle i motsatt retning, har vi AR-beregningen. Den viser at en renteøkning på 1½ prosentpoeng i 2006 og deretter 1¼ prosentpoeng vil fjerne den økte inflasjonen fra og med 2007 i forhold til B-banen. Med en slik renterespons blir virkningen av A-politikken på mange områder en ganske annen en omtalt ovenfor, men noen elementer er fremdeles igjen.

I AR-banen er husholdningenes etterspørsel klart lavere enn i B-banen, mens de ekspansive kreftene fra offentlig konsum og investering består. Høyere nominelle og reelle rentene enn i B bidrar til å gjøre konsum "nå" dyrere enn konsum "senere" i tillegg til at husholdningssektorens samlet får lavere netto formuesinntekter. I tillegg vil høyere rente føre til en sterkere kronekurs og dermed en noe svekket konkurranseevne med tilhørende lavere eksport og en redusert aktivitet i konkurranseutsatt virksomhet. I 2009 er således bruttoproduktet i industrien 1,1 prosent lavere i AR enn i B. Den økte offentlige etterspørselen samt en svak økning i næringslivets investeringer er ikke nok til å motvirke nedgangen i husholdningens etterspørsel slik at bruttoproduksjonen i næringslivet som helhet er litt lavere i AR enn i B. Også BNP i alt er lavere. Bedringen i arbeidsmarkedet er imidlertid fremdeles klar; fremdeles er sysselsettingen klart høyere i hele perioden i AR-banen enn i B-banen og ledigheten lavere² .

Når man i AR kommer tilbake til inflasjonsnivået i B-banen, skyldes det rentevirkningene på kronekursen. I forhold til B-nivået er lønningene både reelt og nominelt høyere i AR enn i B i hele beregningsperioden.

Den høyere renta i AR enn i B, bidrar til at husholdningenes finansielle situasjon, til tross for lavere realinntekter, blir bedret etter en tid. Årsaken til dette er at de høyere realrentene i AR etter en tid bidrar til å øke husholdningens sparing til tross for at inntektene er lavere.

Beregningene som er gjennomført, illustrerer at ulik innretning av budsjettet innenfor samme "strukturelle budsjettbalanse" kan ha realøkonomiske effekter. Den strukturelle budsjettbalansen, avviker fra den faktiske budsjettbalansen ved at en (bl.a.) korrigerer for avvik fra en konjunkturnøytral situasjon i økonomien. I analysen av effektene av konkrete forskjeller i innretning av politikken, er det bare tatt hensyn til de initiale impulsene av ulik politikksammensetning. Den faktiske budsjettbalansen er om lag 15 mrd. kroner høyere i A og AR enn i B . Dette skyldes at tilbakevirkningene til budsjettet av ulike måter og bruke penger på er forskjellig.³ I tråd med det som gjøres i Finansdepartementet kan imidlertid hele eller deler av denne forskjellen i faktisk budsjettoverskudd betraktes som et midlertidig fenomen som korrigeres bort i beregning av den strukturelle budsjettbalansen.

 

¹ KVARTS i prinsippet lik modellen MODAG, bortsett fra dataoppløsningen. MODAG er nylig dokumenter i SØS 108 og denne er i hovedsak gyldig også som en dokumentasjon av KVARTS.

² Økt sysselsetting, men lavere BNP kan synes som et paradoks. Årsaken ligger i at arbeidskraften med pga nasjonalregnskapets definisjoner, normalt vil virke mer produktive i privat enn i offentlig sektor. Per forutsetning genererer ikke arbeidskraften i offentlig forvaltning noe driftsoverskudd, noe den gjerne gjør i privat sektor. Årsaken til dette ligger i at produksjonen i offentlig sektor settes lik kostnadene.

³ Ved å sysselsette flere, kommer mye av de initiale utgiftene tilbake til statskassen bl.a. gjennom økte skatte- og avgiftsinntekter. På samme måte kommer også noe av pengene fra skatte- avgifts- og stønadsendringer, tilbake i statskassen gjennom de samme type kanaler. Tilbakevirkningene til statskassen er imidlertid høyere ved den førstnevnte type politikk, enn den sistnevnte.