Abating greenhouse gases in the Norwegian non-ETS sector by 50 per cent by 2030

Klimakur 2030 er et oppdrag fra regjeringen om å utrede tiltak og virkemidler i klimapolitikken mot 2030; se fotnote 1. Denne rapporten besvarer det særskilte mandatet til Statistisk sentralbyrå om å analysere de samlede kostnadene ved et 50 prosents utslippskutt i ikke-kvotepliktig sektor fra 2005-nivået i 2030. Dette er et større kutt enn Norges foreløpige forpliktelse om 40 prosents kutt. Oppdraget innebærer å gjennomføre en makroøkonomisk analyse av utslippsreduksjoner i et slikt omfang. I den sammenheng skal Statistisk sentralbyrå gjøre en vurdering om og i tilfelle hvordan tiltaksanalysene og tilhørende kostnadstall kan nyttiggjøres i den makroøkonomiske analysen.

Analysen vurderer langsiktige makroøkonomiske konsekvenser ved hjelp av den generelle, disaggregerte likevektsmodellen SNOW av norsk økonomi. Det antas at kuttene oppnås ved at det innføres en utslippspris på alle klimagasser utenfor kvotepliktig sektor. Samtidig fjernes CO2-skatten som gjelder for disse kildene i dag. Det gjøres to simuleringer av denne politikken. I den første undersøker vi hvor høy utslippspris som trengs for å nå mandatets utslippskutt i 2030, hvordan reduksjonene fordeler seg på utslippskilder og hva de samfunnsøkonomiske implikasjonene blir i tilfellet uten andre politikkendringer. I den andre politikk¬simuleringen er utslippsmålet og virkemidlet fortsatt det samme. I tillegg lar vi endringen som oppstår i det offentliges budsjetter føres tilbake til økonomien gjennom å redusere skatten på arbeidsinntekt. Dette er et eksempel på hvordan klimapolitikken kan gjøres billigere for samfunnet. Forklaringen er at arbeids¬beskatningen bidrar til å redusere effektiviteten i samfunnet, siden husholdningene velger å tilpasse sin bruk av fritid, arbeidstid og inntekter annerledes enn uten skattekilen. Når provenyendringen brukes til å redusere skattekilen vil arbeids¬tilbudet bli høyere, og gevinsten det innebærer motvirker kostnaden ved klimapolitikken.

De makroøkonomiske virkningene måles i forhold til en økonomisk framskrivning hvor all gjeldende politikk antas å bli forlenget til 2030. Denne referansebanen er basert på regjeringens nasjonalbudsjett for 2020. I regjeringens framskrivning faller utslippene betydelig mot 2030. Den gjenværende reduksjonen som må til i 2030 i politikkscenarioene er på 27 prosent eller 5,6 millioner tonn CO2-ekvivalenter i forhold til referansebanen.

I det første politikkscenarioet når utslippsprisen NOK 3 200 per tonn CO2-ekvivalenter i 2030 (realpris 2013). 90 prosent av utslippskuttene kommer på de fire samfunns¬områdene veitransport (47 prosent), avfall, fjernvarme og gass¬distribusjon (19 prosent), landbruk (17 prosent) og bygg- og anleggsektoren (7 prosent). De direkte tiltakskostnadene aktørene påføres i form av endret atferd og teknologiske valg som følge av utslippsprisen, beløper seg ifølge beregningene til totalt NOK 7,6 mrd. i 2030. Atferdsendringene bidrar til et markert makroøkonomisk fall: I 2030 går BNP, sysselsetting og privat konsum ned med henholdsvis 0,4, 0,3 og 1,1 prosent i forhold til referansebanen. Nytten til konsumentene faller med 0,8 prosent. Den er knyttet til hvor mye varer, tjenester og fritid som alt i alt kan konsumeres i befolkningen. Nyttetapet kan brukes som mål på de samfunns-økonomiske kostnadene.

Ved å gå nærmere inn på nyttetapet finner vi at det er betydelig større enn den direkte kostnaden ved utslippskuttene beskrevet ovenfor. Det oppstår indirekte samfunnsøkonomiske kostnader når den klimapolitikken vi analyserer samspiller med annen offentlig politikk som allerede preger økonomien. Mange offentlige inngrep har som bieffekt at de reduserer effektiviteten til økonomien ved å vri ressursbruken. Vridningene som følger av inngrepene som alt finnes, vil enten forsterkes eller motvirkes av omallokeringer klimapolitikken medfører. I det første politikkscenarioet finner vi at inngrepene på særlig to felt er med på å forsterke de samfunnsøkonomiske kostnadene: (i) For det første innebærer støttepolitikken rettet mot el-biler et ekstra nyttetap når elbiletterspørselen øker ytterligere. (ii) For det andre gir skattene som direkte og indirekte påvirker arbeidstilbudet et økt nyttetap når arbeidstilbudet faller som følge av utslippsprisingen. Disse to effektene forklarer omtrent 60 prosent av nyttetapet.

Når klimapolitikken kombineres med å kutte skatten på arbeidsinntekt i det andre politikkscenarioet, reduserer dette vridningen i arbeidsmarkedet både direkte og gjennom å motvirke de gjenværende skattekilene knyttet til arbeid. Dette bidrar til å halvere den samfunnsøkonomiske kostnaden (nytten) sammenliknet med det første politikkscenarioet, til tross for at den direkte kostnaden ved utslippskuttene er høyere i dette scenarioet – på NOK 7,6 mrd. Grunnen til denne økningen er at utslippsmålet er mer krevende å nå når aktivitetsnivået i økonomien stimuleres av redusert skatt på arbeid. BNP, sysselsetting og privat konsum øker fra referansebanen i dette scenarioet – med henholdsvis 0,3, 0,9 and 0,2 prosent. Utslippsprisen når opp i NOK 3 500 per tonn CO2-ekvivalenter.

Den makroøkonomiske tilnærmingen ved bruk av SNOW-modellen utfyller analysen i Klimakur 2030 (2020) på hovedsakelig tre måter: Den er i stand til å studere hvordan simultane tiltak på mange områder påvirker hverandre og økonomien, den kopler tiltakene direkte til politikkvirkemidler ved å modellere hvordan aktører responderer og den tar i betraktning samfunnsøkonomiske kostnadsendringer pga. effektivitetskiler og provenybruk. Kostnadsbegrepene i de to tilnærmingene har hver sine kvaliteter. Klimakur 2030 (2020) inneholder langt flere detaljer om enkelttiltak og deres kostnader enn SNOW-analysen. Slik informasjon har vært til nytte i tolkninger av den makroøkonomiske analysen. For tiltak i jordbruket og deler av kommersiell transport har vi valgt å bare bruke kvantitativ informasjon fra Klimakur 2030 (2020) heller enn å simulere dem i SNOW.

 

Forfattere: Taran Fæhn, Kevin R. Kaushal, Halvor Storrøsten, Hidemichi Yonezawa og Brita Bye