Klimasamarbeidet med EU: Lindring eller hindring for Norges grønne skifte?

Norge har satt et mål om 40 prosent reduksjon i sine klimagassutslipp fra 1990 til 2030. Norge har tatt initiativ til en felles oppfyllelse av 2030-målet sammen med EU. Det innebærer å utvide samarbeidet til ikke bare å gjelde kvotepliktige utslipp som i dag, men alle utslipp fra norsk territorium. Også utslipp og opptak av karbon fra jord, vegetasjon og arealbruk er inkludert. Se Meld. St. 41 (2016–2017).

Et slikt omfattende klimapolitisk samarbeid med EU kan påvirke tempoet for den norske omstillingen til lavutslippssamfunnet. Det kan slå i begge retninger. Klimatiltakene kan bli billigere og mer forpliktende, momenter som trekker i retning av mer smidig omstilling. På den annen side åpnes det for at tiltakene for reduserte utslipp utenfor kvotepliktig sektor kan utføres i EU. EU legger nemlig opp til å tillate og stimulere til fleksibilitet på tvers av landegrenser. Det betyr anledning til å finansiere utslippskutt i andre EU-land til erstatning for innenlandske kutt. Mangelen på innenlandske utslippsmål kan hemme omstillinger her hjemme.

I praksis utvides klimasamarbeidet med EU ved at Norge deltar i EUs såkalte innsatsfordelingsforordning for ikke-kvotepliktige utslipp. Forordningen fastsetter ikke bare måltall for utslippskutt i 2030, men innfører utslippsbudsjetter for alle årene 2021-2030. Fleksibiliteten i forordningen gjelder på mange plan, både over tid, mellom ikke-kvotepliktige utslipp og kvotemarkedet, mellom ikke-kvotepliktige utslipp og netto arealbruksutslipp, samt mellom lands ikke-kvotepliktige tiltak. Særlig rundt den siste formen for fleksibilitet er det knyttet stor usikkerhet både til om og hvordan mekanismer vil komme på plass og i hvilken grad de ulike landene, inklusive Norge, vil benytte seg av dem.

Billigere og mer forpliktende klimapolitikk

Potensialet for fleksibilitet er imidlertid stort. EUs regelverk for innsatsfordeling stiller ikke krav til hvor stor del av utslippskuttene som må gjennomføres innenlands. Jo større fleksibilitet som i praksis vil bli tilgjengelig for og etterspurt av Norge, jo mer kostnadseffektivt vil norske forpliktelser for ikke-kvotepliktige utslipp kunne gjennomføres. Dette vil kunne lette belastningen for blant annet store norske utslippssektorer som transport- og landbrukssektorene.

I SSB har vi beregnet hva bruk av EUs fleksibilitet for utslippene utenfor kvotesektoren kan bety for norske utslippskutt og kostnader. Uten noe fleksibilitet kommer tiltakene i Norge på opptil 4800 NOK/tonn utslippskutt. Samtidig tyder resultatene våre på at det vil finnes tiltak i andre europeiske land som koster under halvparten. Det kan altså være mye å spare på å få reell tilgang til EUs mekanismer.

Med andre ord kan vi, for en gitt betalingsvilje fra norsk side, få utrettet mye mer om vi benytter oss av de rimeligere mulighetene for å redusere utslipp i andre land heller enn å kutte innenlands. Det er også en stor fordel for klimaet at vi handler innenfor en større koalisjon. Karbonlekkasje blir et mindre problem og vi har direkte påvirkningskanaler til andre, store aktører.

Samarbeidet med EU vil også bety en juridisk og politisk sett sterkere forpliktelse. Norges løfter i Paris-avtalen er ikke like bindende, da FN-arbeidet ikke er støttet opp av internasjonale rettsorganer. Tilknytningen til EU er planlagt som en frivillig innlemmelse av EUs regelverk i EØS-avtalen. Sammen med Island sendte Norge i mars et forslag om dette. Stortinget samtykket til forslaget i juni. Om dette blir løsningen, vil det skape et solid og velutprøvd juridisk rammeverk rundt det klimapolitiske samarbeidet. Felles institusjoner for overvåking og gjennomføring med EU vil bidra til å forplikte norske myndigheter.

Alt dette er trekk ved klimasamarbeidet med EU som styrker utsiktene for at målene nås og at tiltak kommer på plass. Billigere og mer forpliktende klimapolitikk kan bidra til mer klimapolitisk aksept i befolkningen og mer grønn omstillingsevne for norsk økonomi.

Troverdighetsproblemet

Men det finnes problematiske sider ved ikke å ha et tydelig innenlandsk klimamål. Hovedutfordringen er at det blir mindre forutsigbart hva som må til av virkemidler og politiske rammebetingelser. Det vil vanskeliggjøre de politiske prosessene innenlands. Den mest alvorlige følgen er at troverdigheten til de innenlandske klimaambisjonene kan bli svakere blant private aktører, slik at de ikke stimulert tilstrekkelig til grønn omstilling som samfunnsøkonomisk vil være ønskelig. Omstilling utløses i bedrifter og husholdninger i form av investeringer, forskning, utdanningsvalg, bosetting og så videre. Slike handlinger krever tid og investeringer og dermed tiltro til at kravene til utslippskutt blir såpass strenge at slike handlinger vil lønne seg å sette i gang.

Politisk og økonomisk forskning kan forklare mangelen på troverdighet med det som gjerne omtales som tidsinkonsistensproblemet. Det innebærer at det som i dag kan fortone seg som en riktig klimamålsetting for en framtidig periode, kan se annerledes ut når den framtidige perioden inntreffer. Tidsinkonsistens kan rett og slett skyldes vekslende politiske prioriteringer. Det vil imidlertid også lett oppstå selv om ingen ytre omstendigheter er endret.

Det kan forklares med en iboende «Catch 22»-dynamikk i klimapolitikk, som kan føre til at én og samme regjering vil endre målsettingene i klimapolitikken over tid: Hvis kunngjøring om en stram klimapolitikk i framtiden får investorer til å satse tungt på klimateknologi, vil myndighetene se at ambisjonene nås uten at politikken likevel trengs å strammes inn. Dersom investorene avslører at innstramminger ikke kommer, vil de ikke investere. Investerer de ikke, blir imidlertid kostnadene ved å nå ambisjonene så store at politikerne etter hvert reduserer sitt ambisjonsnivå. Annonseringen av politikken vil altså uansett kunne mislykkes i å vekke investeringslysten, selv om teknologiinvesteringene fra et samfunnsøkonomisk ståsted og for dagens politikere ser kostnadseffektive og fornuftige ut.

Utfordringen blir å styrke tilliten til EU

Med tiden kan det godt vise seg at fleksibiliteten innenfor EU-samarbeidet blir begrenset eller at norske myndigheter og andre aktører faktisk velger å utrette dyre tiltak innenlands framfor billigere i andre EU-land. Det endrer ikke at det oppleves usikkerhet i dag, og med tilknytningen til EUs klimapolitikk vil tilliten til klimapolitikken blir mer avhengig av at norske innbyggere har tiltro til EU. Det vil med større sannsynlighet være EUs mål og virkemidler som skal utløse ønskede omstillingstiltak – også her hjemme. Regjeringen må med andre ord bygge tillit til at EUs institusjoner leverer som lovet.

Den norske klimaloven har lovfestet informasjons- og overvåkingsrutiner som skal fremme åpenhet og offentlig debatt om status, retning og framdrift i lavutslippsomstillingen. Mer informasjon og debatt kan være med på å skape tillit til at politikken er i tråd med målene – eller eventuelt å skape politisk press hvis opinionen ikke stoler på at klimapolitikken er på rett vei. Med Norges tilknytning til EUs politikk er det viktigere enn før å skape forståelse og trygghet rundt de europeiske klimapolitiske institusjonene og hva de konkret oppnår. Den norske opinionen bør kunne følge utviklingen i EU nøye. De lovfestede overvåkingsrutinene har ikke tatt dette tilstrekkelig innover seg.

Det vil kunne styrke tilliten til klimapolitikken om regjeringen utvider redegjørelsene med å rapportere om hvordan, i hvilke sektorer og i hvilke land Norges forpliktelser oppnås. Hvordan gjøres balansegangen mellom billige europeiske og omstillingsfremmende innenlandske tiltak? Rapporteringen bør kunne utføres både for kvotepliktige og ikke-kvotepliktige utslipp. Selv om Norge har deltatt i EUs kvotehandelsmarked lenge, har det ikke foregått slik systematisk rapportering for kvotepliktig sektor.

Et annet forslag er å måle klimaoppnåelser med et bredere sett av indikatorer enn tidsbestemte, (nasjonale, europeiske eller globale) utslippskutt. Omstillingstiltak som tar tid vil ikke være synlige i utslippsstatistikken. Vi kunne trenge omstillingsindikatorer som underveis er i stand til å avdekke om infrastrukturen, virkemidlene, teknologivalgene og adferdsmønsteret vårt utvikler seg i riktig retning og i rett tempo. Forskning og statistisk ekspertise kan bidra til å utvikle et mer systematisk indikatorsett.