Kyoto-avtalen - en historisk parentes

Onsdag 16. februar trådte Kyoto-avtalen i kraft og miljøvernminister Knut Arild Hareide karakteriserte dette som en stor begivenhet i arbeidet for å begrense menneskeskapte klimaendringer på jorden. Noe annet ville selvsagt vært overraskende etter at hans embetsmenn i årevis har arbeidet for å få denne avtalen i havn. Spørsmålet er imidlertid om avtalen egentlig er så mye å glede seg over. Til tross for at et stort internasjonalt diplomatisk nettverk, som har inkludert tusenvis av forhandlere, i 10 - 15 år har satset store ressurser på å utvikle dette avtalekonseptet, og til tross for stort sett ukritisk oppslutning i media, ligger det an til at avtalen får minimal betydning for klimagassutslippene.

Kyoto-avtalen er en avtale med fokus på nasjonale utslippskvoter, altså en internasjonal rasjoneringsordning for utslipp av klimagasser. Selv om det hele gis et moderne preg ved at rasjoneringskortene er gjort omsettelige,og at avtalen også inneholder en rekke andre såkalte Kyoto-mekanismer, er det betimelig å spørre om dette er et fruktbart avtalekonsept tilpasset klimaproblemets art og omfang, eller om man er havnet på et blindspor? Det er et faktum at de kvoteforpliktelsene som ligger inne i avtalen i dag er så romslige at de bare vil få marginal betydning for den globale utslippsutviklingen. Avtalens tilhengere hevder imidlertid dette bare er begynnelsen på noe større. Men er det egentlig sannsynlig at man etter hvert vil få u-landene og USA inn i denne rasjoneringsordningen, og da med så små rasjoner at det virkelig betyr noe?

Kyoto-avtalen fikk et skudd for baugen da USA trakk seg ut av avtalen i 2001. De gjenværende Kyoto-landene står kun for om lag 30 prosent av de globale utslippene. Når avtalen i liten grad kommer til å påvirke disse utslippene, henger det sammen med at Russland, Ukraina og de andre tidligere diktaturene i øst etter kommunismens sammenbrudd opplevde en sterk nedgang i energiforbruket, og følgelig har også klimagassutslippene i denne regionen blitt redusert. Dette var en utvikling vi måtte forvente i lys av den omfattende energisløsingen som var en del av det kommunistiske systemet. Problemet er at disse landenes utslippskvoter for den første forpliktelsesperioden (2008 - 2012) ikke er tilsvarende nedjustert. Russland og Ukraina har f.eks. utslippskvoter som er like store som deres 1990-utslipp. Dermed vil disse landene kunne selge et stort antall utslippsrettigheter uten selv å måtte foreta noen utslippsreduksjoner. Trolig vil tilbudet av overskuddskvoter være stort nok til å dekke det meste av underskuddet av utslippsrettigheter i EU, Japan, Canada og Norge slik at heller ikke disse landene trenger foreta noen omfattende utslippsreduksjoner. Forpliktelsene i Kyoto-avtalen vil dermed i beste fall medføre at de globale utslippene omkring 2010 vil være i størrelsesorden 1 prosent lavere enn de ellers ville vært.

Når Kyoto-avtalen ikke ser ut til å få noen sterkt utslippsreduserende virkning, så henger det kort sagt sammen med at utslippene fra Kyoto-landene samlet sett ikke vokser særlig mye, se figur. I resten av verden derimot, som står for 70 prosent av de totale utslippene, er det høy utslippsvekst. Totalt vil utslippene fra de landene som ikke har utslippsbegrensninger i Kyoto-avtalen øke med anslagsvis 70 prosent fra 1990 til 2025. Saken er altså at mens verden som helhet er inne i en prosess med sterkt øktende CO2-utslipp, så har en gruppe land med svak eller ingen forventet utslippsvekst blitt enige om å begrense sine utslipp for perioden 2008-2012. Kyoto-avtalen er altså langt på vei en avtale om å begrense veksten i utslipp som ikke vokser. Slik det nå ser ut, er det også usannsynlig at man vil få en mer slagkraftig avtale for perioden etter 2012. I henhold til Kyoto-avtalens bestemmelser skal man i år starte forhandlinger om forpliktelser for årene etter 2012. Men verken USA eller de toneangivende u-landene vil påta seg noen slike forpliktelser. Alt dette sett i sammenheng taler for at selve avtalekonseptet ikke er tilpasset klimaproblemets art og omfang.

Kan det så tenkes andre typer avtaleverk som i større grad er tilpasset klimaproblemets spesielle karakter? Et svar på det spørsmålet må ta utgangspunkt i problemets hovedårsak, som er at menneskene baserer sin energiforsyning på olje, gass og kull. Samtidig lever vi i en tid som er preget av at u-landene vokser seg ut av fattigdommen. Utfordringen er at den sterke økonomiske veksten i u-landene foreløpig fører med seg en tilsvarende vekst i deres bruk av fossile brensler. Så lenge dette er de rimeligste energikildene, vil utviklingen uunngåelig føre til raskt økende klimagassutslipp. U-landene vil trolig fordoble sitt kullforbruk frem til 2025. En rasjoneringsbasert avtale etter Kyoto-konseptet vil i liten grad kunne påvirke denne utviklingen.

Samtidig finnes det faktisk alternativer til olje, gass og kull. Det er nærmest ubegrenset med solenergi og vindenergi. Det er et interessant tankeeksperiment at på anslagsvis 5 prosent av Saharas areal vil man kunne bygge et solenergiverk som produserer like mye energi som vi får fra alt forbruk av olje, gass og kull på global basis. Men problemet er at særlig solenergiteknologien ennå ikke er kommersielt lønnsom. Derfor fortsetter man å basere transportsystemene på olje, og kull forblir den viktigste energikilden for kraftproduksjon.

Men verden står ikke stille. Før eller siden vil etter alt å dømme sol og vind fortrenge de fossile brenslenes plass i energiforsyningen. Uavhengig av klimaproblemet vil man på sikt bygge opp energisystemer som trolig både er billigere og sikrere enn dagens systemer basert på olje, gass og kull. Spørsmålet er hvor raskt denne prosessen vil skje. Nøkkelen til en løsning av klimaproblemet ligger altså antakelig i å fremskynde en prosess som allerede er i gang. Det skjer nå en rask teknologisk utvikling. Prototyper for løfterike nye teknologier eksisterer allerede, men de trenger videreutvikling for å gi billigere og mer effektive systemer. For å påskynde denne utviklingen, er det nødvendig at teknologien tas i bruk. Erfaringsmessig synker kostnadene i takt med at ny teknologi tas i bruk i økende omfang. Denne læringseffekten er særlig sterk dersom industriell anvendelse av ny teknologi kombineres med målrettet forskning og utvikling.

Løsningen av klimaproblemet ligger kort sagt i å fremskynde en overgang til en solenergiepoke. I en slik prosess kan Kyoto-avtalens opplegg for kjøp og salg av utslippsrasjoner neppe gi mer enn et marginalt bidrag. Spørsmålet er derfor om en internasjonal klimaavtale må være direkte innrettet mot å stimulere den teknologiske utviklingen på energiområdet. Den anerkjente engelske økonomen Scott Barrett har tatt til orde for å arbeide frem avtaler om internasjonalt samarbeid om forskning, utvikling og industriell anvendelse av solenergi og andre fornybare energikilder. I motsetning til Kyoto-avtalen kunne en slik avtale gjøres til et samarbeid som det lønner seg å delta i, også for u-landene, ved at de land som deltar og bidrar, vil få tilgang til den nye teknologien før de landene som ikke deltar. Kanskje tiden er inne for at Miljøverndepartementets embetsmenn og våre miljøpolitikere tar til orde for slike nye løsninger i sitt arbeid på den internasjonale klimapolitiske arena. Muligens er det lurt å komme i gang før flere innser at Kyoto-mekanismene har en viss likhet med keiserens nye klær?