Nytt redskap i klimapolitikken

Vi kommer i en artikkel i oktobernummeret av Økonomisk Forum med innvendinger til Regjeringens forslag til nasjonalt system for handel med klimagasskvoter. Artikkelen er en utdyping av Statistisk sentralbyrås (SSBs) høringsuttalelse til lovforslaget fra Miljøverndepartementet.

Norske utslipp av klimagasser blir i dag forsøkt begrenset på en rekke ulike måter, se figur 1. Etter nyttår vil de tre viktigste virkemidlene være CO ₂ -avgiften, overenskomsten med prosessindustrien (PIL) og det nye kvotehandelssystemet. Som det framgår av figuren, vil bare om lag 10 prosent av de totale utslippene være omfattet av kvotesystemet. I det første forslaget til kvotesystem, som ble utarbeidet av Kvoteutvalget i år 2000, var nesten 90 prosent av de totale utslippene inkludert. Figur 2 viser hvordan denne andelen har sunket etter hvert som den politiske prosessen har gått sin gang.

Vil bety lite

Regjeringen antyder at det vil skje endringer i kvotesystemet før Kyoto-perioden 2008-2012. Det synes likevel klart at uten omfattende endringer vil det foreslåtte systemet bety lite for hvorvidt Norge kommer til å oppfylle sine forpliktelser under Kyotoprotokollen ettersom prognosene tilsier et utslippsnivå i 2010 på mellom 10 og 20 prosent over utslippsforpliktelsen, se figur 3.

Etter vår mening er følgende kriterier spesielt viktige for klimapolitikken:

• Langsiktighet . Klimaproblemet er langsiktig, og politikken må sette i gang prosesser som har innvirkning på lang sikt.
• Kostnadseffektivitet og forutsigbarhet . Klimaproblemet krever sterke virkemidler, og det er derfor ekstra viktig at tiltakene er kostnadseffektive på kort og lang sikt. En kostnadseffektiv reduksjon av utslippene krever videre at rammebetingelsene er forutsigbare.
• Konkurransevridninger og makroøkonomi . Kostnadseffektivitet på tvers av landene tilsier en viss grad av likebehandling av norsk industri ift. andre lands industri. Samtidig vil valg av virkemiddel kunne påvirke statens inntekter (og ev. utgifter), jf. CO ₂ -avgiften.
• Grunnleggende prinsipper . Prinsippet om at forurenser skal betale framheves ofte av norske myndigheter og bidrar også til å stimulere miljøvennlig produksjon og forbruk over tid.

Dersom vi holder lovforslaget fra Regjeringen opp mot disse kriteriene, er det tydelig at noen kriterier er tillagt langt større vekt enn andre. Forslaget bærer sterkt preg av et ønske om å knytte det norske kvotesystemet opp mot EUs system, samt at norske bedrifter skal ha samme rammevilkår som bedrifter i EU. Et viktig unntak er at CO ₂ -avgiften opprettholdes.

Ut fra blant annet kriteriene over, har vi følgende kommentarer til lovforslaget:

• Kvotesystemet burde vært mer omfattende fra start . Koblingen mot EUs system er forståelig, men bidrar ikke til at norsk klimapolitikk blir mer konsistent og kostnadseffektiv. Regjeringens begrunnelse for å opprettholde omfanget av dagens CO ₂ -avgift, er at den ikke vil svekke gjeldende miljøpolitikk. Samtidig har nok statens inntekter veid tungt. Utslipp fra prosessindustrien som ikke er inkludert i EUs kvotesystem, foreslås heller ikke inkludert i Norges kvotesystem, etter som man ikke ønsker en særnorsk kvoteplikt. I stedet er det inngått en overenskomst med prosessindustrien (PIL) om utslippsreduksjoner. For bransjen som helhet vil det imidlertid ikke bli dårligere konkurranseforhold som følge av et kvotesystem enn av overenskomsten. Siden det foreslåtte kvotesystemet kun vil omfatte om lag 10 prosent av landets totale klimagassutslipp, vil det først og fremst fungere som en prøveperiode før Kyotoprotokollen trer i kraft. Det er viktig at man legger opp til et klart mer omfattende system fra 2008.
• Gasskraftverk bør inngå i kvotesystemet . Det legges opp til at større gasskraftverk ikke skal omfattes av kvotesystemet, til tross for at tilsvarende kraftverk i EU vil inngå i EUs system. Dette unntaket gjelder i praksis de tre gasskraftverkene som har fått konsesjon, og som heller ikke skal betale CO ₂ -avgift. Begrunnelsen for unntaket er svært uklar. Sammenligningen med EUs klimapolitikk har tidligere vært sentral i den politiske diskusjonen rundt gasskraft.
• Gratiskvoter favoriserer forurensende bedrifter . Kostnadene ved et kvotesystem kan reduseres betydelig dersom kvotene auksjoneres framfor å tildeles gratis. En viktig grunn er at staten får inntekter som kan brukes til å redusere andre skatter, og dermed øke effektiviteten i økonomien. En annen grunn er at gratiskvoter opprettholder en sektorfordeling som favoriserer forurensende sektorer. Forslaget om at antall tildelte kvoter kan justeres ved endringer i aktivitetsnivå forsterker dette momentet. Endelig strider gratis tildeling med prinsippet om at "forurenser betaler". EU tillater auksjonering av maksimalt 5 prosent av kvotene i perioden 2005-2007 - denne adgangen bør benyttes. Fram mot Kyoto-perioden bør myndighetene jobbe, blant annet overfor EU, for at flest mulig av kvotene auksjoneres bort.
• Basisåret for kvoter bør settes til et tidligere år . Regjeringen foreslår å knytte tildelingen av kvoter til bedriftenes utslipp i perioden 1998-2001. Gitt at man skal ha gratis tildeling, burde basisåret vært enda tidligere, for eksempel 1990. Bedrifter som var miljøbevisste på 1990-tallet vil ellers tape på sin positive miljøatferd i og med at de får tildelt færre kvoter enn de ellers ville fått.
• Valg av datakilde for tildeling av kvoter . Etter vår mening bør man benytte SFTs utslippsregister INKOSYS ved tildeling av kvoter. INKOSYS har utslippsdata for enkeltbedrifter tilbake til 1990.
• Usikkerhet i data og revisjon av utslippstall . Utslippstall har alltid en porsjon usikkerhet knyttet til seg. Ny informasjon kan dermed føre til at bedriftenes utslippstall endres etter at kvoteoppgjøret har skjedd. Vi anbefaler at bedriftenes utslippstall i henhold til kvoteloven "fryses" etter at SFTs kontroll er gjort, samtidig som uaktsom eller forsettlig feilrapportering straffes.
• Bedriftene bør selv betale ved utilfredsstillende rapportering . I tilfeller der SFT ikke er tilfreds med rapporteringen, selv etter dialog med bedriften, foreslår Regjeringen at SFT skjønnsmessig fastsetter bedriftens utslipp. I henhold til prinsippet om at forurenseren betaler er dette en oppgave som bør belastes den kvotepliktige.
• Bra med standardisert publisering av kvoteunderskudd . De foreslåtte sanksjonene i lovforslaget fremtrer som rimelige og nødvendige. Hvis en kvotepliktig ikke besitter tilstrekkelig antall kvoter, skal det ilegges et overtredelsesgebyr og hvilke bedrifter som er ilagt overtredelsesgebyr skal offentliggjøres. Dette vil gi incentiver til å overholde reguleringene.
• Langsiktige signaler bør gis nå . I perioden 2005-2007 har ikke Norge noen internasjonal forpliktelse ift. utslipp av klimagasser. En romslig tildeling av kvoter kan derfor være lønnsomt for Norge, fordi overskuddskvoter kan selges til bedrifter i EU. Fra og med 2008 vil situasjonen være helt annerledes. Da vil en romslig tildeling medføre en tilsvarende stram begrensning på andre utslippskilder, ev. øke norske myndigheters kjøp av utslippskvoter fra utlandet. Myndighetene bør derfor signalisere allerede nå at man ser for seg en betydelig strammere tildeling av kvoter (aller helst auksjonering) i Kyoto-perioden.

Forslaget til nasjonalt kvotesystem for klimagasser har blitt redusert fra noe som kunne bli et nyttig verktøy i norsk klimapolitikk, til et noe puslete tiltak som får liten umiddelbar betydning for norske klimagassutslipp. Denne konklusjonen er klar dersom vi fokuserer på årene 2005-2007.

Det er likevel viktigere å rette fokus mot årene etter 2007 når Kyotoprotokollen er planlagt å tre i kraft. Et dårlig forslag for de tre neste årene er til å leve med dersom det gir nyttige erfaringer for senere perioder. Vi er imidlertid bekymret for at det vil bli vanskelig å endre reglene for kvotemarkedet i særlig grad når det først er implementert. Av den grunn, og fordi langsiktige signaler generelt er viktig, er vi svært kritiske til at Regjeringen ikke gir klarere signaler for hvordan kvotesystemet skal se ut fra 2008. Spesielt vil vi framheve betydningen av å auksjonere bort utslippskvoter framfor å tildele disse gratis, samt problemstillinger knyttet til utfasing av CO ₂ -avgiften.

Kvotesystemet skal tre i kraft om få måneder, og reglene vil knapt være kjent før de trer i kraft. Vi trenger en langsiktig klimapolitikk som ligger i forkant og viser vei.