Økonomien i regjeringens klimaplan mot 2030

I januar lanserte regjeringen sin klimaplan for 2021-2030 (Meld. St. 13 (2020-2021)). Den skal sette kursen mot det nyinnmeldte målet til FN (Parisavtalen) om 50–55 prosent kutt innen 2030 og det langsiktige målet Norge har om 90–95 prosent kutt innen 2050 (begge målt i forhold til 1990). Klimaplanen går gjennom stortingsbehandling denne våren og kan bli en viktig valgkampsak foran valget i september.

Denne artikkelen bruker innsikten som ble samlet inn i forbindelse med regjeringens Klimakur 2030-prosjekt til å vurdere kostnader og avveiinger i regjeringens klimaplan. Klimaplanen konsentrerer seg særlig om tiltak og virkemidler for de utslippene som ikke omfattes av det europeiske kvotesamarbeidet (ikke-kvotepliktige utslipp). Her er målet i planen satt til et innenlandsk kutt på 45 prosent fra 2005-nivået innen 2030. Til sammenlikning utredet Klimakur 2030-prosjektet konsekvensene av et tilsvarende 50 prosents kutt. Prosjektet inneholdt et mandat til SSB om å analysere de samlede kostnadene og samfunnsøkonomiske konsekvensene. I tillegg fikk en faggruppe ledet av Miljødirektoratet i oppdrag å gjøre detaljerte tiltaksanalyser (Miljødirektoratet mfl., 2020).¹

^{¹Mandatet for Klimakur 2030 er tilgjengelig på https://www.regjeringen.no/contentassets/f4af00f2a3184ad383b7b144382e20cc/mandat-klimakur-2030.pdf} 

Kostnadsanslagene fra Klimakur 2030-prosjektet

For å nå 50-prosentskuttet må klimapolitikken forsterkes utover hva dagens klimavirkemidler kan oppnå i 2030. Effekten på klimagassutslippene fremover av dagens virkemidler er reflektert i regjeringens framskrivinger, og Klimakur 2030 baserte seg på utslippsframskrivingen fra nasjonalbudsjettet for 2020 (Meld. St.1, 2019-2020). For å nå 50-prosentskuttet må utslippene ned med ytterligere 5,6 millioner tonn CO₂-ekvivalenter (tCO₂ekv) utover framskrivingen av hva dagens klimavirkemidler kan oppnå i 2030.

De makroøkonomiske beregningene fra SSB ble gjort vha. den generelle likevektsmodellen SNOW² av norsk økonomi og er publisert i SSB-rapport 2020/23 (Fæhn mfl., 2020). I beregningene modelleres den forsterkede politikken ved å stille alle ikke-kvotepliktige klimagassutslipp overfor samme utslippspris. Dette er gjort for å sikre at det vil koste det samme for alle å redusere den siste utslippsenheten. Fagøkonomer anbefaler å bruke virkemidler som sørger for dette, da det sikrer at den direkte gjennomføringskostnaden knyttet til å endre atferd og teknologiske valg blir så lav som mulig for økonomien som helhet (NOU 2015:15).

Utslippsprisen som må til i ikke-kvotepliktig sektor for å nå 50 prosent utslippsreduksjon, er beregnet til om lag 3700 kroner/tonn CO₂-ekvivalenter (kr/tCO₂ekv) i 2030 (målt i 2020-kroner). Et slikt avgiftsnivå vil ha både direkte og indirekte utslag på forbruksprisene, men for de fleste forbruksgodene vil endringene være svært små. Det største utslaget kommer, som forventet, for bensin- og dieselprisene som får en beregnet realprisøkning på i overkant av 50 prosent.

^{² Se Rosnes mfl. (2019) for dokumentasjon av SNOW (Statistics Norway’s World)-modellen.}

Klimaplanen for 2021-2030

Klimaplanen til regjeringen har foreslått en avgift som gradvis øker til 2000 kr/tCO₂ekv mot 2030, altså nesten en halvering i forhold til utslippsprisen beregnet i Fæhn mfl. (2020). Delvis kan det lavere nivået forklares med en noe lavere ambisjon for innenlandske utslippskutt. Utslippene skal ikke fullt så langt ned: 45 prosent, ikke 50 prosent, under 2005-nivået. Utfordringen er også mindre av en annen grunn: Mer av reduksjonen fram mot 2030 er i klimaplanen antatt å komme uten ytterligere virkemidler. Den baserer seg på regjeringens nyeste framskrivning i nasjonalbudsjettet for 2021 (Meld. St.1, 2020-2021), som legger til grunn at dagens virkemidler er mer virkningsfulle enn i nasjonalbudsjettet for 2020. Avstanden i 2030 fra referanseutslippet til et mål blir da mindre, og utfordringen med å lukke avstanden dermed sannsynligvis mindre.

Dette er grunner til å forvente at 2030-målet i klimaplanen kan nås til lavere gjennomføringskostnader enn anslått i Fæhn mfl. (2020). Utfordringen for den nye politikken er å kutte utslippet i 2030 med 3,7 mill. tCO₂ekv, som bare er 2/3 av utfordringen i Klimakur 2030-beregningene. Gjennomføringskostnaden beregnet i Fæhn mfl. (2020) er på nærmere 9 mrd. kroner i 2030. 2/3 av dette, altså 6 mrd. kroner, kan indikere et svært grovt kostnadsanslag for å gjennomføre ambisjonsnivået i klimaplanen.

Et slikt anslag baserer seg imidlertid på mange forutsetninger om tiltakskostnader. Ikke minst hviler det på at tommelfingerregelen om like marginalkostnader i de ulike utslippssektorene følges. Dette ser ikke ut til å være oppfylt i regjeringens klimaplan. En tredje grunn til at avgiftsnivået er såpass lavt, er nemlig at regjeringen foreslår å benytte en lang rekke andre virkemidler i tillegg. Mange ulike virkemidler bidrar lett til å skape ulike marginalkostnader, og øke gjennomføringskostnadene. De viktigste hovedgrepene i ikke-kvotepliktig sektor er:

• øke CO₂-avgiften gradvis mot 2030 til 2000 kroner
• øke og utvide omsetningskrav for biodrivstoff
• sette strengere klimakrav ved offentlige innkjøp
• fremforhandle tiltak i jordbruket innenfor en egen klimaavtale

Det er flere potensielle effektivitetsproblemer knyttet til å bruke mange samtidige virkemidler. For det første kan de motvirke hverandre og skape kostnadsdrivende overlapp. For det andre vil det være vanskelig å påse at virkemidler som krav og reguleringer gir noenlunde like marginalkostnadsnivåer på tvers av sektorer. For det tredje innebærer noen av virkemidlene egne delmål for enkeltteknologier eller sektorer som fordyrer klimapolitikken, slik som omsetningskravene for biodrivstoff og klimaavtalen med jordbruket.

Sett i forhold til en politikk som gir så lave gjennomføringskostnader som mulig, er avgiftsnivået i regjeringens klimaplan sannsynligvis for lavt og noen av de øvrige virkemidlene for dyre. Det er blant annet verdt å merke seg at økt biodrivstoffinnblanding er utredet i Miljødirektoratet mfl. (2020) til å være blant særlig dyre tiltak med høye marginale gjennomføringskostnader, sannsynligvis høyere enn avgiftsnivået på 2000 kr/tCO₂ekv. Det kan også påpekes at mens Klimakur 2030-beregningene anser redusert kjøttproduksjon som det største og billigste potensielle jordbrukstiltaket, har sektoren foreløpig stilt seg lite positiv til dette.

Langt fra hele kostnadshistorien

Vi har til nå omtalt gjennomføringskostnadene ved klimapolitikken. Det er langt fra hele kostnadshistorien. Hovedkonklusjonen i Fæhn mfl. (2020) er at kostnadene for samfunnet som helhet er over dobbelt så høye som de direkte gjennomføringskostnadene i form av endret atferd og dyrere teknologier. De samfunnsøkonomiske kostnadene er beregnet til over 22 mrd. kroner for året 2030. Det er identifisert to hovedkilder til tilleggskostnadene utover gjennomføringskostnadene. De er å finne i samspillet utslippsprisen har med to allerede eksisterende politikkinngrep: elbil-fordelene og arbeidsbeskatningen. Effektivitetskilene disse inngrepene representerer, blir betydelig forsterket av utslippsprisingen.

De eksisterende elbil-fordelene innebærer at innfasing av elbiler er overstimulert på bekostning av billigere klimatiltak. Utslippsprisen som kommer på toppen, forsterker elbilinnfasingen ytterligere, og dette er kostnadsdrivende. EIbil-fordelene er forutsatt beholdt i regjeringens nye framskrivninger, slik at tilsvarende kostnadssamspill må forventes som en konsekvens av klimaplanen. Dette samspillet er et godt eksempel på hvordan mange og overlappende virkemidler fordyrer klimapolitikken.

Den kostnadsdrivende samspillseffekten med arbeidsbeskatningen oppstår som følge av at klimapolitikken reduserer sysselsettingen. Dette drives av fall i etterspørselen etter arbeidskraft fra bedriftenes side og at lavere reallønn reduserer folks arbeidstilbud. For samfunnsøkonomien er dette uheldig, da sysselsettingen allerede i utgangspunktet er lavere enn optimalt som følge av ulike skattekiler. Som en kompensasjon viser Fæhn mfl. (2020) at de samfunnsøkonomiske kostnadene nær kan halveres, dersom provenyet fra utslippsprisingen brukes til å kutte arbeidsbeskatningen. For å oppnå slike besparelser (såkalt doble gevinster, se Goulder, 1995) må man redusere avgifter som har uønskede effekter på folks atferd.

Klimaplanen til regjeringen legger opp til at den foreslåtte avgiftsøkningen skal kompenseres ved andre skatte- og avgiftsreduksjoner. Det presenteres beregninger av konsekvensene av å kompensere bilistene med en tilsvarende reduksjon i veibruksavgiften. Siden veibruksavgiften er ment å ha ønsket effekt på folks atferd, vil ikke dette være en egnet måte å spare kostnader ved klimapolitikken på. Veibruksavgiften skal dempe bilbruk, siden det tærer på veinettet, øker støvdannelse og skaper støy og køer. Tilbakeføring ved redusert veiavgift vil nøytralisere hele priseffekten på bensin og diesel og fjerne effekten på utslipp fra bilbruk, stikk i strid med intensjonen med den økte CO₂-avgiften. Gitt målet, vil klimapolitikken måtte forsterkes et annet sted, og klimapolitikken blir mindre kostnadseffektiv.

Det kan være fordelingshensyn som ligger til grunn for en slik kompensasjon. Verken Miljødirektoratet mfl. (2020) eller Fæhn mfl. (2020) kan si mye om fordelingseffektene av klimapolitikken. Litteraturen om dette skiller mellom to hovedeffekter: utgiftseffekten og inntektseffekten; se Zachmann mfl. (2018). Den første er direkte og dermed oftest i fokus: Siden lavinntektsgrupper har relativt større utgiftsandeler knyttet til bilbruk enn mer velstående husholdninger, er CO₂-avgiften med på å forsterke ulikheter (er regressiv); se for eksempel Steinsland mfl. (2018) og Aasness og Larsen (2002). Også indirekte vil imidlertid husholdninger påvirkes ulikt, blant annet ved at de har ulike inntektskilder. Dersom kapitalinntekter, lønnsinntekter og sosiale overføringer påvirkes ulikt, vil dette også gi fordelingseffekter. Typisk har lavinntektsgrupper større innslag av overføringer, som prisindeks-justeres og forblir uendret i realverdi, mens de mest velstående har større lønns- og kapitalinntektsandel, som begge typisk faller i realverdi som følge av klimapolitikk. Inntektseffekten motvirker dermed vanligvis utgiftseffekten (er progressiv). Hvilken som er sterkest, og om det fortsatt er behov for kompenserende fordelingsgrep, blir et empirisk spørsmål. For Norge er det relevant å ta i betraktning at kraftproduksjonen er lite fossilbasert, noe som svekker den regressive utgiftseffekten i forhold til i mange andre land. Samtidig kan velferdssystemet vårt virke til å forsterke den progressive inntektseffekten. Totaleffekten kan altså være at utslippsprising gir en mer rettferdig fordeling; her må det forskes mer.

Konkluderende bemerkninger

Klimakur 2030-studiene viser, ikke overraskende, at klimamålene Norge har satt seg i ikke-kvotepliktig sektor vil koste. Det kan diskuteres om kostnadene fra beregningene er høye eller ei. Analysen i Fæhn mfl. (2020) ser bare på kostnader i det fremtidige året 2030, uten å beregne kostnader som påløper frem mot 2030 eller etter 2030. Disse vil komme i tillegg. SNOW-modellen er uegnet til å beregne kortsiktige overgangskostnader, da den antar full kapasitetsutnyttelse og sysselsetting. Også i 2030 kan det forventes at slike kostnader utgjør en ikke ubetydelig del av kostnadene. Generelt er det viktig å minne om at modeller og beregninger hviler på forenklinger og på usikre antakelser om fremtiden.

Valget av virkemidler er avgjørende for å holde kostnadene nede. Regjeringens klimaplan for ikke-kvotepliktige utslippskutt er med stor sannsynlighet ikke den billigst mulige veien å gå. Riktignok foreslår regjeringen et bredt anlagt avgiftssystem, noe som kan sikre like marginalkostnader på tvers av utslippskilder, men avgiftsnivået er antakeligvis for lavt og noen av de øvrige virkemidlene for dyre. Jo mer indirekte virkemidler man velger, og jo mer man differensierer virkemidlene, jo dyrere og usikrere klimapolitikk får man. I verste fall blir politikken uforutsigbar, effekten utilstrekkelig og tiltakene i praksis skjøvet ut i tid, noe som vil høyne kostnadene.

Regjeringen ønsker å kompensere dem som blir omfattet av avgiftsøkningen. Planen tar ikke stilling til hvordan kompensasjonen bør gjøres. Dette kan imidlertid bli kostbart. Det innebærer at andre må ta mer, og ofte mer enn man kompenserer, da slike omfordelinger oftest koster noe i seg selv. Eksempelvis vil en kompensasjon gjennom redusert veibruksavgift for bilister eliminere klimaeffekten og medføre dyrere tiltak et annet sted. En annen fordeling av kaken innebærer nesten uunngåelig at kaken blir mindre. Det gir grunn til å undersøke nøye hva slags fordelingseffekter klimavirkemidlene faktisk har og bruke målrettede omfordelingsmekanismer. Økt innsikt både hos beslutningstakere og i befolkningen vil kunne øke aksepten for virkemidlene og kostnadene. Undersøkelser viser at ikke bare rettferdighet, men også kostnadseffektivitet og forurenser-betaler-prinsippet vektlegges blant folk og vil være viktig for aksept (Bruvoll og Lindhjem, 2021).

Klimaplanen legger opp til et innenlandsk kutt i ikke-kvotepliktig sektor på 45 prosent i 2030. Tallet er litt tilfeldig. Det innebærer en temmelig liten økning fra målet hittil, som har ligget på 40 prosent. Kontrasten er påtagelig til forsterkningen som ble meldt inn til FN i fjor: For økonomien som helhet ble målet økt fra 40 til 50-55 prosent (sett i forhold til 1990). EU har meldt inn et tilsvarende mål. Hvor og hvordan skal resten av kuttene komme? Regjeringens klimaplan legger ikke opp til at kvotepliktig sektor skal ta uforholdsmessig mye; der vil den felles kvoteprisen i Europa være det sentrale virkemidlet. Det virker derfor sannsynlig at Norges forpliktelse for den ikke-kvotepliktige sektoren i samarbeidet med EU vil bli økt i tiden som kommer. Det åpnes i klimaplanen opp for at man vil kunne måtte bruke fleksibilitetsmekanismene i EU for å greie dette. Dette er ulike ordninger som gjør det mulig å ta kuttene i andre europeiske land. Når dette er sagt vil EUs klimapolitikk, og Norges tilknytning til den, stå overfor store endringer framover. Klimaplanen for 2021-2030 i årets stortingsmelding blir nok ikke den siste.