Kraftig økning i kommunenes investeringsutgifter

Kommunenes investeringsutgifter økte hele 110 prosent fra 2003 til 2016. Prisstigningen i perioden forklarer om lag halvparten av utgiftsøkningen. Justert for prisstigningen økte investeringsutgiftene med 16 milliarder i perioden, eller 33 prosent (figur 1, venstre akse). 

Investeringsutgiftene økte kraftig i periodene 2005-2009 og 2012-2015. I årene 2003-2005 og 2009-2012 var det en avtakende trend i investeringene. Fra 2015 til 2016 økte investeringsutgiftene med 4 prosent i løpende kroneverdi, noe som er en utflating i utgiftsøkningen i forhold til årene 2012-2015. 

Investeringsutgiftene per innbygger har også økt i perioden: fra vel 10 000 kroner i 2003 til nær 12 000 kroner i 2016 justert for prisstigningen (figur 1, høyre akse). 

Kommunenes driftsinntekter har også økt forholdsvis kraftig i perioden. Korrigert for prisstigningen økte inntektene med vel 40 prosent fra 2003 til 2016, jamfør figur 2, venstre akse. I figuren er venstre-akse-kurvene også indeksert med 2016=100. 

Investeringsutgiftene i prosent av driftsinntektene har variert mellom 12 og 16 prosent og utgjorde 15 prosent i 2016 (figur 2, høyre akse).

Investeringsutgifter til grunnskole og VAR «tar kaka»

De tjenesteområdene med høyest investeringsutgifter i 2016 var grunnskole samt vann og avløp og renovasjon (VAR), se figur 3. Til sammen stod disse for om lag 40 prosent av de totale investeringsutgiftene. Investeringer innenfor kommunale boliger og helse- og omsorgstjenestene utgjorde 26 prosent.

Hva driver investeringene?

Investeringer initieres både av kommunene selv og av aktører utenfor kommunen. Utviklingen i folkemengden i kommunen, og spesielt utviklingen i befolkningens alderssammensetning, vil ha betydning for kommunenes investeringer i barnehager, skoler, omsorgsboliger, sykehjem, veier og annen infrastruktur. 

I tillegg er nivået på lånerenten, rentekompensasjonsordninger, høyere krav til bygningsmessig standard og strengere rensekrav i vann- og avløpssektoren faktorer som kan ha betydning for kommunenes investeringsbeslutninger. Vedlikeholdsetterslep og befolkningens forventninger om økt standard på tjenester og infrastruktur spiller også inn i investeringsbeslutningene. 

Også nasjonale politiske satsinger på ulike tjenesteområder har betydning for kommunenes investeringsutgifter. Noen av disse satsingene kan også være initiert av endringer i folkemengden og endringer i befolkningens alderssammensetning.

Grunnskoleinvesteringer grunnet vedlikeholdsetterslep og flere barn

Investeringsutgiftene til grunnskole økte kraftig i periodene 2005-2009 og 2012-2015, mens utgiftene falt med 10 prosent fra 2015 til 2016 (figur 4, venstre akse). 

Den forholdsvis kraftige økningen i investeringsutgiftene i årene 2005-2009 kom samtidig som det ble færre barn i grunnskolealder, det vil si alderen 6-15 år (figur 4, høyre akse). Økningen i utgiftene i denne perioden har antakelig mest å gjøre med satsing på å rette opp vedlikeholdsetterslep i blant annet skolebygninger. I 2002 ble det innført en statlig rentekompensasjonsordning for skoleanlegg som en hjelp for kommunene til å foreta en kraftig oppgradering av skolebyggene. Jamfør blant annet ECON og Multiconsult (2001) og NOU (2004). 

Økningen i utgiftene fra 2012 til 2015 sammenfaller med en økning i antall barn i grunnskolealder. Fallet i investeringsutgifter samtidig med fortsatt økning i antall barn i grunnskolealder fra 2015 til 2016 kan være uttrykk for at kommunene har investert det som må til for å ha kapasitet til å huse 6-15-åringer framover. Befolkningsframskrivinger fram til 2025 viser at antall barn i Norge i aldersgruppen 6-15 år vil fortsette å øke i samme takt som vi ser fra 2013 i figur 4, fram til 2018 for deretter å flate ut. Nedgangen i investeringene fra 2015 til 2016 kan også ha noe å gjøre med at investeringstilskuddet til skolebygg ikke videreføres i statsbudsjettet for 2017 for nye investeringsprosjekt. 

Det har i perioden vi ser på, også vært andre satsinger på god eiendomsforvaltning i kommunene, med særlig vekt på universell utforming og tilgjengelighet, krav til innemiljø og lignende, se Melding til Stortinget (2011-2012). Dette kan også forklare noe av de økte investeringsutgiftene i perioden 2012-2015, i tillegg til økningen i antall barn i aldersgruppen 6-15 år.

Barnehagesatsing og samhandlingsreform var også investeringsdrivende

Gjennom det såkalte barnehageforliket i 2003 ble Stortinget enige om å satse på full barnehagedekning innen 2007. Vi finner igjen denne satsingen på barnehageutbygging i de økte investeringsutgiftene til barnehage i årene 2005-2008 (figur 5). 

Investeringsutgiftene til helse og omsorgstjenester falt markert i årene 2003-2008 for så å ta seg opp igjen. Økningen var spesielt stor fra 2012 da man innførte Samhandlingsreformen i helsevesenet, der man blant annet overførte en del tjenester fra spesialisthelsetjenesten til den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Kommunene fikk blant annet et tydeligere ansvar for utskrivningsklare pasienter fra sykehusene. Dette ga behov for flere korttids sykehjemsplasser til personer som var utskrevet og for syke til å klare seg selv hjemme. Korttidsplasser blir løsningen mens kommunen etablerer adekvat, hjemmebasert helsetjeneste for dem. Noen kommuner har etablert lokalmedisinske sentre, gjerne i samarbeid med flere nabokommuner, jamfør Bredeli og Jensen (2012).

Kommunene har overtatt stadig mer omsorgsansvar

Nedgangen i investeringsutgiftene til helse- og omsorgstjenester i starten av perioden vi ser på, kom etter en periode med store satsinger og omstruktureringer i kommunenes helse- og omsorgstjenester både på 1980- og 1990-tallet, jamfør Borge og Ratsø (2005) og Borgan (2012). 

Kommunehelseloven av 1983 la grunnlaget for overføring av oppgaver fra stat og fylkeskommuner til kommunene. Kommunene overtok ansvaret for allmennlegeordningen fra staten og ansvaret for de somatiske sykehjemmene fra fylkeskommunene. I 1991 kom HVPU-reformen der ansvaret for utviklingshemmede ble overført fra fylkeskommunen til kommunene. 

I 1997 vedtok Stortinget handlingsplanen for eldreomsorgen for årene 1998-2004. Planen omfattet styrking av det kommunale tjenestetilbudet for eldre, både med antall årsverk og utbygging av sykehjemsplasser og omsorgsboliger og oppgradering av eksisterende sykehjem, blant annet satsing på utbygging av enerom til alle sykehjemsbeboere.

Fra sykehjem til syk hjemme

På 2000-tallet har det vært en utvikling med nedbygging av sykehjem og annen institusjonsbasert omsorg og oppbygging av hjemmebaserte helse- og omsorgstjenester, jamfør blant andre Otnes (2015). I 2008 kom en tilskuddsordning for kommuner til utbygging av boliger eller institusjoner for personer med behov for heldøgns omsorg. Dette avløste tilskuddet til omsorgsboliger som kom i 1994, og som ikke var begrenset til boliger for personer med behov for heldøgns omsorg. 

I perioden 1999-2008 var opptrappingsplanen for psykisk helse gjeldende. Dette var ikke en ren kommuneoppgavesatsing, men kommunene fikk tilskudd til etablering av kommunale boliger. HVPU-reformen medførte også satsing på kommunale boliger, og derfor ser vi at også kurven for investeringsutgifter til kommunale boliger faller fra et forholdsvis høyt nivå i starten av perioden, for så å ta seg opp igjen blant annet med opptrappingsplanen for psykisk helse. Nye boligsosiale planer er under utvikling i forbindelse med den nasjonale strategien «Bolig for velferd 2014-2020. Av figur 5 ser vi at kommunenes investeringsutgifter til kommunale boliger har steget fra 2005, og spesielt fra 2012.

Midgardsormen – én av flere avløpssatsinger

I perioden 2009-2014 hadde Oslo vann- og avløpsetat et prosjekt kalt «Midgardsormen» - en stor utbygging av avløpsnettet som skal sørge for bedre vannkvalitet i Oslofjorden. «Ormen» skal også skjerme Oslos befolkning mot oversvømmelser som følge av gjenbygging og asfaltering av grønne areal samt forventede økte nedbørsmengder i framtiden. 

Tilsvarende oppgraderinger av vann- og avløpsnettet gjøres i flere av landets kommuner. Investeringsutgiftene til VAR påvirkes dermed av blant annet

• strengere rensekrav
• krav om økt dimensjonering for å ta unna forventede økte nedbørsmengder
• strengere gjenvinningskrav på avfallsområdet

Dette kommer i tillegg til behovet for økt kapasitet på vann, avløp og renovasjon som følger av økt befolkning. 

Investeringsutgifter til vann, avløp og renovasjon (VAR) er godt og vel tredoblet fra 2003 til 2016 (figur 5). VAR er dermed det tjenesteområdet som har hatt den nest kraftigste prosentvise økningen i investeringsutgiftene i denne perioden. Investeringsutgiftene til barnehage er firedoblet i perioden, men som beskrevet tidligere i artikkelen, utgjør barnehageinvesteringer en forholdsvis liten andel av de totale investeringsutgiftene. VAR er derimot et av de største investeringsområdene. 

VAR-tjenester ytes til befolkningen til selvkost. Det vil si at innbyggerne betaler det det koster å etablere og yte VAR-tjenester gjennom å betale vann-, avløps- og renovasjonsavgift til kommunen. Kommuneøkonomien som sådan er dermed ikke direkte begrensende for investeringsnivået på VAR-området.

«Billig» å låne

Lav rente gir lave lånekostnader, noe som kan stimulere til investeringer. Utlånsrenten fra banker og kredittforetak til kommuneforvaltningen (kommuner og fylkeskommuner) økte kraftig i årene fra 2005 til 2008 da den lå nær 6 prosent. Deretter falt den til i underkant av 3 prosent i 2009 og var i 4. kvartal 2016 nede på 2 prosent. 

I perioden vi ser på, har staten dekket rentekostnaden, og i noen tilfeller også avdragene, ved låneopptak til investeringer i skolebygg, kirkebygg og helse- og omsorgsbygg. Disse ordningene kan også ha stimulert til investeringer.

Ikke all investering er lånefinansiert

Bruk av lån utgjør den største finansieringskilden for kommunenes investeringer, se figur 7. Andelen lånefinansierte investeringer har imidlertid variert en del i hele perioden. Nedgang i den lånefinansierte investeringsandelen er blitt kompensert i større eller mindre grad av de tre andre finansieringskildene og tydeligst ved en økning i andelen investeringer finansiert av kommunenes oppsparte midler. Låneandelen og andelen finansiert av tilskudd med videre gikk ned fra 2015 til 2016 og ble kompensert av økt finansiering fra oppsparte midler og overføringer fra driftsregnskapet. 

Fra 2013 til 2014 får vi et fall i andelen investeringer finansiert av overføringer fra driftsregnskapet. Dette fallet motsvares så å si i sin helhet av økt andel finansiert av tilskudd og refusjoner. Dette skyldes endring i hvordan merverdiavgiftskompensasjon (momskompensasjon) påløpt i investeringsregnskapet blir ført i kommuneregnskapet. Fram til og med 2013 ble momskompensasjonen for investeringsutgifter ført i driftsregnskapet. Fra og med 2014 inngår momskompensasjonen for investeringsutgifter i beløpet for tilskudd mv.