Reform av offentlig tjenestepensjon

Hovedelementene i avtalen er at alle offentlig ansatte født i 1963 og senere skal få en tjenestepensjonsordning som et tillegg til folketrygden og som er i samsvar med hovedprinsippene fra reformen i 2011. Opptjeningen i den eksisterende bruttopensjonsordningen stanser 1. januar 2020, og de opparbeidede rettighetene får status som såkalt oppsatt pensjon. Fra og med samme dato vil årskullene født 1963 og senere starte opptjeningen av et tjenestepensjonstillegg som blir beregnet langs de samme prinsippene som for inntektspensjonen i folketrygden. Den gjeldende AFP-ordningen vil bli avviklet og erstattet med et livsvarig tillegg på linje med AFP i privat sektor.

Virkningene av avtalen er belyst ved å sammenligne med to alternativer. For det første sammenligner vi endringene med en videreføring av ordningen slik den er i dag. Med ordningen i dag mener vi en kombinasjon av reformen av folketrygden fra 2011 inkludert tilpasninger i offentlig tjenestepensjon som skissert i avtalen fra lønnsforhandlingene i 2009. I tillegg sammenlikner vi endringene i offentlig tjenestepensjon med en kontrafaktisk bane som viser utviklingen dersom pensjonsreformen i 2011 ikke hadde funnet sted.

Forhandlingene om tilpasning av ordningen for offentlig tjenestepensjon i 2018 var nødvendige fordi partene ikke kom fram til en fullstendig enighet om dette under lønnsforhandlingene i 2009. De innstrammende elementene som levealdersjusteringen og lavere regulering av pensjoner under utbetaling enn lønnsveksten ble også gjort gjeldende for offentlig tjenestepensjon i 2011, mens både bruttopensjonen og tidligpensjonsordningen AFP ble stående uendret. Samtidig fikk ikke offentlig ansatte i samme grad som i privat sektor muligheten til å kompensere for levealdersjusteringen ved utsatt pensjonering.

Videreføringen av de gamle ordningene for AFP og tjenestepensjon gjaldt opprinnelig bare fram til 1958-kullet. For etterfølgende årskull ville en videreføring av avtalen i økende grad innebære både en rigid pensjonsordning og en vesentlig sterkere innstramming i ytelsene fra tjenestepensjonsordningene enn fra folketrygden. Avtalen fra 2018 gir et fleksibelt pensjonssystem fra og med 1963-kullet og mulighet til å motvirke levealdersjusteringen gjennom utsatt pensjonering. På den andre siden vil omleggingen av AFP etter hvert gi lave ytelser ved tidlig avgang dersom levealderen fortsetter å øke. De som går av senere, vil imidlertid dra nytte av det livsvarige AFP-tillegget.

For årskullene til og med 1958 er innstrammingen i netto tjenestepensjon om lag som i folketrygden. Etter 1958-kullet blir den individuelle garantien på 66 prosent av sluttlønnen ved avgang ved 67 år gradvis faset ut fram til og med 1967-kullet. Ettersom 1963-kullet kommer inn under det nye systemet, gir det en betydelig diskontinuitet sammenlignet med 1962-kullet som får ytelsene beregnet med det eksisterende systemet. Diskontinuiteten skyldes i hovedsak at de som er omfattet av det nye systemet fra 2020 har muligheter til høyere opptjening ved utsatt pensjonering og ikke står overfor noen nedre grense for delingstallene. I tillegg kommer at pensjonsgrunnlaget fra den eksisterende ordningen fryses 1. januar 2020 for alle som er født i 1963 og senere. Dette grunnlaget vil deretter bli indeksert med gjennomsnittlig lønnsvekst. Erfaringsmessig vil mange i de eldre årskullene født til og med 1962 tape på sluttlønnsorienteringen i eksisterende system ettersom den individuelle lønnsveksten mot slutten av karrieren vanligvis er svakere enn gjennomsnittet.

Konsekvensene av omleggingen er belyst ved bruk av Statistisk sentralbyrås mikrosimuleringsmodell MOSART. Modellen inneholder det detaljerte regelverket for pensjonssystemet, inntektshistoriene som ligger til grunn for hvert individ, samt informasjon om hvordan den yrkesaktive karrieren er fordelt mellom privat og offentlig sektor. Begrensninger i datagrunnlaget for opptjening av pensjons¬rettigheter i de offentlige tjenestepensjonsordningene, bidrar til å svekke kvaliteten på beregningene rundt omleggingen og gjør disse beregningene mer usikre enn for folketrygden. Det pågår imidlertid et arbeid i SSB med å få innhentet nye og mer omfattende data som klart vil bedre kvaliteten på både datagrunnlaget og analysene. Usikkerheten blir spesielt stor i beregningene av nettoytelsen fra den eksisterende ordningen ettersom disse beløpene er differanser mellom bruttoytelsene fra tjenestepensjonsordningene og ytelsene fra folketrygden..