Barnevernet - et tilbud til mange

I løpet av 2010 var nesten 50 000 barn, eller i underkant 4 prosent av alle barn og unge i alderen 0-22 år, mottakere av tiltak fra barnevernet. Dette er nær en fordobling fra 1993, året den nye barnevernloven ble innført, da nesten 26 300 barn mottok tiltak. Denne store økningen av barn som mottar hjelp, er kanskje det viktigste utviklingstrekket i barnevernet i perioden 1993-2010. Fra et barnevern der hovedoppgaven var å ivareta de mest utsatte barna, har vi nå et barnevern som i tillegg bidrar til en bedre hverdag for svært mange barn.

I denne artikkelen skal vi først se nærmere på barnevernets historie i Norge ved å se på utviklingen i barnevernloven og formålet med denne. Deretter vil vi bruke barnevernsstatistikken for å vise utviklingen i barnevernet under dagens barnevernlov. Vi skal også gi en oversikt over hvordan en sak i barnevernet forløper.

Over 100 år med barnevernlov

Barnevernet i Norge har en lang historie og har gjennom årene tatt mange forskjellige retninger. Rollen til barnevernet har blitt definert et sted i krysningen mellom kriminal-, utdannings- og sosialpolitikk. En viktig milepæl for barnevernet i Norge er vergerådsloven fra 1896, som var den første barnevernloven både nasjonalt og internasjonalt. Med denne loven ble barnevernet opprettet og kommunale vergeråd fikk til oppgave å overvåke barnas situasjon. Flere av ideene fra denne første loven kan man se igjen i dagens barnevern, men det har skjedd vesentlige endringer (NOU 2009:08).

Dagens barnevern er i stor grad et resultat av oppbyggingen av velferdsstaten etter andre verdenskrig, og da spesielt lov om barnevern fra 1953. Med denne loven skjedde det en endring fra strenge formaninger til å fokusere på forebyggende tiltak, råd og veiledning. Forebygging var en ny faglig innfallsvinkel som nå ble innført i loven (Befring 2010). I 1993 ble foreløpig siste lov om barnevern iverksatt. Den er på mange måter en videreføring av loven fra 1953, men med mer oppmerksomhet mot barnets behov, rettigheter og interesser og forebyggende tiltak. (NOU 2009:08).

Barnevernet er forankret i velferdsstatens verdier, der hensynet til barn og unges velferd, helse, og deres vilkår for oppvekst, utvikling og læring er et overordnet perspektiv (Befring 2010). Dette kommer klart frem i lovens formål, paragraf 1-1 sier at formålet med barnevernloven er å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid og å bidra til at barn og unge får trygge oppvekstvilkår.

Flere barn og økt kompetanse siden 1993

Gjeldende barnevernlov ble tatt i bruk 1. januar 1993, noe som betyr at en generasjon barn nå har blitt fulgt gjennom livet fra barn til voksen, av denne loven. Dette er en fin anledning å se nærmere på hvordan barnevernet har utviklet seg ifølge statistikken, etter at loven ble iverksatt. Ifølge loven har barnevernet siden 1998 kunnet yte hjelp til barn og unge inntil de fyller 23 år. Frem til 1998 gjaldt loven til barnet fylte 20 år.

Ved inngangen til 2011 er det i befolkningsstatistikken registrert i overkant av 1,1 millioner barn i alderen 0-17 år i Norge, en økning på 13 prosent siden 1993. Om man ser på utviklingen i barnevernstatistikken i samme periode, ser vi en stor økning i antall barn i barnevernet (se figur 1). Totalt har antall barn med tiltak fra barnevernet økt fra 19 700 ved utgangen av 1993 til 33 800 barn ved utgangen av 2010, en økning på 72 prosent.

Veksten har, som figur 1 viser, eskalert etter årtusenskiftet. Dersom vi ser denne veksten i barn med tiltak i forhold til barnebefolkningen, er økningen fra nesten 20 barn med tiltak per 1 000 barn 0-17 år i 1993 til i overkant av 30 i 2010. Veksten i antall barn i barnevernet henger blant annet sammen med et økt oppmerksomhet mot forebygging og tidlig intervensjon (Kojan 2011).

En annen markant endring er økt kompetanse blant dem som jobber i det kommunale barnevernet. Barnevernspedagoger og sosionomer utgjorde i 1993 en andel på 64 prosent av alle årsverk i barnevernet, mens de utgjorde 80 prosent i 2010. I tillegg til at en større andel av årsverkene i barnevernet blir utført av ansatte med relevant utdanning, har også det totale antallet årsverk økt. Mens det i 1993 var i overkant av 2 200 årsverk i barnevernet, var det ved utgangen av 2010 mer enn 3 500 årsverk.

Siden 1993 har det vært en økning i både antall barn og antall ansatte i barnevernet. At det har blitt stadig flere barn i barnevernet, betyr ikke nødvendigvis at Norge har blitt et dårligere land for barn å vokse opp i, men indikerer heller en endring av barnevernets rolle. Økningen i barnevernet bør også sees i sammenheng med den generelle velstandsøkningen i Norge i den forstand at når samfunnet får mer ressurser til rådighet, vil dette også gi seg utslag i mer ressurser til barnevernet (Kojan 2011).

Gangen i en barnevernssak

Det var nesten 50 000 barn i alderen 0-22 år som i løpet av 2010 mottok ett eller flere tiltak fra barnevernet. Dette er omtrent like mange som det bor i en middels stor norsk by, for eksempel Skien eller Bodø. Mange blir nok betenkt når man ser et så høyt tall, og det er naturlig å spørre seg hvordan dette store systemet fungerer, og hvordan gangen i barnevernssystemet er. Kort fortalt starter et barns kontakt med barnevernet med en melding, som kan gå til en undersøkelse som igjen kan føre til iverksettelse av tiltak.

En barnevernssak starter som regel med at barnevernet mottar en melding fra en person eller en instans med bekymring for et barn. Alle som bekymrer seg for et barns utvikling eller omsorg, kan ta kontakt med barnevernstjenesten om dette (Regjeringen 2011).

Paragraf 4-2 i barnevernloven sier at barnevernstjenesten skal snarest, og senest innen en uke, gjennomgå innkomne meldinger og vurdere om meldingen skal følges opp med undersøkelser. I loven står det spesifisert at om det er rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak, skal en undersøkelse iverksettes. Foreldrene, eller den barnet bor hos, kan ikke motsette seg at en undersøkelse blir gjennomført ved besøk i hjemmet. Fristene for gjennomføringen av en undersøkelse er snarest, og senest innen tre måneder. I særlige tilfeller kan fristen være seks måneder.

I barnevernsstatistikken finnes det ingen oversikt over det totale antallet meldinger, men for de meldingene der det åpnes undersøkelse, registreres det hvem som meldte saken, og saksinnhold i meldingen. Barnevernsstatistikken viser at fra 1993 til 2010 har tallet på undersøkelser som ble påbegynt, økt sterkt, fra 12 900 til 32 900. Bare siden årtusenskiftet har antallet påbegynte undersøkelser blitt fordoblet (se figur 2).

I perioden 1993-2010 har antall undersøkelser som førte til vedtak etter barnevernloven, nesten blitt tredoblet, fra om lag 5 800 til 15 900 I tillegg har det også vært en markant økning i antall påbegynte undersøkelser per 1 000 barn (0-17 år) i denne perioden. Oppgangen har vært over 100 prosent, fra 13 barn per 1 000 til nærmere 30 (se figur 2). I 2010 var det foreldrene selv, skolen og barnevernet som var de vanligste meldningsinstansene for påbegynte undersøkelser. Hver av disse sto bak i overkant av 4 000 meldinger. I 1993 var også de samme tre instansene de vanligste sammen med barnevernsvakten, som er barnevernets akuttberedskap på kveldstid og i helger.

Når barnevernet mottar mer enn 32 900 meldinger i løpet av ett år, viser det at det er stor aktivitet, og at mange tar kontakt når de er bekymret for barns utvikling og omsorg. En undersøkelse avsluttes ved at det enten gjøres vedtak om henleggelse av saken eller vedtak om tiltak etter en av paragrafene i barnevernloven. Statistikken viser at omtrent halvparten av undersøkelsene som ble gjennomført i løpet av årene fra 1993 til og med 2010, endte med iverksettelse av tiltak (se figur 3).

Hvorfor settes det i gang tiltak?

I 2010 ble det registrert totalt 13 700 nye barn i barnevernet (se tabell 1). Forholdene i hjemmet oppgis som grunn til tiltaket hos over halvparten av de nye barna. Andre viktige årsaker til tiltak er adferdsproblemer hos barnet selv, psykiske lidelser hos foreldrene, manglende omsorgsevne hos foreldre, foreldrenes rusmisbruk samt vold i hjemmet. Det er som regel ikke en enkelt grunn til at barnevernet kommer frem til at det bør iverksettes tiltak overfor et barn. Mange av årsakene er overlappende, og et tiltak kan også ha flere oppgitte årsaker. Blant de nye barna i barnevernet er alle aldersgruppene nokså like i størrelse.

Barnevernet har mange tiltak de kan velge mellom, alt etter hva slags behov barnet og familien har. Det er to hovedkategorier barnevernets tiltak deles inn i, hjelpetiltak og omsorgstiltak (se figur 4 og tekstboks om tiltak i barnevernet).

I den gjeldende barnevernloven er det satt større fokus på forebyggende tiltak og barnas behov, samt å komme tidlig inn i familier med problemer. Et resultat av denne satsingen er blant annet at den observerte veksten i antall barnevernsbarn i stor grad er knyttet til hjelpetiltak. Barn og unge med hjelpetiltak i alderen 0-22 år ved utgangen av året har nesten blitt fordoblet i perioden 1993-2010, fra 14 500 til 30 300.

Repertoaret av hjelpetiltak i hjemmet har økt i takt med en stadig større bevissthet rundt betydningen av forebyggende arbeid. Dagens barnevern innebærer metoder som «søker å møte barns og foreldres behov på en forebyggende måte, på et tidlig tidspunkt i kontakten med tjenestene, og har som mål å styrke evnen til mestring og redusere risikoen for at barn blir bærere av problemer» (Schjelderup mfl. 2005).

I dag er det spesifisert 28 forskjellige tiltak i barnvernsstatistikken (se tabell 2). Alle tiltakene kan være enten hjelpe- eller omsorgstiltak avhengig av om barnet er under barnevernets omsorg etter paragraf 4-12 eller ikke. Det mest vanlige tiltaket per 31. desember 2010 var vedtak om råd og veiledning som 29 prosent av barn og unge med tiltak mottok. Andre mye brukte tiltak var fosterhjem (24 prosent), besøkshjem/avlastningstiltak (23 prosent) og økonomisk hjelp (17 prosent). Et barn kan ha mange tiltak, slik at antall tiltak registrert i statistikken vil være høyere enn antall barn. Ved utgangen av 2010 var det registrert 74 000 tiltak fordelt på 37 300 barn og unge.

Omsorgstiltak - når hjelpetiltak ikke er nok

Når barn ikke har voksne omsorgspersoner rundt seg som kan ta vare på dem, eller barnevernet oppfatter situasjonen i hjemmet som så vanskelig og skadelig at det er nødvendig å flytte barnet på ubestemt tid, kan barnevernet overta omsorgen for barnet. Per 31. desember 2010 var det nesten 7 000 barn med omsorgstiltak (se tekstboks om tiltak i barnevernet) i Norge. 90 prosent av disse barna bodde i fosterhjem, mens de resterende bodde på institusjon (8 prosent) eller i beredskapshjem (2 prosent). Noen få bodde også på hybel eller i annen bolig med oppfølgning fra barnevernet.

I dag har nesten 19 prosent av barna i barnevernet omsorgstiltak, mens i overkant av 30 prosent hadde det i 1993. Selv om andelen barnevernsbarn med omsorgstiltak har gått ned, viser statistikken samtidig en vekst i antall barn med omsorgstiltak i perioden, fra rett over 6 000 barn til nesten 7 000. Dette skyldes at økningen i hjelpetiltak har vært klart større enn veksten i omsorgstiltak.

Ikke bare barn - et tiår med vekst i ettervern

I utgangspunktet iverksetter barnevernet tiltak kun for barn under 18 år. I 1998 ble barnevernloven endret slik at tiltak som iverksettes før barnet er 18 år, kan videreføres eller erstattes med andre hjelpetiltak såfremt barnet gir sitt samtykke til dette. Slike tiltak kan opprettholdes til barnet fyller 23 år, og en fellesbetegnelse for tiltak til aldersgruppen 18-22 år er ettervern. Før denne lovendringen var øvre grense for ettervern 20 år, og det var kun anledning til å opprettholde tiltak som var iverksatt før de fylte 18 år. Lovendringen i 1998 var med andre ord en betydelig utvidelse av ettervernet for unge i barnevernet i Norge. Det er imidlertid fortsatt ikke slik at unge i barnevernet har ubetinget rett på ettervern når vilkårene i loven er oppfylt.

Antall unge med ettervernstiltak fra barnevernet har doblet seg fra utgangen av år 2000 til utgangen av 2010, fra 1 700 til 3 500 unge. Dette viser at den økte satsingen på ettervern gjennom lovendringen i 1998 har gjort at flere blir fulgt opp med ettervernstiltak. Det er spesielt mange unge på 18 år som får ettervern fra barnevernet (se figur 5). Denne gruppen har hatt en andel på omtrent halvparten av alle med ettervern i alle årene etter årtusenskiftet.

En nærmere kikk på tallene for utgangen av 2010 viser at om vi slår sammen tiltakene hybel og bolig med oppfølging , er dette det mest brukte tiltaket blant ettervernsklientene. Andre tiltak som ofte blir brukt i denne gruppen, er økonomisk hjelp, fosterhjem og barnevernsinstitusjon.

Adferdsproblemer hos barn

Noen ganger er det ikke bare forholdene i hjemmet som er årsaken til at det iverksettes tiltak overfor et barn, men også adferden til barnet selv. I 2010 ble barnets adferd (sosialt avvik, kriminalitet) oppgitt som årsak til nesten 12 prosent av nye tiltak. Psykiske problemer hos barnet ble oppgitt som årsak i nesten 4 prosent av tilfellene, mens rusmiddelbruk var en del av bakgrunnen for i underkant av 2 prosent av tiltakene. Ser man kun på barn i alderen 13-17 år, var adferd, psykiske problemer og rusmisbruk oppgitt i henholdsvis 23, 8 og 3 prosent av tiltakene ( Barnevernsstatistikken, Statistisk sentralbyrå ).

For noen av disse barna vil ikke hjelpetiltak i hjemmet være tilstrekkelig. Ifølge barnevernloven kan forhold som alvorlig eller gjentatt kriminalitet, vedvarende misbruk av rusmidler eller andre alvorlige forhold kunne føre til institusjonsplassering selv om både barnet og de som har foreldreansvaret, er uenige i dette. Slike vedtak ansees som et alvorlig inngrep i et barns liv og skal behandles i fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker etter samme reglene som vedtak om omsorgsovertakelse (se tekstboks om fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker).

Barn med alvorlige adferdsproblemer kan også velge å frivillig flytte på institusjon for å få hjelp. For barn som er over 15 år holder det at barnet ønsker en plassering, for barn under 15 år må de som har foreldreansvaret, være enige i plasseringen. Ifølge barnevernsinstitusjonsstatistikken som er en summarisk statistikk som foreløpig bare har publisert tall for 2007-2009, var 17 prosent av institusjonsplasseringene ved utgangen av 2009 knyttet til barn med adferdsproblemer som enten frivillig eller ved tvang var på institusjon.

Nest etter fosterhjemsplasseringer har barnevernsinstitusjonene spilt en sentral rolle i å hjelpe vanskeligstilte barn og unge (Befring 2010). Ved utgangen av 2009 var det 1 868 institusjonsplasser i Norge, hvorav 1 545 var i bruk. 621 av disse var omsorgsplasseringer, mens 526 var frivillige plasseringer. 135 barn var plassert på akutte kortvarige tiltak, mens 263 barn var plassert på institusjon på grunn av egen adferd. Antall omsorgsplasseringer på institusjon per 31. desember har økt fra 415 i 2007 til 621 i 2009, en oppgang på nesten 50 prosent (se tabell 3). Denne økningen skyldes i all hovedsak økning i antall enslige mindreårige asylsøkere.

Fokus på barnevern

Vi har her sett på utviklingen innenfor barnevernet i Norge fra 1993 til 2010. Den nye barnevernloven fra 1993 økte oppmerksomheten på forebyggende tiltak, og deler av den økningen vi ser i både antall ansatte og antall barn med barnevernstiltak, kan tilskrives dette. Barnevernet når i dag ut til flere barn enn tidligere og benytter seg av en rekke ulike tiltak for å bedre situasjonen til utsatte barn og deres familier. Statistikken viser imidlertid også at flere barn har omsorgstiltak i 2010 enn i 1993.

Det er mange grunner til at barnevernet vokser, og Norge er ifølge Kojan (2011) ikke alene om en slik vekst. I tillegg til faktorer som er nevnt tidligere, med økt ettervern og ønske om tidlig intervensjon har nok også faktorer som velstandsøkningen i Norge spilt en sentral rolle i den forstand at den innebærer mer ressurser til barnevernet og profesjonsutvikling (Kojan 2011).

Det er all grunn til å tro at økningen innenfor barnevernet ikke vil avta med det første. I 2011 har det blitt bevilget penger til 400 nye stillinger i barnevernet. Barne-, likestillings- og inkluderingsminister Audun Lysbakken oppsummerer situasjonen slik: «Barnevernet er mer kompetent enn tidligere, har større tillit i befolkningen og det er mer oppmerksomhet rundt barnevernets arbeid enn før - en positiv utvikling som må fortsette!» (Dagsavisen 2011).

Referanser

Barnevernloven. (1992): Lov 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester.

Barnevernsstatistikken, Statistisk sentralbyrå. http://www.ssb.no/barneverng/

Befring, E. (2010): «Barnevernet i historisk lys», i Befring, E., Frønes, I. og Sørlie, M-A. (red.): Sårbare unge , Oslo, Gyldendal, s. 15-31.

Barnevernsinstitusjonsstatistikken, Statistisk sentralbyrå. http://www.ssb.no/barneverni/

Dagsavisen (2011)

Kojan, B.H. (2011): Klasseblikk på et barnevern i vekst , Doktoravhandlinger ved NTNU 2011:134.

NOU (2009:08): Norges offentlige utredninger: Kompetanseutvikling i barnevernet.

Regjeringen (2011): http://www.regjeringen.no/nb/dep/bld/tema/barnevern.html?id=1058

Schjelderup, L., Cecilie Omre og Edgar Martinsen (red.) (2005): Nye metoder i et moderne barnevern . Bergen, Fagbokforlaget.

Saasen, R. og Løkholm, T. (2010): Andre tiltak - de skjulte tiltakene, Tidsskriftet Norges barnevern 03/2010.

Tabeller:

• Tabell 1 Antall nye barn og unge med barnevernstiltak, etter grunn til å sette i verk tiltak og aldersgrupper. 0-22 år. 2010
• Tabell 2 Antall barnevernstiltak blant barn og unge 0-22 år, etter tiltakstyper. Per 31. desember 2010
• Tabell 3 Antall barn og unge på institusjon, etter paragraf brukt ved plassering. Per 31. desember. 2007-2009
• Sosiale indikatorer - 7. Trygd, sosialhjelp og barnevern