Regionale forskjeller i antall politistillinger

Det er en politisk målsetting å øke antall politistillinger per innbygger betydelig i løpet av de neste årene (Politidirektoratet 2008). Mens det i 2005 var rundt 1,6 politistillinger per 1 000 innbyggere i Norge, er målet 2,0 politistillinger per 1 000 innbyggere i 2020. Dersom vi legger Statistisk sentralbyrås befolkningsfremskrivinger til grunn, tilsier dette en økning fra drøyt 7 400 politistillinger i dag til over 10 000 i 2020. Vi benytter ulike registerdata fra Statistisk sentralbyrå (se tekstboks) for å belyse hvordan en økning i antall politistillinger kan fordeles utover landets 27 politidistrikter.

Få kvinner og innvandrere

Det var totalt over 10 900 personer som hadde sitt hovedarbeidsforhold i et av Norges 27 politidistrikter ved slutten av 2005, og av disse var drøyt 7 400 ansatt i politistillinger (se tekstboks om definisjoner og presiseringer). Oslo politidistrikt har klart flest ansatte, både totalt sett og målt i antall politistillinger (se figur 1).

Snaut 20 prosent av politistillingene er besatt av kvinner, med en noe høyere kvinneandel i politidistriktene på det sentrale Østlandet (Asker og Bærum, Follo, Søndre Buskerud, Romerike og Oslo) og en særlig lav kvinneandel i distriktene Nordmøre og Romsdal, Gudbrandsdal og Østfinnmark (se tabell 1). For de fleste politidistriktene er det ikke registrert noen ansatte med innvandrerbakgrunn i politistillingene. Andelen med innvandrerbakgrunn er 4 prosent i Østfinnmark og 2 prosent i Follo og Søndre Buskerud. I Oslo har mer enn hver femte innbygger innvandrerbakgrunn, mens dette gjelder kun en drøy prosent av politistillingene i Oslo politidistrikt.

Eldst politi i Gudbrandsdal …

For å få et bilde av behovet for nyansettelser i politiet de kommende årene er det viktig å se på alderssammensetningen til de ansatte. Politistillingene er besatt av langt eldre personer i noen politidistrikter enn i andre. Gjennomsnittsalderen er høyest i Hedmark, Gudbrandsdal, Vestoppland, Sogn og Fjordane, Sør-Trøndelag og Midtre Hålogaland, med rundt 44 år. I tre av disse distriktene er rundt 30 prosent av politistillingene besatt av personer over 50 år (se tabell 1). I noen politidistrikter ser det ut til å være rom for økt politiinnsats ved å redusere sykefraværet. Ved slutten av 2005 mottok 7 prosent av de ansatte i politistillinger i Sogn og Fjordane og Søndre Buskerud sykepenger, mens tallet bare var 1 prosent i Asker og Bærum politidistrikt.

… og flest per innbygger i Østfinnmark

Det var 1,59 politistillinger per 1 000 innbyggere ved slutten av 2005 ifølge våre beregninger (se tekstboks). Det var imidlertid store forskjeller mellom politidistriktene. I Østfinnmark var det 3,4 politistillinger per 1 000 innbyggere, og i Oslo var tallet 3,1. Flere distrikter hadde kun 1,1 politistillinger per 1 000 innbyggere, deriblant Sunnmøre og Vestoppland (se figur 2).

Det er antakelig mange ulike hensyn som har forårsaket disse forskjellene i bemanning mellom politidistriktene. Kjennetegn ved befolkningen, som for eksempel andelen unge menn, kan være bestemmende for kriminalitetsbildet. Likeledes kan geografiske forhold, internasjonale forpliktelser eller forskjeller i kriminalitetstype og alvorlighetsgrad påvirke bemanningsbehovet.

Flest anmeldelser per innbygger i Oslo og Vestfold

Politidistriktene med flest anmeldelser per innbygger er Oslo og Vestfold, og disse distriktene har også mange etterforskede og oppklarte lovbrudd per innbygger (se tabell 2). Når vi ser på antall siktede personer per innbygger, er tallet fremdeles høyt i Oslo og Vestfold, men her ligger Østfinnmark høyest (se tabell 3). Vi merker oss at disse tre distriktene også ligger høyest om vi bare ser på siktelser for mer alvorlige lovbrudd (forbrytelser). De distriktene som har færrest anmeldelser per innbygger, omfatter blant annet Sogn og Fjordane og Sunnmøre.

Er det bosatte eller ikke-bosatte som siktes?

Det er mange personer som ikke er bosatt i Oslo eller i landet for øvrig, men som likevel oppholder seg der. Normalt vil lovbrudd begått i Oslo av personer som ikke er bosatt i byen, bli registrert som lovbrudd i Oslo politidistrikt, og følgelig vil antall lovbrudd i distrikter med mange ikke-bosatte bli høyere enn størrelsen på den bosatte befolkningen skulle tilsi. Lovbrudd begått av personer som ikke er bosatt i distriktet, kan derfor være en viktig årsak til forskjellene i kriminalitetsbildet.

Andelen av de siktede som ikke har fast bopel i Norge, er høy i Østfinnmark, men den er høyest i Østfold. Hovedbildet av hvilke politidistrikter som sikter mange personer per innbygger, forandres imidlertid i overraskende liten grad om vi bare ser på siktede personer med fast opphold i Norge; det er fremdeles Oslo, Vestfold og Østfinnmark som ligger på topp (se tabell 3). Hovedforklaringen på at det siktes flere personer per innbygger i Oslo enn ellers i landet, synes altså ikke å være at det siktes flere personer fra andre land i hovedstaden.

Også personer som bor andre steder i Norge, oppholder seg i hovedstaden. Vi ser nå på siktelser for lovbrudd begått i distriktet av personer som bor i det samme distriktet. Dette skulle i større grad gjenspeile om befolkningen i de ulike distriktene har ulik kriminalitetstilbøyelighet. Nå ligger ikke lenger Oslo på toppen. Det er særlig befolkningen i Østfinnmark, Vestfold og Telemark som siktes mye i sitt eget distrikt (se tabell 3). På bunnen finner vi nå Gudbrandsdal, Vestoppland og Asker og Bærum.

Mange unge menn i Oslo

Det er velkjent at unge menn begår langt flere lovbrudd enn kvinner og eldre menn. I Oslo politidistrikt, som har mye kriminalitet, er det også er en høy andel av menn i alderen 15-44 år, noe som kan bidra til å forklare kriminalitetsbildet der.

Andelen personer med innvandrerbakgrunn som siktes i de ulike politidistriktene, er høyere enn for befolkningen for øvrig, med unntak av Østfinnmark (se figur 3). Andelen unge menn som siktes, er langt høyere enn andelen med innvandrerbakgrunn som siktes, og dette gjelder i alle politidistriktene i landet. Hvor mange unge menn som bor i et distrikt, synes derfor å være en langt viktigere indikator på omfanget av lovbrudd enn antall med innvandrerbakgrunn.

Å kontrollere for unge menn og gamle damer

Forskjeller i antall siktede mellom politidistriktene kan skyldes befolkningens kjønns- og alderssammensetning. I noen distrikter bor det mange unge menn og i andre mange gamle damer. Dersom slike forskjeller i befolkningssammensetningen eksisterer mellom politidistriktene, kan det være en god grunn til at bemanningen er høyere ett sted enn et annet.

Ved å gjøre en regresjonsanalyse (se tekstboks) er det mulig å kontrollere for ulike observerbare kjennetegn ved befolkningen samtidig, som for eksempel kjønn, alder, utdanning og inntekt. Antall siktede for distriktene blir da sammenliknbare langs de dimensjonene vi tar hensyn til i analysen. Forskjeller i antall siktede som måtte gjenstå etter at vi har tatt hensyn til slike observerte forskjeller, vil da skyldes forskjeller mellom distriktene som vi ikke har data for, men som likevel påvirker antall siktede. Én slik uobservert forskjell vil være omfanget og kvaliteten på det arbeidet politiet i hvert distrikt utfører.

Befolkningssammensetningen betyr lite - unntatt for Asker og Bærum

Analysene vi har gjort, tyder på at andelen som siktes i distriktet - for lovbrudd begått av dem som er bosatt i distriktet - endres lite når vi tar hensyn til ulike observerbare kjennetegn ved befolkningen. Men for noen distrikter blir det større endringer. Siktedeprosenten i Asker og Bærum øker med 40 prosent når vi kontrollerer for observerbare kjennetegn ved befolkningen (se tabell 4). Tolkningen av dette er altså at dersom lovbruddstilbøyeligheten til befolkningen i Asker og Bærum hadde vært som tilbøyeligheten for sammenliknbare personer ellers i landet, skulle siktedeprosenten vært 1,2 prosent (og ikke 0,9 slik den faktisk er).

Årsakene til at raten er lavere i Asker og Bærum, kan være mange. Noen mulige årsaker kan være at politidistriktet er bedre til å forebygge kriminalitet, at befolkningen har høyere (uobservert) terskel for å begå lovbrudd, eller at personer som er bosatt der, drar ut av distriktet når de begår lovbrudd. Vi legger ellers merke til at de to finnmarksdistriktene kommer ut med lavere siktedeprosent når vi tar hensyn til observerbare kjennetegn ved befolkningen. Disse distriktene har altså en befolkningssammensetning som skulle tilsi færre lovbrudd enn hva vi faktisk observerer. Igjen kan vi spekulere i mulige forklaringer på dette, hvorav én er at politiet er dårligere til å forebygge kriminalitet i disse distriktene.

Vestfold har mange anmeldelser og siktede per politistilling

Forskjellene er ikke ubetydelige i antall anmeldelser per politistilling. Det er særlig Vestfold, men også Østfold og Romerike som har mange anmeldelser per politistilling. Østfinnmark og Nord-Trøndelag har færre anmeldelser per politistilling, og de fremtrer således som bedre bemannet målt langs denne (ene) dimensjonen (se figur 4).

Vestfold håndterer flere siktede per politistilling sammenliknet med de andre politidistriktene, mens Østfinnmark og Oslo håndterer færre. Vi kunne kanskje tenke oss at denne lave siktelseshyppigheten skyldes at disse to distriktene må håndtere mange saker mot personer uten fast opphold i landet. Men dersom vi bare ser på siktelser mot personer bosatt i Norge, eller i distriktet for den del, så sikter Oslo og Østfinnmark fremdeles få personer per politistilling. Det er særlig Østfold, Romerike og Østfinnmark som sikter mange personer uten fast opphold i landet per politistilling, og Romerike sikter i tillegg mange personer bosatt i andre distrikter per politistilling.

Type kriminalitet og alvorlighetsgrad er antakelig viktig for fordelingen av politistillinger mellom politidistriktene. Det kunne jo være slik at Vestfold tar hånd om masse trafikkforseelser, mens Østfinnmark og Oslo må håndtere mange voldsforbrytelser. Når vi ser på siktelser for forbrytelser per politistilling, er det imidlertid små forandringer i rangeringen av distriktene. Fremdeles er det Vestfold som håndterer mange siktelser (for forbrytelser) per stilling, og Østfinnmark og Oslo håndterer færre (se figur 5).

Hvor skal nye politistillinger plasseres?

Ifølge Statistisk sentralbyrås befolkningsfremskrivinger vil befolkningen vokse mest i og rundt de store byene de neste tiårene (www.ssb.no/befolkning ). Politidistriktene Oslo, Romerike og Rogaland vil ha den største befolkningsveksten fra 2009-2020 - en vekst på om lag 20 prosent.

Befolkningen vil være uendret eller falle noe i politidistriktene Østfinnmark, Midtre Hålogaland og Helgeland. Unge menn er svært overrepresentert i mye kriminalitetsstatistikk, og det er derfor særlig interessant å følge utviklingen fremover for menn i alderen 15-44 år. Det er igjen særlig Oslo og Rogaland som forventes å få en stor vekst i antall unge menn frem til 2020, og Østfinnmark, Midtre Hålogaland og Helgeland vil få størst nedgang.

Ser vi nærmere på hva befolkningsendringer alene tilsier for fordelingen av politistillinger mellom politidistriktene, er det særlig distriktene som omfatter de store byene, Oslo, Rogaland og Hordaland, som har behov for mange nye stillinger fremover. Det er en politisk målsetting å øke antall politistillinger fra dagens nivå på rundt 1,6 per 1 000 innbyggere, til 2,0 per 1 000 innbyggere i 2020. Figur 6 viser hvor mange nye politistillinger hvert distrikt vil få dersom det skal være 2,0 politistillinger per innbygger på landsbasis og alle politidistriktene skal få den samme prosentvise økningen i antall politistillinger per innbygger fra 2005 til 2020.

Det er imidlertid uklart i hvilken grad fremtidige befolkningsendringer bør være bestemmende for hvor nye politistillinger lokaliseres. Behovet for politistillinger avhenger ikke bare av antall innbyggere, men også av blant annet geografiske forhold, internasjonale forpliktelser, befolkningens kjønnssammensetning, alderssammensetning og utdanning. En modell som predikerer bemanningsbehovet ved hjelp av en rekke forhold, vil kunne være nyttig ved fordeling av nye politistillinger fremover (Politidirektoratet 2002).

Hvorfor ikke mest politi der det er flest lovbrudd?

Det er store forskjeller i antall politistillinger per innbygger i Norges 27 politidistrikter, og disse forskjellene opprettholdes i stor grad når vi forsøker å ta hensyn til forskjeller i kriminalitetsbildet mellom distriktene. Resultatene tyder således på at det ikke er en klar sammenheng mellom mange lovbrudd og høy bemanning. Dataene vi benytter her, har således begrenset evne til å forklare hvorfor politistillingene er fordelt som de er mellom politidistriktene.

På bakgrunn av vårt begrensede sett med indikatorer kan det se ut til at særlig Vestfold politidistrikt er lavt bemannet. Vi har også sett at Vestfold fremtrer som lavt bemannet når vi i stedet for alle siktelser bare ser på siktelser for forbrytelser. Vår rangering av politidistriktene etter arbeidsmengde per ansatt samsvarer for øvrig i stor grad med rangeringen i Edvardsen mfl. (2010).

Det er viktig å understreke at mange andre hensyn enn de vi klarer å fange opp i noen få indikatorer, er viktige for å bestemme fordelingen av politistillinger over landet. Forhold som kan påvirke bemanningsbehovet, inkluderer internasjonale forpliktelser, geografiske forhold eller forskjeller i kriminalitetens type og alvorlighetsgrad. Vi har for eksempel her bare har gitt hovedtall for kriminalitet, og vi har bare i begrenset grad brutt tallene ned på for eksempel lovbruddenes alvorlighet eller type. For mange trafikkforseelser eller narkotikalovbrudd går registreringen av lovbruddet hånd i hånd med oppklaringen (Thorsen mfl. 2009), og det krever da lite ressurser å foreta mange siktelser. Nettopp fordi noen typer kriminalitet er langt mer alvorlig enn andre, så er det mulig at vi ville kommet til andre konklusjoner dersom vi hadde brutt ned datamaterialet på andre måter.

Effektivitet eller dårlig forebygging?

Det er vanskelig å vite om mange siktelser per ansatt gjenspeiler god effektivitet eller stor tilgang på faktiske lovbrudd som enkelt oppklares. Et effektivt og kompetent distrikt kan sikte flere lovbrytere per faktiske lovbrudd, fordi flere lovbrudd oppdages, etterforskes og oppklares. Et stort antall siktelser per ansatt kan dermed bety at distriktet gjør en god jobb.

Men mange siktelser per ansatt kan alternativt bety at kriminalitetsbildet er slik at det foreligger mange lovbrudd som kan oppklares på kort tid. Dette tolkningsproblemet blir særlig stort dersom forekomsten av mange lovbrudd er et resultat av politiets manglende evne til å forebygge kriminalitet. Mange siktelser per politistilling kan således enten bety at politiet gjør en god jobb og oppklarer mange lovbrudd, eller at politiet gjør en dårlig jobb med å forebygge kriminalitet. Dette tolkningsproblemet gjør seg antakelig noe mindre gjeldende for anmeldte lovbrudd per politistilling.

Men det kan tenkes flere grunner til at et kompetent og effektivt distrikt har flere anmeldelser enn et distrikt med lavere kvalitet på sitt arbeid. Eksempelvis kan færre lovbrudd bli anmeldt dersom befolkningen lærer at politiet mangler ressurser eller kompetanse til å etterforske og oppklare. I prinsippet oppstår disse tolkningsproblemene fordi vi ikke har gode mål på det faktiske kriminalitetsbildet, og alle statistikker og analyser av kriminalitet er i stor grad beheftet med slike tolkningsproblemer. Det er derfor viktig å belyse kriminalitetsbildet med ulike datakilder, og informasjon om ofre for lovbrudd vil kunne spille en særlig viktig rolle - også som indikator på kvaliteten av politiets arbeid.

Godt politiarbeid - hva er det?

Et par av politiets hovedoppgaver er å forebygge og forhindre straffbare handlinger og å etterforske lovbrudd. Selv om det ser ut til å være ganske bred politisk enighet om at mer politi vil forebygge kriminalitet, foreligger det lite empirisk forskning på hva slags politiarbeid som forhindrer lovbrudd (St. meld. 2004/5, Econ 2006, Levitt 2004, Bushway og Reuter 1997). Sammenlikninger av effektivitetsindikatorer mellom politidistrikter, som antall siktelser per politistilling, kan være et første steg i nærmere undersøkelser av de gode eksemplene. Er det forhold ved måten politiarbeidet i Vestfold utføres på som kan forklare at dette distriktet skårer høyt på effektivitetsindikatorene?

Dersom en gjennomgang skulle peke på kriminalitetsbekjempende arbeidsformer, vil det neste skrittet i et kunnskapsbasert politiarbeid være å foreta systematisk utprøving av disse arbeidsformene også andre steder. Det vil da være avgjørende at dette utprøvingsarbeidet gjøres på en slik måte at det lar seg evaluere, noe som i praksis vil si at noen av landets politikamre trekkes tilfeldig til å innføre disse arbeidsformene (og de andre kamrene gjør det ikke). Veldokumentert kunnskap om hva slags politiarbeid som forebygger kriminalitet, er avgjørende for en effektiv kriminalitetsbekjempelse. Dessverre er forskningens bidrag til kunnskapsbasert politiarbeid foreløpig magert - det er dermed viktig for befolkningens trygghet at politiet selv arbeider systematisk med å prøve ut og evaluere kriminalitetsbekjempende arbeidsformer.

Referanser

Bushway, S. and P. Reuter (1997): Labor markets and crime risk factors. In: L. Sherman, D. Gottfredson, D. MacKenzie, J. Eck, P. Reuter and S. Bushway. Preventing Crime: What works, what doesn’t, what’s promising. A report to the United States Congress. Department of Criminology and Criminal Justice, University of Maryland.

Econ (2006): Kritisk analyse - forprosjekt. Utarbeidet for Fornyings- og administrasjonsdepartementet, Econ-notat nr. 2006-051, ECON analyse, Oslo.

Edvardsen, D., F. Førsund og S. Kittelsen (2010): «Effektivitets- og produktivitetsanalyser på StatRes-data», Rapport til FAD, februar 2010.

Levitt, S. (2004): «Understanding Why Crime Fell in the 1990s: Four Factors that Explain the Decline and Six that Do Not», Journal of Economic Perspectives 18(1), s. 163-190.

Politidirektoratet (2002): Ressursfordeling mellom politidistriktene. Utvikling av et kriteriebasert fordelingssystem. Prosjektrapport, Politidirektoratet desember 2002.

Politidirektoratet (2008): Politiet mot 2020. Bemannings- og kompetansebehov i politiet, Rapport, Politidirektoratet 30. mai 2008.

St.meld. nr. 42, 2004-2005: Politiets rolle og oppgaver. Justis- og politidepartementet, 2005.

Thorsen, L., S. Lid og R. Stene (2009): Kriminalitet og rettsvesen 2009 , Statistiske analyser 110, Statistisk Sentralbyrå.

Tabeller:

• Tabell 1 Andel av alle ansatte i politistillinger: kvinner, alle over 50 år, alle som mottok sykepenger ved årets slutt. 2005. Prosent
• Tabell 2 Antall anmeldelser, antall etterforskede lovbrudd og antall oppklarte lovbrudd per 1 000 innbyggere. 2005
• Tabell 3 Antall siktede personer per innbygger i hvert distrikt, etter forbrytelser og forseelser, og etter den siktedes bosted. 2005
• Tabell 4 Andel av innbyggerne i distriktet som er siktet i distriktet (siktedeprosent). Faktisk og justert for befolknings­sammensetningen i distriktet1. 2005. Prosent