Flere alenemødre avhengige av sosialhjelp

Enslige mødre ser ut til å bli mer avhengige av sosialhjelpen enn andre grupper mottakere ( SSB 2012 ). Blant alle mottakere hadde 46 prosent i 1998 sosialhjelp som hovedinntekt , mens tallet for enslige mødre var 22 prosent. Etter 2007 sank andelen blant alle mottakerne til 40 prosent, mens blant enslige mødre steg den til 30 prosent frem mot 2007, og har holdt seg på det nivået. Mye tyder på at det er innvandrerkvinner som sliter mest. Figur 1 illustrerer hvordan forekomsten av sosialhjelp som hovedinntekt har utviklet seg i ulike deler av sosialhjelpsbefolkningen.

Sosialhjelp er en økonomisk stønad som skal sikre at personer uten andre muligheter har nok midler til livsopphold. For mange vil stønaden være viktigste (eller eneste) inntekt, mens for andre vil sosialhjelpen være et tillegg til arbeidsinntekt eller trygd. Grovt sett kan svingninger i avhengighet av sosialhjelp antas å ha sammenheng med tre typer forhold: situasjonen på arbeidsmarkedet, endringer i andre offentlige ytelser og endringer i mottakergruppen selv. Endringer i konjunkturer og offentlige ytelser kan ha påvirket utviklingen for utsatte grupper.

Av alle sosialhjelpsmottakere utgjør enslige mødre 12 prosent. Vi snakker altså om en liten gruppe sett i forhold til alle sosialhjelpsmottakere, og med en tradisjonelt lav avhengighet av sosialhjelp som hovedinntekt. Men det at akkurat denne gruppen viser en annen utvikling enn andre grupper av sosialhjelpsmottakere, gjør det interessant å studere nærmere hva dette kan skyldes.

Arbeidsmuligheter og offentlige ordninger …

Perioden 2002-2012 spenner over år med litt ulike konjunkturer og muligheter for sysselsetting for utsatte grupper. I 2002-2005 viser arbeidskraftundersøkelsen  at ledigheten lå relativt høyt, i gjennomsnitt 4,4 prosent, mens 2007 og 2008 var år med spesielt lav ledighet, 2,6 prosent. De følgende år ligger på et mellomnivå.

Ledighetsnivået gjenspeiles i sosialhjelpstallene. Antall mottakere årlig var over 125 000 i 2002-2005, men sank til under 110 000 i 2007-2008. I årene etter lå det på et mellomnivå, i gjennomsnitt 118 000.

Også risikoen for å bli avhengig av sosialhjelp som hovedinntekt vil øke med dårligere konjunkturer og høy arbeidsledighet. Dette vil i utgangspunktet gjelde alle typer mottakere, ikke bare enslige mødre. Men parallelt med endrede konjunkturer kan ulike grupper sosialhjelpsmottakere endre sine kjennetegn, slik som forsørgelsesbyrde og innvandringsbakgrunn (se tekstboks for definisjon). Slik kan noen grupper over tid få økt sårbarhet for svingninger i arbeidsmarkedet – herunder også økte vansker med å dra fordel av «gode tider».

Av endringer i statlige ytelser som i noen grad avlaster sosialhjelpen, er det først grunn til å nevne kvalifiseringsprogrammet (KVP) (se tekstboks). Denne ordningen ble landsdekkende i 2008, og i 2010 omfattet den nesten 14 000 personer( SSB 2013a ). Deltakerne mottar kvalifiseringsstønad og har dette som sin viktigste inntektskilde.

Oppbyggingen av introduksjonsordningen for nyankomne flyktninger ( SSB 2013b ) virker i samme retning. Ordningen ble obligatorisk fra 1. september 2004, og antall deltakere har økt jevnt fra 8 500 i 2005 til 13 200 i 2012. ( SSB 2013c ). Isolert sett trekker begge disse ordningene i retning av at det blir færre med sosialhjelp som hovedinntekt mot slutten av vår undersøkelsesperiode: Av enslige mødre med sosialhjelp var det i 2012 om lag 500 som deltok i KVP, og om lag 400 som hadde introduksjonsstønad som sin viktigste inntekt.

… men også innstramninger

I motsatt retning trekker innstramningene i overgangsstønad til gifte, skilte og separerte forsørgere . Endringene trådte i kraft 1. januar 2001, og fra 2000 til 2001 gikk tallet på mottakere ned fra 40 400 til 26 100. Det uttalte målet med endringen var å stimulere til hel eller delvis selvforsørgelse (Rikstrygdeverket 2004).

Blant kvinner som mistet overgangsstønad i 2001, økte sysselsettingen i løpet av 2001. Flere kom i arbeid og flere ble fulltidsarbeidende eller fikk bedre inntekt. Slik sett ble målsettingen med reformen oppnådd. Samtidig var det en merkbar økning i sosialhjelpsbruken. Mens 5 prosent av dem som mistet stønaden hadde mottatt sosialhjelp samtidig som de fortsatt fikk overgangsstønad, økte denne andelen til 9 prosent ett år etter bortfall av stønaden.

Ser man spesielt på enslige mødre som hadde liten arbeidserfaring, og som så mistet retten til overgangsstønad, økte andelen som mottok sosialhjelp fra 15 til 27 prosent (Rikstrygdeverket 2004). Mange av disse vil da ha fått sosialhjelp som sin viktigste inntektskilde. Ser man på utviklingen i deres avhengighet av sosialhjelpen i løpet av 2001, lå nivået høyest i månedene umiddelbart etter regelendringen, men avtok noe utover året. Denne effekten kan muligens ha strukket seg ut i 2002, inn i den perioden vi her undersøker. Også i påfølgende år er det er grunn til å tro at regelendringen økte avhengigheten av sosialhjelp, spesielt blant enslige mødre med svak arbeidstilknytning. Det er blitt færre personer med overgangsstønad også etter 2001. Tallet på mottakere var 22 300 i 2010 og 20 600 i 2012 (Arbeids- og velferdsdirektoratet 2013).

Færre sporadiske mottakere

Har gruppen enslige mødre med sosialhjelp endret seg etter 2002, slik at de i større eller mindre grad kan forsørge seg selv ved andre midler enn sosialhjelp? Hvorfor er noen mødre avhengige av sosialhjelpen, mens andre ikke er det? For å finne ut av dette sammenligner vi gruppen som har sosialhjelp som hovedinntekt, med de enslige mødrene som i tillegg til sosialhjelp hadde andre inntekter, beløpsmessig større (her kalt «kontrollgruppen», se tekstboks om begreper). Er det trekk ved gruppene som kan påvirke deres evne til å bli uavhengige av sosialhjelp?

Vi vil se på seks kjennetegn som tenkes å påvirke sosialhjelpsbruken til enslige mødre: mors alder og utdanning; antall barn og barnas alder; innvandrerbakgrunn og opprinnelsesland.

Før vi ser på de enkelte indikatorene, vil vi se om enslige mødre samlet sett er blitt hyppigere representert blant dem som mottar sosialhjelp i perioden 2002-2012. Dersom deres andel av totalen var synkende, kunne dette i seg selv bidra til å forklare den økte avhengigheten av sosialhjelp hos dem som ble tilbake i sosialhjelpssystemet. Dette fordi de mottakerne som står lengst fra arbeidsmarkedet, da over tid vil utgjøre en forholdsvis større del av alle enslige mødre med sosialhjelp.

I 2002 mottok 17 833 enslige mødre sosialhjelp som hovedinntekt eller som biinntekt, og de utgjorde 14 prosent av samtlige mottakere. Sammenlignet med tiden før reglene for overgangsstønad var blitt endret gikk tallet noe ned; det tilsvarende for 2000 var 18 644 og 15 prosent. Det gikk videre ned til 15 473 i 2007 (14 prosent av alle mottakere) og 13 503 i 2012 (12 prosent). Antall enslige mødre som mottok sosialhjelp, har dermed gått ned i perioden vi ser på, og gruppens andel av alle som mottar sosialhjelp, har også gått noe tilbake.

Ser vi så på hvordan gruppen enslige mødre med sosialhjelp som hovedinntekt har utviklet seg i absolutte tall, har den praktisk talt holdt seg uendret gjennom perioden, litt i overkant av 4 000 personer hvert år. Siden tallet på personer med sosialhjelp som hovedinntekt samlet sett har gått ned med over 11 000, betyr det at de enslige mødrene utgjør en større andel enn før. Denne andelen var under 8 prosent i 2002 og drøye 9 prosent i 2007.

Legger vi til enslige mødre med stønad fra kvalifiseringsprogrammet som hovedinntekt, og som ellers i stor grad ville hatt sosialhjelp som hovedinntekt, nærmer andelen seg nå 10 prosent. Vi må derfor kunne fastholde at enslige mødre riktignok er blitt mindre avhengige av sporadisk sosialhjelp i perioden, men mer avhengige av sosialhjelp som hovedinntekt. Vi står altså fortsatt igjen med en gruppe mottakere som viser en særskilt «negativ» utviklingstendens, hvis målet er økt selvforsørgelse.

Mødre med annen hovedinntekt er noe eldre

Ser vi på utviklingen i de enslige mødrenes alder, er det ingen systematisk endring i den inntektsavhengige gruppen i perioden. Det var noe stigende alder de første årene, men i 2012 er man omtrent tilbake på utgangspunktet (se figur 2).

Det kan være grunn til å anta at jo eldre de enslige mødrene er, jo vanskeligere vil de generelt ha for å nyttiggjøre seg alternative muligheter for sysselsetting og inntekt, og derved større vansker med å komme ut av sosialhjelpsavhengighet. Ser vi på tallene for kontrollgruppen, altså enslige mødre som mottar sosialhjelp, men som har annen hovedinntekt, ser vi at de gjennomgående er noe eldre, og at denne forskjellen forsterkes utover i perioden vi ser på (se figur 3).

Det er dermed ikke slik at disse mødrene skiller seg fra kontrollgruppen ved å ha høyere alder, snarere tvert imot. Det må altså eventuelt være i kombinasjon med andre kjennetegn at stigende alder kan ha hatt betydning for denne gruppens manglende evne til å forsørge seg selv.

Lav utdanning kan føre til avhengighet

Hvordan er utdanningsnivået i de to sosialhjelpsgruppene, og hvordan har det endret seg i perioden 2002-2012?

Andelen med utdanning bare på grunnskolenivå er den største, om lag 55 prosent gjennom hele perioden (se figur 4). Også i kontrollgruppen, altså mødrene med annen hovedinntekt (se figur 5) er den like stor. Derimot er andelen med uoppgitt eller ingen utdanning tydelig høyere i gruppen med sosialhjelp som hovedinntekt, viser tall fra registeret over befolkningens høyeste utdanning. Dette motsvares av en klart høyere andel med videregående skole i kontrollgruppen (om lag 10 prosentpoeng flere). For gruppen med høyest utdanning (universitet/høgskole) er det ingen forskjell mellom gruppene.

Med andre ord er utdanningsnivået tydelig høyere i kontrollgruppen, altså blant de enslige mødrene som mottar sosialhjelp, men som har annen hovedinntekt. Det er også verd å merke seg at det i begge gruppene skjer en viss nedgang i utdanningsnivået over tid, noe som må antas å begrense deres muligheter på arbeidsmarkedet. Men tilpasningen er likevel klart best i kontrollgruppen.

Antall barn øker …

Enslige mødre med sosialhjelp som hovedinntekt får som gruppe noe flere barn per kvinne i perioden 2002-2012. Andelen kvinner med over tre barn har økt (se tabell 1).

Ser vi på kontrollgruppen, altså mødre med annen hovedinntekt enn sosialhjelp, finner vi i begynnelsen av perioden høyere barnetall (se tabell 2). Det er færre ettbarns og flere to- og trebarnsforsørgere frem til 2010 enn blant dem med sosialhjelp som hovedinntekt. Fra 2010 er denne forskjellen i hovedsak utlignet, men dog slik at det er i ferd med å danne seg en overvekt av mødre med tre eller flere barn i den inntektsavhengige gruppen. Men forskjellene har i beste fall marginal betydning når man ønsker å forklare hva som utgjør et hinder for alternativ inntekt.

… og barna blir noe yngre

Ikke bare barnas antall, men også deres alder må antas å ha betydning for en enslig forsørgers mulighet til å skaffe seg alternativ hovedinntekt. Jo yngre barn, desto mer begrensede muligheter. For oversiktlighetens skyld har vi her begrenset utvalget til mødre med ett eller to barn (altså drøyt 80 prosent av totalen). Barnas alder har vært noe synkende i den inntektsavhengige gruppen. I 2012 utgjorde barn under tre år 22 prosent av totalen, mot 16 prosent i 2002 (se tabell 3). Andelen som var seks år eller mer, gikk tilbake fra 63 til 56 prosent. Tallene indikerer en noe vanskeligere forsørgelsessituasjon for enslige mødre i løpet av perioden.

Ser vi på situasjonen i kontrollgruppen, er det relativt færre barn under tre år, og noe flere barn over 10 år. Isolert sett skulle dette disponere for høyere sysselsetting og selvforsørging i kontrollgruppen. Men heller ikke her er forskjellene mellom disse to gruppene så store.

Stor overvekt av innvandrere

Det er først når vi ser på hvorvidt mottakere med hovedinntekt fra sosialhjelpen er innvandrere eller ikke (se tekstboks om innvandringsbakgrunn), at en tydelig endring i denne gruppen blir synlig for denne tiårsperioden (figur 6). For å skape et helhetsbilde tar vi også med gruppen vi kaller «annen innvandringsbakgrunn», og som viser lite endring over tiårsperioden. Gruppen omfatter blant annet norskfødte med innvandrerforeldre, men også andre utenlandsfødte som ikke betegnes som innvandrere.

Vi ser tydelig at en stadig større andel i den inntektsavhengige gruppen er innvandrere. I 2002 var nær to av tre mottakere uten innvandringsbakgrunn, i 2008 var denne andelen 56 prosent og i 2012 42 prosent. Samtidig utgjorde gruppen innvandrere 29 prosent av mottakerne i 2002, 38 prosent i 2008 og hele 52 prosent i 2010.

Det kan være nærliggende å si at flere enslige innvandrermødre er en årsak til at inntektsavhengigheten av sosialhjelp blant enslige mødre totalt sett ikke går ned. Personer som har forlatt sosialhjelpssystemet, er over tid blitt erstattet av grupper med større vansker med å få alternative inntektsmuligheter ( SSB 2013b ).

Riktignok har det også blant alle sosialhjelpsmottakere blitt stadig flere er innvandrere. Tallet var 23 prosent av samtlige mottakere i 2002, og 30 prosent i 2010. Men dette har, som vi har sett, ikke vært til hinder for at sosialhjelp som livsopphold er gått ned i alle undergrupper, unntatt blant enslige mødre, se figur 1.

En antakelse kan være at kombinasjonen av å være innvandrer, ha eneansvar for flere barn samt lav utdanning, kan gjøre det vanskelig å skaffe seg alternativ inntekt for undergruppen enslige mødre, samtidig som altså reglene for overgangsstønad ikke er like sjenerøse som før. Det må minnes om at vi her bare har studert de ulike kjennetegnene enkeltvis. Hvor sterk effekten av for eksempel utdanning er når vi kontrollerer for innvandringsbakgrunn, fremgår ikke.

Sammenligner vi med innvandrerbakgrunn i kontrollgruppen (figur 7), ser vi en klar forskjell mellom de to gruppene enslige mødre. I 2002 utgjorde innvandrere 29 prosent av mødrene med sosialhjelp som hovedinntekt, mot 13 prosent i kontrollgruppen, de som levde av en annen inntektskilde. I 2012 var de tilsvarende tallene 52 prosent og 33 prosent. Her har vi en klar overvekt i den inntektsavhengige gruppen av et kjennetegn som kan tenkes å utgjøre et hinder for å være selvforsørget.

Landbakgrunn påvirker inntektsevnen

Ikke bare det å være innvandrer øker risikoen for å bli inntektsavhengig av sosialhjelp. Innvandreres vansker med for eksempel å bli sysselsatt vil variere, avhengig av opprinnelsesland. I løpet av tiårsperioden 2002-2012 er det skjedd en markert dreining mot flere mødre med afrikansk opphav, som fra og med 2010 utgjør den klart største gruppen (se tabell 5). Sammen med mødre med asiatisk bakgrunn utgjør disse nå 80 prosent av innvandrermødrene i den inntektsavhengige gruppen, mot 69 prosent i 2002.

Dette må ses i sammenheng med den økte innvandringen fra disse områdene i årene vi ser på. Mens det i 2002 var 11 000 innvandrerkvinner med afrikansk og 40 000 med asiatisk bakgrunn her i landet, var tilsvarende tall i 2012 henholdsvis 28 000 og 83 000. Mange av disse vil ha kommet som flyktninger. Sosialhjelpsavhengigheten er lav blant innvandrermødre fra områder der det i hovedsak skjer arbeidsutvandring. Selv om arbeidsinnvandrere stort sett allerede har en arbeidskontrakt når de ankommer ( SSB 2010 ), vil det bak tallene også skjule seg mødre som har opplevd samlivsbrudd (og bortfall av forsørger) etter ankomst til landet.

I kontrollgruppen ser vi riktignok samme tendens, men innslaget av personer fra regioner utenom Afrika/Asia er hele tiden litt høyere. Samlet sett er det altså et noe større innslag i den inntektsavhengige gruppen av landbakgrunn som erfaringsmessig gir større vansker på arbeidsmarkedet ( SSB 2013d ).

Hva disponerer for å bli hjelpeavhengig?

Det er når vi sammenligner innvandringsbakgrunnen at en viktig forskjell mellom enslige mødre som lever av sosialhjelpen, og dem som klarer å skaffe seg annen hovedinntekt, blir tydelig.

Når man i tillegg ser på landbakgrunn, har andel mødre fra afrikanske land økt med over to tredjedeler siden 2002. Sammen med mødre med asiatisk bakgrunn utgjør de nå 80 prosent i den inntektsavhengige gruppen. Dette er noe høyere enn i gruppen med annen hovedinntekt (76 prosent). Landbakgrunn kan altså også påvirke evnen til å forsørge seg selv. I tillegg kommer endringene i reglene for overgangsstønad, som kan ha etablert en gruppe med mer permanent avhengighet av sosialhjelp på terskelen til den perioden vi undersøker. Oppbyggingen av introduksjons- og kvalifiseringsprogram synes bare et stykke på vei å ha lyktes i å oppveie økt avhengighet i denne gruppen.

Endringene i innvandrings- og landbakgrunn i perioden 2002-2012 gjenspeiler en tydelig utskiftning i sosialhjelpsbefolkningen, med flere personer det er relativt vanskelig å finne alternativ hovedinntekt for. Uten denne endringen virker det rimelig å anta at avhengigheten av sosialhjelp blant enslige mødre ville vært på linje med andre mottakergrupper, altså vist en nedadgående tendens.

Samtidig er det viktig å minne om at enslige mødre fortsatt er den gruppen mottakere som har lavest inntektsavhengighet av sosialhjelpen, se figur 1, selv om avstanden til andre grupper blir stadig mindre. Poenget her har vært å vise at en gruppe som tradisjonelt sett i hovedsak har levd av annen inntekt, over tid kan bli mer avhengig av sosialhjelp. Og videre at tiltak som lykkes med å få ned sosialhjelpsavhengigheten i andre grupper, ikke nødvendigvis virker overfor enslige mødre.

Referanser

Arbeids- og velferdsdirektoratet (2013): NAV Tall og analyse, Arbeids- og velferdsdirektoratet 2013.

Rikstrygdeverket (2004): Overgangsstønad – hva skjedde med dem som mistet retten til overgangsstønad pga. endringer i regelverket 1. januar 1998? Rikstrygdeverket, rapport 02/2004.

SSB (2010): Sosialhjelpsmottakere blant innvandre­re 1999-2002, 2005-2008, Statistisk sentralbyrå 2010. ( http://www.ssb.no/sosiale-forhold-og-kriminalitet/artikler-og-publikasjoner/sosialhjelpsmottakere-blant-innvandrere-1999-2002-2005-2008 )

SSB (2012): Sosialhjelp og levekår i Norge, Statistiske analyser 139, Statistisk sentralbyrå 2012. ( http://www.ssb.no/sosiale-forhold-og-kriminalitet/artikler-og-publikasjoner/sosialhjelp-og-levekaar-i-norge )

SSB (2013a): Kvalifiseringsstønad 2012.
( http://www.ssb.no/sosiale-forhold-og-kriminalitet/statistikker/kvalstonad/aar/2013-09-27 )

SSB (2013b): Monitor for introduksjonsordningen 2012, Statistisk sentralbyrå.
( http://www.ssb.no/utdanning/artikler-og-publikasjoner/lavere-andel-deltakere-faar-jobb )

SSB (2013c): Introduksjonsordningen for ny­ankomne flyktninger, Statistisk sentralbyrå.

SSB (2013d): Sysselsetting blant innvandrere, registerbasert – årlig, Statistisk sentralbyrå. ( http://www.ssb.no/arbeid-og-lonn/statistikker/innvregsys/ )