Fortsatt storebror og lillebror i velferdspolitikken?

De første spadestikkene for å reise velferdsstaten var tatt da Norge og Sverige skilte lag i 1905. Landene hadde innført ordninger som ble byggesteiner i omfattende systemer for å sikre hele befolkningen trygghet for utkomme og velferd ved alderdom, sykdom, uførhet, arbeidsløshet og tap av forsørger. Om Sverige og Norge i flere henseender hadde valgt likeartede løsninger, var det også forskjeller, blant annet i hvilken grad Tyskland hadde tjent som forbilde. Etter 1905 foretok Sverige og Norge mange av de samme veivalgene i utbyggingen av offentlige stønader og tjenester, selv om Sverige lå noen hestehoder foran. Sverige var også tidligere ute enn Norge med den bratte veksten i offentlige velferdstjenester som gjorde det mulig med en stor økning i kvinners sysselsetting de siste tiårene av forrige århundre. Områder hvor svenske ordninger utgjorde viktige referanserammer for norske politikere var blant annet arbeidslinjen, aktiv arbeidsmarkedspolitikk og offentlig tilleggspensjon.

Det er ikke så rart at Sverige ble en velferdspolitisk storebror: Sverige var (og er) et større land, som tidligere gjennomgikk industrialisering, urbanisering og sekularisering. Landet oppnådde tidligere økonomisk evne til å innføre offentlige ordninger for å gi trygghet, behandling og omsorg til hele befolkningen. Forspranget i generell samfunnsmodernisering førte til at behovet for å erstatte tradisjonelle hjelpesystemer basert på tilhørighet til familie, slekt og lokalsamfunn, med nasjonale og universelle velferdsordninger, meldte seg tidligere i Sverige enn i Norge. Sveriges økonomi unngikk belastningene med okkupasjon og gjenoppbygging. Begge landene hadde en sterk økonomisk vekst og lange perioder med lav arbeidsledighet etter annen verdenskrig, inntil de to siste tiårene av det 20. århundre. Men Sverige ble langt hardere rammet enn Norge av den økonomiske nedgangen på 1990-tallet. I Sverige bidro dette til en rekke reformer og innstramninger i offentlig velferd, som Norge ikke i samme grad var nødt til å foreta, bl.a. på grunn av sin oljerikdom. For eksempel falt antall ansatte i velferdstjenester i Sverige med ti prosent i årene 1991-1997, og kom først opp igjen på 1991-nivå i 2003 (OECD 2004c). I Norge steg antall ansatte i slike tjenester jevnt og trutt på 1990-tallet. Dette gir grunn til å spørre: Framstår Norge i 2005 fortsatt som en lillebror på det velferdspolitiske området i forhold til Sverige ?

Den skandinaviske modellen - egentlig svensk?

Allerede fra Marquis Childs’ (1936) bok Sweden - The middle way nøt den svenske velferdsstaten stor beundring blant forskere og sosialpolitikere i mange land; ikke minst blant amerikanere og briter som var kritiske til velferdspolitikken i sine egne land. De utviklet begrepet «den svenske velferdsmodellen», ikke sjelden forstått mer eller mindre ensbetydende med «den skandinaviske modellen». Nordiske velferdsforskere tok i sin tur over denne betegnelsen (Eriksson m.fl. 1987), selv om det innebar en nedtoning av betydelige forskjeller mellom de skandinaviske velferdsstatene. Ekko av denne nedtoningen finner vi fremdeles, blant annet i begrepet «sosialdemokratisk velferdsregime», formulert av Esping-Andersen (1990, 1999) på slutten av 1980-tallet, og i dag felleseie i sammenlignende velferdsforskning og en standardmåte å omtale de nordiske velferdsstatene på. Når internasjonale velferdsforskere sjeldnere valfartet til Norge enn til Sverige for å sette seg inn i den skandinaviske velferdsmodellen, var det fordi Norge - med en viss rett - ble oppfattet som mindre av et foregangsland og ikke så rikt, utviklet og avansert som Sverige var. Selv om Norge i dag i mange henseender har tatt Sverige igjen i velstand og utviklingsnivå, figurerer Norge fremdeles sjeldnere enn Sverige i sammenlignende studier av velferd. De siste tiårene har landenes ulike tilknytning til EU bidratt til dette. Dermed har folk utenfor Norden visst mindre om og kanskje undervurdert hva Norge har fått til på velferdsområdet, mens nordmenn på sin side har overvurdert hvor gode vi er (jamfør «Det er typisk norsk å være god»).

Arbeidslinjen - en svensk oppfinnelse?

Norge fulgte i de første tiårene etter annen verdenskrig Sverige i en satsing på «arbeidslinjen» i offentlig politikk overfor personer i yrkesaktiv alder som trengte offentlig støtte til livsopphold. Dette illustreres blant annet av at daværende sosialminister Gudmund Harlem og hans medarbeidere på slutten av 1950-tallet reiste på studiebesøk til Stockholm for få ideer til utforming av det som i 1960 ble tvillinglovene om attføringshjelp og uføretrygd. Arbeidslinjen var del av en ambisiøs politikk for å sikre full sysselsetting. Blant annet innebar den at det å gi mer varig støtte til livsopphold til personer i yrkesaktiv alder bare skulle skje etter at alle muligheter for å gjøre vedkommende selvhjulpen gjennom eget arbeid var prøvd og uttømt. I denne forbindelse hadde en stor tro på nytten av ulike typer behandling, opptrening, opplæring og yrkeskvalifisering for å bedre vedkommendes utsikter på arbeidsmarkedet. Rettesnoren skulle være å yte «hjelp til selvhjelp» (Hvinden 1994). Det skjedde i begge landene også en utstrakt form for offentlig jobbskaping i form av egne skjermede eller vernede arbeidsplasser, selv om Sverige gikk betydelig lengre enn Norge. Det offentlig prøvde også å påvirke etterspørselen etter arbeidskraft ved å tilby private arbeidsgivere økonomisk tilskudd hvis de ansatte jobbsøkere som ellers ville ha hatt problemer med å få jobb. Tydeligst og mest uavbrutt har denne politikken blitt ført overfor personer med nedsatt funksjonsevne eller kroniske plager. Men også andre grupper som arbeidsledige, enslige forsørgere, ungdom med svake skoleresultater, flyktninger og innvandrere har blitt omfattet av arbeidslinjen, om enn med ulik styrke og grad av konsekvens.

Et annet uttrykk for arbeidslinjen er «aktiv arbeidsmarkedspolitikk» (ALMP - Active labour market policy). En viktig del av ALMP har vært investering i den menneskelige kapitalen i form av opplæring og kvalifisering, men omfattet også mobilitetsfremmende tiltak som støtte til undersysselsatte i regioner med få ledige jobber slik at de kunne flytte til områder med større etterspørsel etter arbeidskraft. Denne siden av ALMP inngikk i bestrebelsene på å akselerere modernisering av økonomien; raskere oppnå strukturendringer, økt effektivitet og produktivitet. Sverige ble internasjonalt lenge sett som det landet i verden som hadde den mest omfattende og vellykkede ALMP (for eksempel Wilensky 1992). Den syntes lenge å kunne absorbere konjunktursvingningene i arbeidsmarkedet og gi tilsiktede bidrag for å forebygge og redusere arbeidsledighet. Men den kunne ikke hindre at den svenske arbeidsledigheten steg betydelig på 1990-tallet, med en topp på 10 prosent rundt 1997. Arbeidsledigheten vokste også i Norge, men kulminerte på om lag 7 prosent allerede rundt 1992-93. Arbeidsmarkedstiltakene ble trappet opp i begge land, men til tross for at Sverige tradisjonelt brukte mer ressurser på slike tiltak enn Norge, maktet ikke Sverige å øke innsatsen av aktive tiltak i samme grad som stigningen i ledigheten (tabell 1). Sett i forhold til nivået på ledighet falt den svenske ressursinnsatsen til aktive tiltak til samme nivå som i Norge (tabell 2). Dessuten forfalt deltakelse i aktive tiltak i Sverige i en betydelig periode til en måte langtidsledige som kunne fornye sine rettigheter til dagpenger på, snarere enn som et middel til å bedre arbeidssøkernes utsikter til å komme i arbeid igjen (Hvinden m.fl. 2001). Delvis av samme grunn ble det etter hvert også med større kraft stilt kritiske spørsmål ved utbyttet av den store mengden offentlige midler brukt til ALMP i Sverige.

Svensk sosialhjelp - ikke så marginalt hjelpesystem likevel?

Både i Sverige og Norge var det på 1900-tallet et mål å gjøre den gamle fattighjelpen overflødig ved å løfte den ene etter den andre av grupper med risiko for tap av livsopphold ut av fattighjelpen og inn i sjenerøse, rettighetsbaserte og ikke-stigmatiserende sosialforsikrings- eller trygdesystemer. Etter annen verdenskrig synes man lenge å ha lyktes i begge land: Forsorgshjelp (og dens avløser sosialhjelp) stod for en synkende andel av samlede utbetalinger til inntektssikring: I Sverige sank sosialhjelpens andel av totale utgifter fra 7 prosent i 1950 til 1 prosent i 1980 (Olson 1987, tabell 6), mens i Norge sank den tilsvarende andelen fra 11 prosent til 1 prosent (Kuhnle 1987, tbl.5). Det kan hevdes at sosialhjelpens rolle avspeiler hvor godt de tre sentrale forsørgingssystemene arbeidsmarked, familie og trygdesystem fungerer. Men nivå på utbetalinger og antall mottakere påvirkes også av hvor strengt eller lempelig sosialhjelpen forvaltes, siden den i begge land fremdeles er et skjønnsbasert hjelpesystem (Terum 1996, Johansson 2001).

Den lange trenden i retning av at sosialhjelpen ble mindre viktig ble brutt i løpet av de siste to tiårene av det 20. århundre i begge land. I denne perioden spilte sosialhjelp en viktigere rolle i Sverige enn i Norge, særlig når vi ser på hvor andelen av befolkningen som mottok sosialhjelp (tabell 3). I Sverige steg denne andelen til en topp på nærmere 9 prosent rundt 1996-97 (med utbetalinger på 12 mrd. SEK), mens Norge nådde en topp på om lag 4 prosent i 1994 (med utbetalinger på om lag 4 mrd. NOK). Alt i alt må vi kunne si at sosialhjelpen fortsatt har en marginal posisjon i begge lands inntektssikringssystemer, men kanskje spiller den en større rolle enn de som utformet de to velferdsstatene så for seg ved inngangen til deres gullalder på 1960-tallet. Selv en vidtgående oppussing, innskjerping og utvidelse av arbeidslinjen overfor nye utsatte grupper har bare delvis evnet å motvirke en vedvarende etterspørsel etter sosialhjelp i de to landene. Denne etterspørselen må tilskrives et intrikat samspill mellom skjerpede kompetansekrav i arbeidslivet, mer omskiftlige mønstre av samliv og foreldreskap, mer etnisk sammensatte befolkninger, og at andre deler av velferdsstaten kommer til kort.

Folketrygdens tilleggspensjon - svensk forbilde i lightversjon?

Sverige vedtok en obligatorisk allmenn, men behovsprøvd alderspensjon i 1913, mens dette først skjedde i Norge i 1936. Sverige innførte lik, ikke-behovsprøvd og universell alderspensjon i 1948, etterfulgt av Norge i 1956. Det neste store løftet var å innføre en offentlig allmenn tilleggspensjon, det vil si en ordning som ikke bare gav en økonomisk basistrygghet i alderdommen, men som også kunne gjøre det mulig for folk å opprettholde den levestandarden de var vant til (standardtrygghet). Dette gjaldt vel og mer for dem som hadde hatt inntektsgivende arbeid (og deres familier). Sverige fikk i 1959 en offentlig allmenn tilleggspensjon (ATP) etter stor politisk strid. Norge kom etter i 1966 med tilleggspensjonsordningen i folketrygden, rett nok mindre sjenerøs i utforming enn den svenske ATP. Etter som en voksende andel av nye kull av alderspensjonister opptjente rett til tilleggspensjon, økte gjennomsnittlig inntekt blant alderspensjonistene i begge land. Omvendt sank andelen fattige blant personer 75 år og eldre betydelig fra 1980- til 1990-tallet både i Sverige og Norge, men fra svært ulike utgangspunkt (Fritzell 2001: 36): Så sent som i 1995 var det over fem ganger så stor andel fattige blant 75-årige og eldre i Norge sammenliknet med i Sverige (henholdsvis 22 og 4 prosent).

Pensjonsreform - igjen i svenske fotspor?

På grunn av både demografiske og økonomiske utfordringer ble det i Sverige på 1990-tallet utformet en omfattende pensjonsreform som trådte i kraft i 1999. Denne reformen innebar en ny ordning for opptjent pensjon, for å styrke forbindelsen mellom innbetalinger og utbetalinger for den enkelte. Samtidig fjernet reformen den universelle grunnpensjonen. Rett nok ble det også innført en ordning med garantipensjon for dem som ikke vil ha tjent opp pensjon, det vil si en økonomisk behovsprøvd ordning, men denne er tenkt å få gradvis mindre betydning. Den svenske reformen har vakt stor internasjonal oppmerksomhet, og er av mange framholdt som forbilde på hvordan utfordringene med å få et økonomisk bærekraftig pensjonssystem kan løses. Sentrale elementer i forslaget til den norske pensjonskommisjonen ble hentet fra den svenske reformen, selv om forslaget ikke gikk fullt så langt (NOU 2004: 1, Pedersen 2004).

Stortingsmelding nr. 12 (2004-2005) om nytt pensjonssystem tilsier at en i store trekk vil følge pensjonskommisjonens forslag. Dette betyr at Norge vil få et pensjonssystem som får noe mindre utslag i form av endret omfordeling og markedstilpasning. Samtidig er det framholdt at Norge ligger an til å få mer flytende grenser mellom pensjonssystemets budsjett og det øvrige statsbudsjett, og en mer uklar fordeling av risikoer mellom yrkesaktive og pensjonister enn det Sverige har valgt. I Norge synes det ikke å bli et egentlig innskuddbestemt element med fritt investeringsvalg, som i det svenske systemet. Men alt i alt ligger det an til at Norge kommer til å ha fulgt Sverige et stykke på vei, både i alderspensjonens store ekspansjonsperiode etter krigen og i aktuelle den innstramningsperioden.

Sverige- et falmet forbilde?

I internasjonal sammenheng må en kunne si at den svenske - og kanskje skandinaviske - velferdsmodellen har mistet noe av glansen. Dette skyldes til dels de omleggingene som særlig Sverige foretok på 1990-tallet og som har svekket sider ved det universelle folkhemmet . Dels har tidens velferdspolitiske strømninger gått i mer liberal eller liberalistisk retning, med vekt på individuelt ansvar og valgfrihet i et velferdsmarked, og dermed gjort andre land til viktigere forbilder. Rett nok har ideer som ligner den svensk-norske arbeidslinjen det siste tiåret, fått stort gjennomslag i EUs sysselsettings- og sosiale programmer. Den svenske pensjonsreformen har vist at Sverige kan inspirere andre, blant annet Norge, ikke bare i ekspansjonsperioder, men også innstramnings- og omleggingsperioder. I denne forstand er Sverige fremdeles noe av en velferdspolitisk storebror for Norge. Men kanskje aner vi at lillebror har blitt mer spørrende og kritisk overfor storebrors nye påfunn?

Kilder og referanser:

Childs, M. W. (1936) Sweden : the middle way , Yale University Press, New Haven.

Eriksson, R., Hansen, E.J., Ringen, S. & Uusitalo, H. (eds) (1987) The Scandinavian model : welfare states and welfare research , M.E.Sharpe, Amonk New York.

Esping-Andersen, G. (1990) The three worlds of welfare capitalism , Polity Press, Oxford.

Esping-Andersen, G. (1999) Social foundations of postindustrial economics , Oxford University Press, Oxford.

Flora, P. (ed) Growth to limits : the Western European welfare states since world war II , vol.4 Appendix, Walter de Gruyter, Berlin.

Fritzell, J. (2001) Still different? Income distribution in the Nordic countries in a European context, i Kautto m.fl.

Hvinden, B. (1994) Divided against itself : a study of integration in welfare bureaucracy , Scandinavian University Press, Oslo.

Hvinden, B., Heikkilä, M. & Kankare, I. (2001) Towards activation? The changing relationship between social protection and employment in Western Europe, i Kautto m.fl.

Janoski, T. (1994) Direct state intervention in the labor market: the explanation of active labor market policy from 1950 to 1988 in social democratic, conservative, and liberal regimes, i Janoski, T. & Hicks, A. M. (eds) The comparative political economy of the welfare state , Cambridge University Press, New York

Johansson, H. (2001) I det sociala medborgarskapets skugga : Rätten til socialbidrag under 1980 - og 1990 - talen , Arkiv avhandlingsserie 55, Lund.

Kautto, M., Fritzell, J., Hvinden, B., Kvist, J. & Uusitalo, H. (eds) Nordic welfare states in the European context , Routledge, London.

Kuhnle, S. (1983) Velferdsstaten , Tiden Norsk Forlag, Oslo.

Kuhnle, S. (1987) Norway, i Flora.

NOU 2004:1 Modernisert folketrygd . Bærekraftig pensjon for framtida , Norges offentlige utredninger, Oslo.

OECD (2004a) OECD economic outlook , No. 75, June, Organisation for economic co-operation and development, Paris.

OECD (1994b-2004b) Employment outlook , Organisation for economic co-operation and development, Paris.

OECD (2004c) Labour force statistics 1983 - 2003 , Organisation for economic co-operation and development, Paris.

Olson, S. (1987) Sweden, i Flora

Pedersen, A. W. (2004) Halvhjertet kopi av brutal original: En sammenligning av Pensjonskommisjonens forslag og det nye svenske pensjonssystemet, Tidsskrift for Velferdsforskning , 7, 3, 168-187.

SCB (1982-2004) Statistisk årsbok för Sverige , Statistiska Centralbyrån, Stockholm.

SSB (1982a-2004a) Sosialhjelp og barnevern , Statistisk sentralbyrå, Oslo.

SSB (2004) Statistisk årbok, Statistisk sentralbyrå, Oslo.

St.meld. nr.12 (2004-2005) Pensjon - trygghet for pensjonene .

Terum, L. I. (1996) Grenser for sosialpolitisk modernisering : Om fattighjelp i velferdsstaten , Universitetsforlaget, Oslo,

Wilensky, H. (1992) Active labour market policy: its contents, effectiveness, and odd relationship to evaluation research, i Crouch, C. & Health, A. (eds) Social research and social reform , Clarendon Press, Oxford.