Kontantstøtte – lite endring tross høyere sats

Kontantstøtten ble innført i 1998, og hadde til hensikt å gi foreldre mer tid til barneomsorg og mer fleksibilitet i valg av tilsynsordning for barna. Den skulle også fungere som en statlig støtte til foreldre som ikke har barna sine i barnehage (St.prp. nr. 53:1997-1998).

Ordningen har vært omstridt og gjenstand for engasjert politisk og offentlig debatt. Spesielt fra et likestillings- og integreringsperspektiv har den vært omdiskutert. Mange har hevdet at kontantstøtten er et hinder for likestilling og integrering av innvandrere, ved at den bidrar til å holde kvinner – og spesielt innvandrerkvinner – borte fra arbeidslivet. Når mødrene mottar kontantstøtte og i de aller fleste tilfeller er hjemmeværende med omsorg for barnet, fungerer kontantstøtten også som en barriere for barns deltakelse i barnehage, og dermed for innvandrerbarns integrering og språkutvikling, mener motstanderne av støtten.

Har endringen i kontantstøtteloven påvirket omfanget av kontantstøtte blant innvandrerbarn, sammenlignet med barn uten innvandrerbakgrunn?

Tidligere analyser viser at innvandrere i langt større grad enn befolkningen ellers velger kontantstøtte ( Daugstad 2006 , Hirsch 2010 , Egge-Hoveid 2012 , 2014 ). Flere studier har også vist at kontantstøtten har hatt negativ effekt på kvinners arbeidsdeltakelse (Schøne 2004, Rønsen 2009), da det i all hovedsak er kvinner som mottar støtten på vegne av barnet. Etter at kontantstøtten ble innført i 1998, har flere offentlige utvalg anbefalt å fjerne ordningen, med særlig vekt på argumentet om at den er et hindrer for integrering og likestilling (NOU 2009: 10, NOU 2011: 7, NOU 2011: 14, NOU 2012:15).

Jevn nedgang siden 1999

De første årene etter at kontantstøtten ble innført, ble den brukt av svært mange. 77 prosent av alle barn i kontantstøttealder mottok støtten i 1999. Fra 2002 og utover har det vært en formidabel nedgang i andel mottakere, og i 2011, året før endringen i kontantstøtteloven, var andelen gått ned til 21 prosent, hvis vi ser alle barn med rett til kontantstøtte under ett (se figur 1, som viser utvikling frem til regelendringen). Andelen mottakere med innvandrerbakgrunn (se tekstboks for definisjon) gikk ned fra 77 til 43 prosent i samme tidsrom.

Denne utviklingen skjedde parallelt med en kraftig utbygging av barnehageplasser. Andelen ett- og toåringer i barnehage har mer enn doblet seg siden 1999. Da det er bruk av barnehage som avgjør om man har rett til kontantstøtte, må disse to utviklingstrender ses i sammenheng.

Etter lovendringen i 2012 har det igjen vært debatt rundt kontantstøtten (se tekstboks om loven). Flere spørsmål ble diskutert offentlig: Hvilke konsekvenser vil de nye reglene få? Vil den nedadgående trenden i andel mottakere stoppe opp? Vil høyere sats for de minste barna bidra til en økning av andelen som mottar kontantstøtte i denne aldersgruppen? Vil endringene slå ulikt ut for enkelte grupper, eller i ulike deler av landet?

Beskjeden økning blant de eldste

Ett år etter regelendringen har andelen som mottar kontantstøtte, økt fra 22 til 23 prosent når vi ser alle barn med rett til kontantstøtte under ett, både de med innvandrerbakgrunn og de uten.

Ettersom satsen for barna mellom 13 og 18 måneder ble forhøyet med 1 700 kroner som en del av regelendringen, er det interessant å se på om den beskjedne økningen først og fremst gjelder den gruppen barn som har fått økt beløp, eller om økningen knytter seg til andre bestemte grupper mottakere. Vi ser nærmere på forskjeller og endring blant de yngste barna og sammenligner med aldersgruppen der satsen har vært uendret.

I utgangspunktet var andelen mottakere større blant barn fra 13 til 18 måneder enn blant dem fra 19 til 23 måneder. Slik er det fremdeles etter regelendringen. I 2013 mottok 25 prosent av alle barn i den yngste gruppen kontantstøtte, mens andelen blant de eldste var 20 prosent. Ser vi på endringer i mottak mellom 2012 og 2013 for de to aldersgruppene, er andelen mottakere blitt litt større i begge, men motsatt av forventet har andelen mottakere økt mest blant de eldste barna, fra 18 til 20 prosent, og kun ubetydelige 0,2 prosentpoeng blant de yngste (se figur 2).

Har lovendringen påvirket innvandrerfamilier?

Selv om bruken av kontantstøtte har gått jevnt ned også blant innvandrere, har denne gruppen mottakere de siste årene nesten vært dobbelt så stor som andelen i befolkningen som helhet, og nesten tre ganger høyere enn blant personer uten innvandrerbakgrunn (se figur 1). Slik er det fremdeles. Per 1. september 2013 mottok 45 prosent av alle barn i relevant alder med innvandrerbakgrunn kontantstøtte, mot 23 prosent i befolkningen som helhet og 16 prosent blant dem uten innvandrerbakgrunn.

Innvandrere og deres barn utgjør også en relativt stor andel når vi ser alle mottakere under ett, mer enn en tredjedel i 2013. Dermed vil en eventuell endring i innvandreres bruk av kontantstøtte få relativt stor betydning for gjennomsnittet for hele befolkningen.

I tidligere analyser har vi ikke sett på hvorvidt endringene i kontantstøttemottak skyldes endringer i adferd hos innvandrere spesielt, eller om det har vært en mer generell endring hos alle mottakere. I denne analysen har vi valgt å se på mottak også blant personer uten innvandrerbakgrunn, for å kunne avdekke om endringene i loven har hatt større betydning for innvandrere enn for dem uten innvandrerbakgrunn.

Sammensatte årsaker

Grunnene til at innvandrere oftere velger kontantstøtte, er mange og sammensatte. En av årsakene antas å være en generelt svakere arbeidslivstilknytning blant innvandrere, spesielt blant kvinner. Dette gjelder særlig kvinner fra Afrika, Asia etc. (se tekstboks om definisjon av landbakgrunn), der yrkesdeltakelsen er vesentlig lavere enn gjennomsnittet blant kvinner i Norge ( SSB 2014 ). Dette kan føre til at kostnadene ved å motta kontantstøtte blir lavere hos mange innvandrerfamilier enn i familier som normalt har to fulltidsarbeidende foreldre. Høyere kontantstøttesats kan da gjøre det mindre attraktivt å jobbe, sammenlignet med å være hjemme med barna.

Fra dette perspektivet kunne det være nærliggende å tenke seg at en økning i kontantstøtten ville påvirke innvandreres bruk av kontantstøtte i større grad enn befolkningen sett under ett. Dette ser imidlertid ikke ut til å være tilfelle.

På tross av at andelen med kontantstøtte generelt er større blant barn med innvandrerbakgrunn, er andelen innvandrere med kontantstøtte 1 prosentpoeng lavere ett år etter endringen i loven. Andelen har gått ned fra 46 til 45 prosent. Økningen vi så blant mottakere generelt, knytter seg til at flere uten innvandrerbakgrunn og med barn mellom 19 og 23 måneder velger kontantstøtte. Blant disse har andelen gått opp fra 11 til 13 prosent (se figur 2). Vi skal imidlertid være oppmerksom på at det ikke er snakk om store endringer for noen av gruppene siden 2012, og forskjellene er ikke nødvendigvis uttrykk for en trend.

Landbakgrunn påvirker valget

Som vi så tidligere, er det vanligere blant barn med innvandrerbakgrunn å motta kontantstøtte, og det er vanligst blant dem som har bakgrunn fra Afrika, Asia etc. (se tabell 1 og om landbakgrunn ). I 2013 mottok 49 prosent av barn med slik bakgrunn kontantstøtte. Blant dem med bakgrunn fra EU etc. var andelen 38 prosent.

Heller ikke blant dem med bakgrunn fra Asia, Afrika etc. har andel mottakere økt. Som for innvandrere generelt går andelen litt ned, både i den yngste og den eldste aldersgruppen, men mest blant de eldste. Derimot observerer vi en liten økning i andelen mottakere blant innvandrere fra EU etc., og økningen er knyttet til en noe større andel mottakere blant de eldste. Det betyr altså at den lille nedgangen vi ser blant innvandrere generelt, er knyttet til dem med bakgrunn fra Afrika, Asia etc.

At vi ser en økning i andelen som mottar støtte for de eldste barna, som ikke har fått økt sats, og at økningen både skjer blant innvandrere fra EU etc. og dem uten innvandrerbakgrunn, er overraskende. Tidlig­ere analyser har vist at kontantstøtte er mest utbredt blant de yngste barna.

Utbredt blant innvandrere fra utvalgte land

Blant mottakerne av kontantstøtte var det i 2013 størst andel fra Marokko (79 prosent), Pakistan (73 prosent), Tyrkia (70 prosent), Irak (66 prosent) og Vietnam (62 prosent) (se figur 3). Dette er land som også tidligere har hatt størst andel kontantstøttemottakere, 20-30 prosentpoeng høyere enn andelen blant alle med innvandrerbakgrunn.

Innvandrere fra landene nevnt ovenfor har relativt lang gjennomsnittlig botid i Norge. Man kunne da kanskje forventet at de brukte kontantstøtte i tilnærmet lik grad som dem uten innvandrerbakgrunn. Tidlig­ere analyser viser imidlertid at botid har liten betydning for bruken av kontantstøtte ( Daugstad 2006 ).

Vi vet også at kvinner fra Pakistan og Marokko er blant dem med lavest sysselsetting blant kvinnene ( SSB 2014 ). Dette må vi anta har stor betydning for mottak av kontantstøtte. De høye andelene mottakere i disse landgruppene bidrar også mye til snittet for gruppen som Statistisk sentralbyrå kaller «fra Afrika, Asia etc.», da dette er relativt store innvandrergrupper i Norge.

Utdanning har stor betydning

Foreldres utdanningsnivå har vist seg å ha betydning for om foreldre velger barnehage eller kontantstøtte for barna sine. Tidligere analyser har vist at andelen barn som mottar kontantstøtte, synker med foreldrenes utdanningsnivå (Bakken og Myklebø 2010, Moafi og Bjørkli 2011 ). Dette gjelder også foreldre med innvandrerbakgrunn (se figur 4).

Blant foreldre med grunnskole og videregående som høyeste utdanning velger en vesentlig større andel kontantstøtte enn der foreldre har høyere utdanning, spesielt lang høyere utdanning. Imidlertid velger fremdeles foreldre som har innvandrerbakgrunn, oftere kontantstøtte enn dem uten innvandrerbakgrunn, uansett utdanningsnivå.

Vanligst i Østfold og Oslo

De regionale forskjellene i mottak av kontantstøtte har ikke endret seg over tid. Blant fylkene er kontantstøtte mest utbredt i Østfold og Vest-Agder, hvis vi ser alle mottakere under ett, og Østfold og Oslo hvis vi kun ser på mottak blant dem med innvandrerbakgrunn.

I utvalgte kommuner der det bor mer enn 6 000 innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre, har Fredrikstad størst andel med kontantstøtte blant innvandrere, etterfulgt av Oslo og Drammen (se tabell 2). De laveste andelene finner vi i Trondheim, Asker og Bærum.

Bruken av kontantstøtte blant innvandrere ser ut til å påvirkes av kommunen innvandrere er bosatt i. I kommuner der andel mottakere er lavt i befolkningen som helhet, er den også lavere blant innvandrere (se tabell 2).

Imidlertid har innvandrernes landbakgrunn også betydning for forskjellene mellom kommunene. Kommunene med høyest andel mottakere blant innvandrere er også kommuner der flertallet av innvandrerne har bakgrunn fra Asia, Afrika etc. Kommunene med lave andeler mottakere blant innvandrere har gjerne en større andel innvandrere fra EU etc.

Ny økning i satsen for de yngste i 2014

I 2013 er kontantstøtte fremdeles vanligst blant personer med innvandrerbakgrunn. Vi ser imidlertid ikke de store endringene i bruken ett år etter endringen av kontantstøtteloven, hverken for befolkningen som helhet eller innvandrere spesielt. En tendens er allikevel at andel mottakere fortsetter å gå ned blant foreldre med innvandrerbakgrunn, mens den har økt noe blant dem uten innvandrerbakgrunn, og da særlig for de eldste barna på 19-23 måneder.

Fra og med 1. august 2014 har Stortinget vedtatt en ytterligere økning av kontantstøttesatsen, til 6 000 kroner per måned for de yngste barna. Samtidig økes satsene for foreldrebetaling i barnehagene. Dette kan vise seg å få betydning for foreldres valg fremover.

Referanser

Bakken, Frøydis og Sigrid Myklebø (2010): En av fire med kontantstøtte ønsker barnehageplass , Arbeid og Velferd 3/2010.

Daugstad, Gunnlaug (2006): Omfang av bruk av kontantstøtte blant barn med ikke-vestlig innvandrerbakgrunn , Rapporter 2006/26 , Statistisk sentralbyrå.

Egge-Hoveid (2012): Kontantstøtte blant innvandrere: Stadig færre mottakere av kontantstøtte , SSB magasinet, 5. mars 2012.

Egge-Hoveid (2014): Kontantstøtte blant innvandrere: Fremdeles nedgang i kontantstøttebruken , SSB magasinet, 2. mai 2014.

Hirsch, Agnes Aaby (2010): Brukere av kontantstøtte 1999-2009: Færre barn med kontantstøtte, Samfunnsspeilet 4/2010 , Statistisk sentralbyrå

Moafi, Hossein og Elin Såheim Bjørkli (2011): Barnefamiliers tilsynsordninger, høsten 2010 , Rapporter 34/2011 , Statistisk sentralbyrå.

NOU (2009:10): Fordelingsutvalget.

NOU (2011:7): Velferd og migrasjon.

NOU (2011:14): Bedre integrering.

NOU (2012:15): Politikk for likestilling.

Olsen, Bjørn (2014): Unge med innvandrerbakgrunn i arbeid og utdanning 2012 (eksklusive EØS-/EU-innvandrere) , Rapporter 2014/17 , Statistisk sentralbyrå.

Rønsen. Marit (2009): Long-term Effects of Cash for Childcare on Mothers’ Labour Supply, Labour 23 (3), s. 507–533.

Schøne, Pål (2004): Kontantstøtten og mødres arbeidstilbud: Varig effekt eller retur til arbeid? Norsk Økonomisk Tidsskrift 118/2004 .

SSB (2014): Sysselsetting blant innvandrere registerbasert 2013, 4. kvartal.

St.prp. nr. 53 (1997-1998): (http://www.regjeringen.no/nb/dep/bld/dok/regpubl/stprp/19971998/stprp-nr-53-1997-98-.html?id=136909), hentet 01.06.2014.