Markant skifte i straff av ungdom

Hvordan samfunnet skal behandle lovbrytere er et sentralt spørsmål i en rettstat. I løpet av de siste tiårene har det blitt innført alternative straffeformer, og særegne bestemmelser for hvordan de yngste kan straffes. Disse endringene har gitt strafferettsapparatet nye muligheter for hvilken type straff som kan velges. Myndighetene har rettet spesiell oppmerksomhet mot barn og straff, og uttrykker tydelig målsetninger om å endre reaksjoner mot unge lovbrytere (St.meld. 37 2007-2008, NOU 2008).

Hvorvidt man dømmer strengere eller mildere nå enn før, er vanskelig å svare på da det er svært vanskelig å identifisere like typer saker. For eksempel fører ofte flere tiltalepunkter til strengere straff. Straffeutmålingen skal også ta hensyn til omstendighetene da lovbruddet ble begått, og forhold hos den tiltalte (tidligere straffet og alder) (Andenæs mfl. 2004). Disse vesentlige forskjellene i sakstypene er vanskelig å kontrollere for i statistikken (se Thorsen, Lid og Stene 2009).

Denne artikkelen avgrenser seg til typer straffereaksjoner som rettssystemet har anvendt i perioden 2002-2013. Artikkelen omhandler utviklingen for ulike lovbruddstyper, med hovedvekt på de yngste aldersgruppene.

Hvilke typer straff finnes og hvem ilegger dem?

Straff kan bli ilagt av domstolen eller, i mindre alvorlige saker, av påtalemyndigheten i politiet. Påtalemyndigheten kan ilegge forelegg, som er en bøtestraff, betinget påtaleunnlatelse der man slipper tiltale under bestemte vilkår, og overføring til konfliktrådsbehandling (se tekstboks om typer straffereaksjoner). I tillegg har politiet og tollvesenet myndighet til å utstede forenklede forelegg for mindre alvorlige toll- eller trafikkforseelser på stedet. Forenklede forelegg utelates imidlertid i denne artikkelen. Domstolene kan ilegge fengselsstraff, som både kan være betinget eller ubetinget, samfunnsstraff, sær­reaksjoner og bøter. Domstolene har adgang til å kombinere forskjellige straffer, for eksempel ubetinget fengsel og betinget fengsel eller bot (se tekstboks).

Nesten tre av fire straffereaksjoner ilegges av påtalemyndigheten. Ser vi kun på de mer alvorlige straffesakene – forbrytelsene – er det fortsatt påtalemyndig­heten som ilegger flest straffereaksjoner (57 prosent). De aller fleste av reaksjonene er forelegg (se figur 1).

Forelegg i syv av ti straffesaker

Frem til 2000-tallet økte antall straffereaksjoner dramatisk. Det skjedde også betydelige endringer i hvilken type straff som ble ilagt, viser en analyse av perioden 1980-2005 (Stene og Thorsen, 2007). Mens fengselsstraff tidligere dominerte, økte forelegg ilagt av påtalemyndigheten i denne perioden langt mer enn andre reaksjoner, og er blitt den klart mest anvendte straffen.

I perioden 2002-2013, har bildet av ilagt straff endret seg relativt lite (se figur 1). Hele 70 prosent av straffesakene endte med forelegg, mens ubetinget fengsel har utgjort om lag 13 prosent av alle reaksjonene i hele denne perioden. Antall registrerte ubetingede fengselsdommer var 11 700 i 2013, det høyeste noen gang.

I 2002 ble ordningen med samfunnstjeneste utvidet til samfunnsstraff (se tekstboks om straffereaksjoner). Etter utvidelsen til samfunnsstraff økte bruken av denne typen straff noe, og bidro samtidig til at betingede fengselsdommer anvendes i mindre grad.

Betinget påtaleunnlatelse innebærer at man unngår påtale og videre straffeforfølgning, under krav om overholdelse av bestemte vilkår som for eksempel innlevering av urinprøver, ungdomskontrakt eller megling i konfliktråd (se tekstbokser). Bruken av betinget påtaleunnlatelse har økt siden begynnelsen av 2000-tallet og anvendes nå oftere enn både samfunnsstraff og bot ved dom.

Selv om det har vært noen endringer siden tusenårsskiftet, er hovedtrekket at rettssystemets bruk av straffalternativene har ligget fast. Det totale antall reaksjoner har også vært relativt uendret, om lag 80 000 registrerte reaksjoner årlig siden midten av 2000-tallet.

Ulikt typer straff for ulike typer lovbrudd

Hva slags type straff et lovbrudd kan medføre fremgår av lovene. For alvorlige lovbrudd som for eksempel drap kan domstolen kun ilegge fengselsstraff. For mindre alvorlige lovbrudd som legemsfornærmelse kan det gis bot, samfunnsstraff eller fengsel, etter sakens alvorlighet. Dette skillet i type reaksjoner mellom mindre og mer alvorlige lovbrudd fremkommer tydelig i figur 2. For eksempel i saker med legemsfornærmelse som hovedlovbrudd blir mer enn seks av ti straffet enten med forelegg eller betinget påtaleunnlatelse. Drap og grov mishandling i familieforhold blir utelukkende straffet med fengsel eller særreaksjon som forvaring eller tvungen omsorg.

Denne artikkelen omhandler perioden 2002-2013. Sammenlikner vi de tre første årene (2002-2004) med de tre siste årene (2011-2013) ser vi noen endringer som går igjen på tvers av ulike typer lovbrudd. For en del mindre alvorlige lovbrudd har påtalemyndigheten i økende grad anvendt betinget påtaleunnlatelse og i mindre grad forelegg. I noen mer alvorlige typer saker har domstolen i større grad ilagt samfunnsstraff, mens betinget fengsel har blitt betydelig redusert. I 2011-2013 ble for eksempel en av fem straffesaker med vold mot offentlig tjenestemann som hovedlovbrudd ilagt samfunnsstraff, og det er nesten en dobling fra 2002-2004.

Hvordan straffe unge lovbrytere?

Hva slags straff som bør anvendes overfor unge lovbrytere under 18 år har vært gjenstand for vedvarende debatt, særlig de siste tiårene. Blant annet har det vært en målsetning om å redusere antall mindreårige i fengsel, og heller øke bruken av alternative straffereaksjoner som samfunnsstraff, betinget påtaleunnlatelser og overføring av saker til konfliktrådet. Bruk av betinget påtaleunnlatelse blir også ansett som et alternativ til forelegg. På 2000-tallet har det også vært gjennomført forsøk med ungdomskontrakt som vilkår for påtaleunnlatelsen. Ungdomskontrakt er en kontrakt mellom lovbryter og foresatte på den ene side, og politi og kommune på den annen side, om tiltak som kan bidra til endring (Egge 2004).

Målsetningen er at reaksjonene bedre skal tilpasses ungdommens individuelle behov ved at vilkårene ved straffeutmålingen «skreddersys» ungdommen (Justis- og beredskapsdepartementet 2005-2008, St.meld. 20 2005-2008, NOU 2008, Riksadvokaten 2008). I kjølvannet av dette kom det i 2012 flere vesentlige lovendringer for straff av mindreårige (lovbestemmelser). Myndighetene og offentlige utvalg har over tid hatt en klar intensjon om at straff av unge lovbrytere under 18 år bør endres.

Ungdom mindre overrepresentert enn før

De siste årene har andelen av 18-20åringene som er ilagt en straffereaksjon gått sterkest ned sett i forhold til befolkningsmengden i denne aldersgruppen, men aldersgruppen er fortsatt mest overrepresentert. Tilsvarende andel blant 15-17 åringer har også blitt betydelig mindre, og er nå lavere enn for 30-39 åringene og på nivå med 40-49 åringene. Ungdom blir sjeldnere straffet, og ungdommens overrepresentasjon er betydelig mindre enn tidligere (se figur 3).

Store endringer for de yngste

I perioden 2002 til 2013 gikk bruken av forelegg (se tekstboks med begreper) kraftig ned, både i antall og andel av alle reaksjoner. Forelegg utgjør nå under halvparten (46 prosent) av alle straffereaksjoner mot aldersgruppen 15-17 år, viser tall for 2013 (se figur 4). Betinget påtaleunnlatelse (se tekstboks) var en ubetydelig reaksjonsform på begynnelsen av 2000-tallet, men har økt jevnt til 36 prosent av alle straffereaksjoner mot denne yngste gruppen i 2013. Mer enn halvparten av disse var ilagt i straffesaker med narkotikaforbrytelser som hovedlovbrudd (i hovedsak for bruk av narkotika), mens 23 prosent var for vinningskriminalitet som hovedlovbrudd.

Etter utvidelsen til samfunnsstraff i 2002, ble denne typen straff i større grad brukt også overfor de yngste lovbryterne, men noe mindre de siste årene. I 2013 utgjorde samfunnsstraff 6,5 prosent av alle registrerte reaksjoner mot 15-17-årigene. Samfunnsstraff blir relativt sett mer brukt overfor de yngste enn overfor andre aldersgrupper. Bruk av betinget fengsel har hatt størst nedgang også blant de yngste, og har blitt mer enn halvert siden 2002 (se figur 4).

Fengsles mindreårige i dag?

Fengslinger ansees å være svært uheldig for mindreåriges utvikling, og som tidligere nevnt har det vært et tydelig politisk mål å redusere bruken av fengselsstraff overfor de yngste. På begynnelsen av 2000-tallet var det registrert over 200 ubetingede fengselsdommer for unge i alderen 15-17 år. I 2013 var antallet kun 62. Statistikken over fengslinger viser imidlertid at et fåtall av de yngste soner i fengsel, men at de satt i varetekt før domsavsigelsen. Dette tyder på at svært få mindreårige til enhver tid sitter i norske fengsler i dag for å sone en ubetinget fengselsdom; men langt flere blir varetektsfengslet i løpet av et år.

Av dem som har fått en ubetinget fengselsdom de siste tre årene har om lag halvparten vært straffet for vinningskriminalitet som hovedlovbrudd, mens om lag 30 prosent hadde voldskriminalitet som hovedlovbrudd.

Som påpekt ovenfor har det samlet sett skjedd en betydelig endring i påtalemyndighetens og domstolens reaksjoner mot de mindreårige, mens for voksne har det vært få og mindre endringer. Hvordan har utviklingen vært innenfor de mest alvorlige lovbruddsgruppene?

Unge narkotikalovbrytere straffes annerledes enn før

Av de mer alvorlige lovbruddene ilegges det flest reaksjoner for narkotikaforbrytelser;, og det gjelder både for voksne og barn. I 2013 ble det registrert 17 300 straffereaksjoner med narkotikaforbrytelser som hovedlovbrudd, hvorav nesten 1 200 var ilagt mindreårige i alderen 15-17 år. Alle aldersgrupper hadde et rekordhøyt antall reaksjoner i 2013. Samlet sett ble om lag 70 prosent av alle narkotikaforbrytelser ilagt et forelegg i perioden 2002-2013.

Forelegg var tidligere den klart mest anvendte reaksjonen overfor unge narkotikadømte, men i løpet av 2002-2013 har påtalemyndigheten endret sin praksis markant, med mye mer utstrakt bruk av betinget påtaleunnlatelse for aldersgruppen 15-17 år. I 2013 fikk mer enn halvparten av de yngste med narkotika som hovedlovbrudd, denne typen straff (se figur 5).

Ser vi bare på narkotikalovbrudd, har bruken av betinget fengsel også blant de yngste blitt vesentlig lavere siden begynnelsen av 2000-tallet. Betinget påtaleunnlatelse og forelegg utgjør dermed nesten alle straffereaksjonene ilagt de under 18 år. Svært få av disse unge blir tiltalt og må møte for straffesaksbehandling i domstolen. Mer enn syv av ti straffereaksjoner i aldergruppen 15-17 år var for mindre alvorlige narkotikaforbrytelser, som bruk eller besittelse av narkotika i 2013. Det er en noe høyere andel enn tidligere, og en høyere andel enn for de andre aldersgruppene.

Ubetinget fengsel økt for alvorlige tyverier

For tyveri og annen vinningskriminalitet som hovedlovbrudd ble det i 2013 ilagt 13 000 straffereaksjoner. 60 prosent var forelegg og 20 prosent var ubetinget fengsel, om lag samme nivå som tilbake i 2002.

Sammenlikner vi periodene 2002-2004 og 2011-2013 for de mindre alvorlige tyverier og de mer alvorlige typene tyverier, har utviklingen i hvilke reaksjoner som ilegges vært ulik (se figur 2). For simpelt tyveri utgjør de mindre alvorlige reaksjonstypene – betinget påtaleunnlatelse og forelegg – en større andel enn tidligere. Mens for grovt tyveri og brukstyveri av motorkjøretøy utgjør de mer alvorlige reaksjonstypene – samfunnsstraff og fengsel – en større andel enn i første halvdel av 2000-tallet.

Unge tatt for tyveri må sjeldnere møte i retten

Blant de aller yngste, 15-17 år, har det også skjedd betydelige endringer i straffesaker med vinningskriminalitet som hovedlovbrudd.. Sammenliknet med narkotikalovbrudd er endringene likevel noe mindre. Betinget påtaleunnlatelse er blitt den mest anvendte straffen, og utgjorde mer enn 40 prosent av alle reaksjoner i 2013. Bruken av forelegg har blitt betydelig mindre.

Samlet sett utgjør betinget påtaleunnlatelse og forelegg nå en større andel av alle reaksjoner ilagt de yngste enn tidligere (se figur 6). Det betyr at unge lovbrytere som er tatt for tyveri og annen vinningskriminalitet sjeldnere må møte for domstolen, men at påtalemyndigheten ilegger en straff. Bruken av betinget fengsel har hatt en enda større nedgang enn forelegg, og utgjør nå kun 11 prosent. Betinget fengsel og samfunnsstraff har de siste årene utgjort om lag en like stor andel av alle reaksjonene.

Oftere ubetinget fengsel i voldssaker

Straffereaksjoner for voldskriminalitet har siden begynnelsen av 2000-tallet hatt en noe annen utvikling enn for andre lovbrudd. Ubetinget fengsel er den mest brukte straffen for vold, og særlig de siste årene har flere blitt ilagt ubetingede fengselsdommer. På 2000-tallet utgjorde ubetinget fengsel i underkant av 40 prosent av alle voldssaker, mens i 2013 var tilsvarende andel 48 prosent. Økningen i ubetinget fengsling har skjedd for nesten alle typer fysisk vold (se figur 2). At andelen har økt henger sammen med at noen flere er dømt til ubetinget fengsel, men vel så mye at det er ilagt færre av andre typer reaksjoner.

Om lag 5 000 straffereaksjoner med vold som hovedlovbrudd har blitt registrert årlig i løpet av 2011-2013. I denne perioden er antall reaksjoner i aldersgruppen 15-17 år blitt nesten halvert, og kun 300 reaksjoner ble registrert i 2013.

Samfunnsstraff for unge voldsutøvere …

Siden utvidelsen til samfunnsstraff i 2002 har samfunnsstraff blitt den mest anvendte straffereaksjonen overfor de yngste. I 2013 var 30 prosent av alle reaksjonene overfor denne gruppen en samfunnsstraff, betydelig høyere enn for andre aldersgrupper.

Den yngste aldersgruppen er den eneste gruppenhvor ubetinget fengsel har gått ned. 2002 og 2003 ble det ilagt 89 ubetingede fengselsdommer årlig for de yngste, mens i 2013 var antallet kun 18. Bruken av betinget fengsel har også blitt kraftig redusert, men fortsatt brukes denne straffen relativt sett langt oftere overfor de yngste enn overfor voksne voldsdømte. Også blant 15-17 åringene er det de mer alvorlige typene reaksjoner som dominerer for voldslovbrudd, domstolen ilegger straff i langt over halvparten av alle straffesakene (se figur 7).

I alle straffereaksjonene mot de yngste voldutøverne, er betinget påtaleunnlatelse blitt en mer anvendt straffereaksjon (26 prosent) enn forelegg (17 prosent).

… og unge seksualdømte

Få av de mest alvorlige seksualforbrytelsene ender i rettskraftig dom (Stene 2001). Mange anmelder ikke forholdet til politiet (Thorsen og Hjemdal 2014, Mossige og Stefansen 2007), og av de sakene som anmeldes blir mange henlagt på grunn av manglende bevis (SSB, Etterforskede lovbrudd 2013). I tillegg ender en del seksualforbrytelser – særlig voldtekt – med frifinnelse i domstolen.

Siden 2010 har det årlig blitt ilagt i overkant av 900 straffereaksjoner for seksualforbrytelse som hovedlovbrudd. Om lag 100 av reaksjonene gjaldt voldtekt, 200 gjaldt seksuell omgang med barn. Voldtekt straffes nesten alltid (97 prosent) med ubetinget fengsel eller særreaksjon, og det samme gjelder åtte av ti saker der seksuell omgang med barn er hovedlovbrudd. De resterende sakene for seksuell omgang med barn ender med betinget fengsel eller samfunnsstraff som hovedreaksjon (se figur 2).

Blant unge seksualforbrytere i alderen 15-17 år ble det ilagt 155 reaksjoner til sammen i 2011-2013. Av de få unge som ble straffet var 40 prosent dømt for seksuell omgang med andre barn, mens 12 prosent fikk straff for voldtekt.

En av tre straffereaksjoner for seksuallovbrudd i aldersgruppen 15-17 år var samfunnsstraff, som dermed er den mest anvendte reaksjonen i denne alders­gruppen. Samfunnsstraff er mindre brukt for seksualforbrytelser i andre aldersgrupper. Av alle ilagte samfunnsstraffer for seksualforbrytelser var seks av ti registrert i den yngste aldersgruppen.

Små endringer blant de voksne

De aller fleste som ilegges straff er voksne; her har bildet endret seg i liten grad i perioden 2002-2013. Det som har økt er ubetinget fengsel for en del alvorlige typer lovbrudd etter skjerpingen av straffenivået i 2010 (se tekstboks om nye lovbestemmelser). Innenfor de enkelte aldersgruppene over 18 år har utviklingen i stor grad vært sammenfallende. Omfanget av de enkelte reaksjoner kan imidlertid variere noe mellom aldersgruppene.

Domstolstraff overfor de yngste er halvert

De aller største endringene i hvilke type straff som ilegges har, som vi har vist, skjedd overfor de yngste, 15-17 år. Påtalemyndigheten har dreid sin praksis fra å ilegge forelegg til å gi betinget påtaleunnlatelse. Domstolen benytter nå i langt større grad samfunnsstraff ved alvorlige straffesaker, og ilegger langt sjeldnere betinget fengsel og svært sjelden ubetinget fengsel. Disse endringene i type straff har skjedd overfor unge lovbrytere som har begått forskjellige typer lovbrudd. Størst endring har vi sett for narkotikalovbrudd, hvor betinget påtaleunnlatelse nå utgjør mer enn halvparten av alle reaksjoner.

I straffesaker hvor hovedlovbruddet enten er narkotika- eller vinningslovbrudd har bruken av enten forelegg eller betinget påtaleunnlatelse relativt sett økt. Påtalemyndigheten ilegger dermed i større grad en reaksjon i denne typen saker enn tidligere. I straffesaker for voldslovbrudd er det imidlertid fortsatt slik at mer enn halvparten av de yngste blir tiltalt og må møte i domstolen.

Antall reaksjoner ilagt aldersgruppen 15-17 år har samlet sett blitt hele 36 prosent mindre siden 2008. Ilagte reaksjoner av domstolen har hatt enda større nedgang og er blitt halvert. I 2013 ble det registrert 3 500 straffereaksjoner overfor de yngste, men kun 600 av dem var ilagt av domstolen. I løpet av få år har altså langt færre ungdommer kommet i kontakt med rettssystemet og ungdommer må langt sjeldnere enn tidligere møte i domstolen for straffesaksbehandling.

Fra straff til oppfølging

Både betinget påtaleunnlatelse, samfunnsstraff, og for så vidt betinget fengse; er alle straffereaksjoner som man knytter bestemte vilkår til. Den straffede samtykker i betingelsene som kan være konfliktrådsbehandling, deltagelse i ulike programmer og/eller individuell oppfølging av offentlige etater som barnevern, ruskontakter eller politi (straffeloven § 53). Endringene i praksis overfor ungdom begynte før lovendringene i 2012 om straff av mindreårige, men de sammenfaller med intensjonene i tidligere handlingsplaner og offentlige utredninger om å gi de yngste mer «skreddersydde» straffereaksjoner.

I 2014 ble det innført nye straffalternativer for mindreårige - ungdomsstraff og ungdomsoppfølging. Former for ungdomsoppfølging har også vært prøvd ut i ulike kommuner tidligere (Egge 2004). Endringene som vi har belyst viser at innføringen av ungdomsstraff og ungdomsoppfølging viser sammentreff med en allerede etablert praksis i rettsapparatet om å ilegge reaksjoner som bygger på individuell oppfølging og bestemte krav til unge lovbryterne. Rettssystemets behandling av unge lovbrytere har gjennomgått en markant endring i løpet av kort tid, og spørsmålet blir om de nye alternative reaksjonsformene vil forsterke denne nye praksisen ytterligere.

Referanser:

Andenæs, Johs mfl. (2004): Alminnelig strafferett, 5.utg, Universitetsforlaget, Oslo.

Egge, M. (2004): Forsøk med ungdomskontrakter – en alternativ reaksjonsform rettet mot unge lovbrytere. PHS-forskning 2004:1, http://brage.bibsys.no/xmlui/handle/11250/175048

Eskeland, S. (2013): Strafferett, 3.utg, Cappelen Damm akademisk. Oslo

SSB, Etterforskede lovbrudd (2013), Statistisk sentralbyrå.

Justis- og beredskapsdepartementet (2005-2008): Handlingsplan: Sammen mot barne- og ungdomskriminalitet, Justis- og politidepartementet. Oslo, https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/jd/vedlegg/handlingsplan_sammen_mot_barne_ungdomskriminalitet.pdf

NOU (2008:15): Barn og straff– utviklingsstøtte og kontroll, Norges offentlige utredninger. Departementets servicesenter. Oslo, https://www.regjeringen.no/nb/dokumenter/nou-2008-15/id527241/?ref=search&term=

Mossige, S. og Stefansen, K. (2007): Vold og overgrep mot barn og unge. En selvrapporteringsundersøkelse blant avgangselever i videregående skole. NOVA. Oslo, http://www.hioa.no/Om-HiOA/Senter-for-velferds-og-arbeidslivsforskning/NOVA/Publikasjonar/Rapporter/2007/Vold-og-overgrep-mot-barn-og-unge

Riksadvokaten (2008): Rundskriv nr.1/2008. «Mål og prioriteringer for straffesaksbehandlingen i politiet – 2008», http://riksadvokaten.no/filestore/Dokumenter/2008/Rundskrivnr1for2008-Mlogprioriteringerforstraffesaksbehandlingenipolitiet2008.pdf

St.meld.nr.20 (2005-2008): Alternative straffereaksjonar overfor unge lovbrytarar. Justis- og politidepartementet. Oslo, https://www.regjeringen.no/nb/dokumenter/stmeld-nr-20-2005-2006-/id332074/

Stene, R. (2001): Seksualforbrytelser – skjebner i rettssystemet, samfunnsspeilet 3, 2001, Statistisk sentralbyrå.

Stene, R. og L. Thorsen (2007): «Ungdomskriminalitet og straff i endring», i Normann, T. (red).: Ungdoms levekår, Statistiske analyser 93, Statistisk sentralbyrå.

St.meld.nr.37 ( 2007-2008): Straff som virker – mindre kriminalitet – tryggere samfunn, Justis- og politidepartementet. Oslo, https://www.regjeringen.no/nb/dokumenter/stmeld-nr-37-2007-2008-/id527624/

strl.: LOV 1902-05-22 nr 10: Almindelig borgerlig Straffelov (straffeloven)

strpl.: LOV 1981-05-22 nr 25: lov om rettergangsmåten i straffesaker (straffeprosessloven)

Thorsen, Lid og Stene (2009): Kriminalitet og rettsvesen 2009, Statistiske analyser 93, Statistisk sentralbyrå.

Thorsen, S. og Hjemdal O. (2014): Vold og voldtekt i Norge. En nasjonal forekomststudie av vold i et livsløpsperspektiv. NKVTS. Oslo, http://www.nkvts.no/biblioteket/Publikasjoner/Vold_og_voldtekt_i_Norge.pdf