Veien til en vellykket integrering?

Introduksjonsordningen for nyankomne flyktninger har siden 2004 vært Norges største og viktigste integreringstiltak. Flyktninger som har fått oppholdstillatelse i Norge, skal skoleres slik at de kan delta i arbeidsmarkedet. Det politisk fastsatte målet er at minst 70 prosent av de tidligere deltakerne skal være i arbeid eller utdanning ett år etter endt introduksjonsprogram. Sammen med deltakelse i programmet gis introduksjonsstønad som økonomisk grunnlag for livsopphold.

Både forskere og politikere anser deltakelse i arbeidsmarkedet som den beste veien til integrering. Yrkesaktivitet antas å styrke sosial samhandling, bedre språkferdighetene og motvirke utviklingen av parallelle samfunn (St.meld. nr. 30 (2015–2016), 2016, s. 9). Arbeid er dessuten viktig for selvfølelsen og for at hverdagen kan bli mest mulig lik den til majoritetsbefolkningen. Ikke minst er arbeid avgjørende for å kunne bli økonomisk selvhjulpen. Nye borgere som blir integrert i arbeidsmarkedet, vil også kunne fylle det store behovet for en større arbeidsstyrke etter hvert som den norske befolkningen blir eldre og landet trenger mer arbeidskraft (St.meld. nr. 30 (2015–2016), 2016, s. 189; NOU 2017:2, 2017, s. 146).

Statistisk sentralbyrå (SSB) har laget statistikk over deltakere i introduksjonsordningen siden 2005. De rekordstore flyktningankomstene i 2015 førte til økt oppmerksomhet fra media og myndighetene rundt dette integreringsinitiativet. Gjennom registerstatistikk har vi fulgt tidligere ankomne grupper i de fem første årene etter endt program for å se hvorvidt det lykkes dem som har vært gjennom introduksjonsprogrammet, å delta i arbeid eller utdanning – selve målsettingen med ordningen. Er introduksjonsordningen veien til en vellykket integrering i det norske samfunnet?

Nær tredoblet antall deltakere

I 2005 deltok i overkant av 8 000 innvandrere i introduksjonsordningen. I 2016 var det 24 000 deltakere, tre ganger så mange som i 2005. Antallet har økt i takt med at det har kommet flere flyktninger til Norge. Tallene inkluderer alle som har deltatt i introduksjonsprogrammet i løpet av året. De fleste er med i programmet i flere kalenderår. De siste årene har det vært 3 000-4 000 personer som har gått ut av programmet.

Figur 2 viser antall deltakere i introduksjonsprogrammet, sammenstilt med opplysninger om antall flyktninger og familiegjenforente til flyktninger som har bodd i Norge i 0–2 år. Vi ser at antallet i introduksjonsprogrammet øker, i likhet med antall flyktninger og familiegjenforente med kort botid.

Kommunene fikk 10 mrd. kroner til integrering i 2016

Kommunene er ansvarlig for å tilby introduksjonsordningen til flyktninger som har rett og plikt til å delta. Milliarder blir årlig overført fra staten til kommuner som mottar flyktninger. Kommunene mottar integreringstilskudd fra staten, administrert av Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi). Integreringstilskuddet skal dekke kostnader ved bosetting og kvalifisering til deltakelse i yrkeslivet og utdanning, og gis per flyktning som kommunen bosetter. Tilskuddet er ment å dekke kostnader ved introduksjonsprogrammet, introduksjonsstønad og andre utgifter som kommunene har i forbindelse med at de tar imot flyktninger, noe som også innebærer utvidelse av skoler, barnehager, helsetilbud, osv. (imdi.no).

I 2006 ble det utbetalt nær 3 mrd. kroner i integreringstilskudd. I 2016 har dette økt til nesten 10 mrd. kroner, året da rekordmange flyktninger ble bosatt i kommunene som følge av de store asylankomstene i 2015 (se figur 3).

Ett av hovedprinsippene i introduksjonsordningen er at deltakelse skal være på heltid. For å muliggjøre dette mottar deltakerne introduksjonsstønad som skal dekke kostnader til livsopphold. Stønaden er på to ganger folketrygdens grunnbeløp. Per 1. mai 2017 utgjør stønaden 187 000 kroner¹. I takt med økende antall deltakere øker også samlet utbetaling av introduksjonsstønad – for mer informasjon, se (SSB 2017a). I 2006 utbetalte norske kommuner 680 mill. kroner i introduksjonsstønad til deltakere i introduksjonsprogrammet. I 2016 var det samlede tallet for utbetalt introduksjonsstønad på 2,7 mrd. kroner.

 ¹For beløpene for integreringstilskudd for 2006-2008 er Stortingsmelding nr. 3 (Statsregnskap) benyttet som grunnlag.

Like mange kvinner som menn i programmet

Introduksjonsprogrammet har en jevn deltakelse av kvinner og menn. Menn kommer ofte først til Norge som asylsøkere, mens mange kvinner kommer etter som familiegjenforente (Dzamarija og Sandnes 2016; Enes 2016). Dette er effekter som utligner hverandre over tid.

Deltakerne i introduksjonsprogrammet er relativt unge. Om lag 70 prosent er 35 år eller yngre, 25 prosent er 25 år eller yngre. Aldersfordelingen er tilnærmet lik for kvinner og menn.

Tabell 1. Deltakere i introduksjonsprogrammet, etter kjønn og alder. Prosent

Til tabellen

Seks av ti i arbeid eller² utdanning

Ett år etter endt introduksjonsprogram er seks av ti tidligere deltakere enten i arbeid og/eller i utdanning. Målsettingen er at minst 70 prosent av de tidligere deltakerne skal ta del i arbeids- og utdanningsmarkedet. 58 prosent var i arbeid og utdanning i 2015, mens andelen har ligget jevnt på om lag 60 prosent de foregående årene. Omlegging av sysselsettingsstatistikken i SSB kan ha påvirket tallene det siste året slik at de er blitt lavere. For mer informasjon, se Næsheim og Berge (2016).

Yngre deltakere, og da særlig menn under 30 år, når målsettingen. Vi ser at jo eldre de tidligere deltakerne er, jo færre er i arbeid eller utdanning etter at de har gått gjennom introduksjonsprogrammet. En del av forklaringen er at yngre i større grad enn eldre er i utdanning (SSB 2016). I løpet av de neste fem årene blir noen flere sysselsatt og noen færre er i utdanning.

Blom og Enes (2015) så på hva som påvirket sjansen for et «vellykket» utfall av introduksjonsordningen – deltakelse i arbeid og/eller utdanning – for årene 2007–2011 ett og to år etter endt program. Studien sammenstilte data fra disse fem årgangene og analyserte dem samlet ved hjelp av multivariate metoder. Slik kunne en anslå enkeltfaktorers betydning for et vellykket utfall, kontrollert for effekten av de andre faktorene. Bruk av flere årganger med flere individer og anvendelse av multivariate metoder ga rimelig sikre resultater.

Studien viste at det var de individuelle egenskapene kjønn, alder og landbakgrunn som i størst grad påvirket utfallet av introduksjonsordningen. Menn har større sjanse for å være i arbeid eller utdanning enn kvinner, og yngre gjør det bedre enn de eldre. Tronstad (2015) som har utført en lignende studie av tidligere deltakere i introduksjonsprogrammet, fikk mange sammenfallende resultater.

Halvparten av kvinnene når målet

Kun halvparten av kvinnene er i arbeid eller utdanning ett år etter endt introduksjonsprogram. I 2015 gjaldt dette 49 prosent, mens i 2013 og 2014 gjaldt det 52 og 50 prosent (SSB 2016). Her ser vi også at de yngste kvinnene gjør det bedre enn de som er noe eldre. Ser vi på hva de gjør i de fem årene etter endt program, finner vi noen flere i arbeid og noen færre i utdanning etter hvert som årene går. Vi kan anta at de som har tatt videregående opplæring eller høyere utdanning i etterkant av introduksjonsprogrammet, er blant den økende sysselsattandelen, men vi har hittil ikke gjort studier der vi ser spesifikt på dette.

Norske kvinner er på verdenstoppen i sysselsetting. Mange innvandrerkvinner kommer fra land der kvinners deltakelse i arbeidsmarkedet er vesentlig lavere. Normen og målet er at alle skal være i arbeid i Norge. Deltakelse i yrkeslivet blir derfor sett på som selve målet for god integrering. Myndighetene har derfor et uttrykt ønske om at flere innvandrerkvinner går ut i jobb (Meld. St. 30 (2015–2016)). Djuve mfl. (2011), Enes (2016) og Enes og Wiggen (2016) diskuterer flere aspekter ved kvinner i introduksjonsprogrammet.

Stor variasjon etter landbakgrunn

Krig og konflikter i forskjellige deler av verden tvinger mennesker på flukt og ankomsten av flyktninger til Norge følger også de globale flyktningstrømmene. Deltakerne i introduksjonsprogrammet vil på denne måten til enhver tid være satt sammen av personer fra forskjellige land, avhengig av hvem som har kommet til Norge de foregående årene og blitt innvilget opphold.

Ulikhetene i landbakgrunn og den stadig skiftende sammensetningen av deltakere kan bli spesielt stor innad i hver kommune, noe som stiller store krav til dem som skal tilpasse programmet individuelt til hver deltaker. Vi vet at utdanningsnivået, arbeidserfaring, språk, kulturell bakgrunn, og så videre, er svært forskjellig mellom de ulike flyktninggruppene.

Personer fra Somalia er den største flyktninggruppen i Norge, nær 28 000 personer (SSB 2017b). Somaliere har vært den største deltakergruppen i løpet av de tolv årene etter at introduksjonsordningen startet (se figur 4), og utgjør 20 prosent av alle deltakerne disse årene. I 2016 er det færre somaliere i introduksjonsprogrammet enn i de to foregående årene, noe som gjenspeiler en generell nedgang i asylsøkere fra Somalia til Norge.

Innvandrere med bakgrunn fra Eritrea har de senere årene blitt en av de store flyktninggruppene i Norge. Eritreere flykter fra et undertrykkende regime som gjør det vanskelig for dem å returnere til hjemlandet. Blant asylsøkere er det høy innvilgelsesprosent for eritreere (Østby 2016). De har utgjort en økende andel av deltakerne i introduksjonsordningen fra 2009. Én av fem deltakere i programmet er fra Eritrea, alle år sett under ett. I 2016 var de vel 7 000 personer, som utgjorde om lag 30 prosent av alle deltakere (SSB 2017a).

Personer fra Afghanistan utgjorde en stor gruppe innenfor introduksjonsordningen de første par årene. Deretter ser vi igjen at afghanere utgjør en stor del av programmet i 2010 til 2013. Mange som har kommet til Norge fra Afghanistan de siste årene, er enslige mindreårige flyktninger. Så lenge de er under 18 år, omfattes de ikke av introduksjonsloven, men blir som regel tilbudt annen type skolegang.

Flyktninger fra Syria utgjør nå den tredje største flyktninggruppen i Norge (SSB 2017b). Disse har fra 2013 kommet til Norge på grunn av den pågående krigen i landet, og utgjorde en tredel av den store flyktningstrømmen i 2015. Fortsatt er det en del syriske asylsøkere som venter på bosetting (Østby 2016). I 2016 var det 7 500 personer med bakgrunn fra Syria i introduksjonsprogrammet, som utgjorde vel 30 prosent av alle deltakerne (SSB 2017a).

For ti år siden var de fleste i introduksjonsprogrammet fra Somalia, Irak, Afghanistan og Russland (flyktninger fra Tsjetsjenia). Nå er det to store grupper som preger programmet – flyktninger fra Syria og Eritrea. Personer fra disse to landene var tilnærmet ikke i ordningen for ti år siden, mens de nå utgjør 60 prosent av alle deltakere.

Deltakere fra Etiopia og Eritrea gjør det bra år etter år

Hvilke landgrupper som i størst grad går over til arbeid eller utdanning, varierer i liten grad fra år til år. Tidligere deltakere fra Eritrea og Etiopia har jevnt over høye andeler i sysselsetting og utdanningsløp. Måloppnåelsen er høy for både menn og kvinner. De med bakgrunn fra Somalia og Irak, derimot, har lav deltakelse i yrkeslivet og i utdanning (se bl.a. Enes og Wiggen 2016, Enes 2014, Enes og Henriksen 2012; SSB 2016). Antall deltakere fra Somalia har, som vi har sett, gått ned de siste årene. Dersom somaliere fortsetter å utgjøre en stadig mindre andel av deltakerne i introduksjonsprogrammet, kan det i seg selv føre til at måloppnåelsen for programmet i sin helhet kan bli noe høyere.

Måloppnåelsen blant tidligere deltakere i introduksjonsordningen varierer også mellom kjønnene innad i innvandrergrupper fra samme land. Afghanske menn og kvinner skiller seg ut ved store forskjeller i deltakelse i arbeids- og utdanningsmarkedet etter programslutt. Tall fra de siste fem årene viser at afghanske menn gjør det jevnt over svært bra; over 80 prosent er sysselsatte eller i et utdanningsløp ett år etter endt program. Tilsvarende tall for kvinner er om lag 50 prosent (SSB 2016). Deltakelsen til menn fra Afghanistan er altså over 30 prosentpoeng høyere enn deltakelsen til kvinner fra samme land.

Personer fra Somalia er en annen gruppe med relativt store kjønnsforskjeller i måloppnåelsen etter introduksjonsprogrammet. Andelene i arbeid og utdanning er, som vi har sett, relativt lave fra denne innvandrergruppen. Menn fra Somalia har en måloppnåelse på om lag 60 prosent, noe under snittet for menn, der snittet er omkring 70 prosent. Blant kvinner fra Somalia viser tall fra siste fem år at vel 30 prosent er i arbeid eller utdanning ett år etter endt introduksjonsprogram (SSB 2016).

Forskjellen mellom de enkelte landgruppenes sysselsettings- og utdanningsdeltakelse er store. Flere studier viser også til store forskjeller slik vi finner i de årlige statistikkene. For eksempel fant Kavli mfl. (2007 s.168) også store forskjeller i måloppnåelse mellom personer med ulik landbakgrunn. Med Irak som referansekategori fant de at personer fra Afghanistan og Serbia hadde høyere sannsynlighet for å være i arbeid og/eller utdanning etter endt introduksjonsprogram, mens personer fra Somalia hadde tilsvarende signifikant lavere sannsynlighet for dette.

Tronstad (2015 s.41) fant at tidligere programdeltakere fra Etiopia og Eritrea har vel tre ganger så stor sjanse for å komme i arbeid og/eller utdanning som personer med landbakgrunn fra Somalia, Irak og Russland. Også tidligere deltakere fra Palestina har lav sannsynlighet for å komme i arbeid og/eller utdanning, kontrollert for andre faktorer.

Blom og Enes (2015 s.69) fant at Etiopia og Eritrea hadde høyest sjanse for måloppnåelse i forhold til referansekategorien «resten av Europa», mens innvandrere fra Palestina, Somalia, Irak og Russland har lavere odds for et vellykket utfall.

Hvorfor har innvandrere fra ulike land så ulik måloppnåelse fra år til år? Noe kan ha sammenheng med ulikheter i språkferdigheter og antall barn. Ulik landbakgrunn har også forskjeller i grunnleggende oppfatninger om arbeidsdeling mellom kjønnene, plikter overfor samfunnet, kodekser for rett livsførsel, og så videre (Blom og Enes 2015). De enkelte nasjonalitetene kan også ha ulike arbeidserfaringer fra hjemlandet og forskjeller i utdanning som ikke fanges opp av utdanningsstatistikken. Dette er forhold som kan påvirke orienteringen mot arbeid og utdanning. På samme måte har også potensielle arbeidsgivere forestillinger om de enkelte landgruppene og hvor lett de lar seg tilpasse til det norske samfunnet. Dette kan påvirke deres tilbøyelighet til å ansette personer fra de ulike landene (Ibid.). 

Hva har utdanningsbakgrunn å si?

Utdanning er, ikke overraskende, en indikator på hvorvidt man er lett integrerbar i samfunnet. Utdanningsnivå, slik SSBs statistikk er utarbeidet, er det høyeste registrerte utdanningsnivået til en person enten utdanningen er tatt i Norge, eller man har fått godkjent utenlandsk utdanning.

Blant de tidligere deltakerne i introduksjonsprogrammet fra 2012 og 2013, og som hadde fullført grunnskole da programmet var avsluttet, var måloppnåelsen omtrent lik, uavhengig av utdanningsnivå (66–69 prosent). Mange av de tidligere deltakerne går over i et utdanningsløp i videregående opplæring, noe som kan forklare den høye måloppnåelsen. For personer med ingen eller uoppgitt utdanning, derimot, var andelene langt lavere (40 prosent).

Ser vi kun på andel sysselsatte blant de tidligere deltakerne i introduksjonsprogrammet, øker andelen med utdanningsnivå. Mønsteret er derimot ikke like tydelig som hos hele befolkningen. Blant dem som avsluttet i 2012, ser vi en noe lavere andel sysselsatte med høyere utdanning enn hos dem med videregående utdanning (Enes og Wiggen 2016). Funnet stemmer godt med tidligere funn fra deltakerne som avsluttet i 2007–2011, der personer med videregående og høyere utdanning hadde større sjanse for å være sysselsatt og/eller i utdanning ett år etter endt program enn personer med grunnskole eller uoppgitt utdanning. Effekten av høyere utdanning var derimot noe svakere enn effekten av videregående utdanning (Blom og Enes 2015).

En analyse av flyktninger og arbeidsmarkedet i Norge viste at utdanningsnivå har betydning for sysselsettingen blant flyktninger, se Olsen (2017). De tidligere deltakerne av introduksjonsprogrammet har imidlertid kort botid i Norge. Mange har derfor ikke rukket å fullføre utdanning i Norge eller å få godkjent sin utenlandske utdanning. Det er nærliggende å tenke seg at utdanningsnivå også vil ha betydning for hvem av de tidligere deltakerne som vil være sysselsatt etter noen flere års botid i Norge.

Innholdet i introduksjonsprogrammet

Introduksjonsprogrammet består av flere typer opplæring. En av de mest sentrale er norsk og samfunnskunnskap, men kommunen tilbyr også en rekke ulike kurs, språkpraksis og arbeidspraksis. Deltakerne kan være registrert med flere tiltak i løpet av programperioden.

Tallene viser en klar sammenheng mellom deltakelse i opplæring med en direkte tilknytning til en arbeidsgiver og graden av deltakelse i arbeidslivet året etter (Blom og Enes 2015; Enes og Wiggen 2016). De mer arbeidsrelaterte tiltakene kommer ofte sent i programløpet, når deltakeren har opparbeidet seg bedre norskkunnskaper.

Blant dem som avsluttet introduksjonsprogrammet i 2012 og 2013, og som hadde hatt arbeid i offentlig eller privat bedrift gjennom introduksjonsprogrammet, var 80 prosent i arbeid eller utdanning i november året etter.

Mange som hadde deltatt i ordinær skoleutdanning i programperioden, var også i arbeid eller utdanning året etter. Blant dem som hadde hatt videregående opplæring som en del av programmet, var over 80 prosent i arbeid eller utdanning året etter. Over 70 prosent av dem som hadde hatt grunnskoleopplæring i programperioden, var i arbeid eller utdanning i november ett år etter avsluttet program. Å ta et fullgått norsk skoleløp tar tid. Funnene viser at mange som har skolegang som del av programmet, fortsetter i videregående skole eller i studier i etterkant. For andre har skolegangen i introduksjonsprogrammet vært tilstrekkelig for å bli sysselsatt i hel eller deltid.

Her er det viktig å merke seg at de som går over til eller fortsetter med videregående opplæring, går inn under kategorien «under utdanning» når vi ser på status året etter, mens deltakelse i grunnskolen ikke blir fanget opp i statistikken. Vi har ikke informasjon om dem som eventuelt har fortsatt med grunnskoleopplæring etter introduksjonsprogrammet. Grunnskoleopplæring anses som grunnleggende kvalifisering, noe deltakerne er ment å bli ferdige med gjennom introduksjonsprogrammet. Grunnskole inngår derfor heller ikke i målsettingen om at minst 70 prosent av de tidligere deltakerne i introduksjonsprogrammet skal være i arbeid eller utdanning ett år etter avsluttet program.

De som kom som asylsøkere, gjør det best

Personer som har kommet til Norge som asylsøker, gjør det noe bedre på arbeids- og utdanningsmarkedet enn overføringsflyktninger. Overføringsflyktninger har også mindre sjanse for å nå målet om å få arbeid eller utdanning enn familiegjenforente – noe som gjelder for menn, ikke kvinner (Blom og Enes 2015). Som asylsøker har man gjerne oppholdt seg i Norge noe tid før søknaden innvilges og man får oppholdstillatelse. Vi kan derfor anta at mange som har kommet som asylsøkere, kan en del norsk før introduksjonsprogrammet, i motsetning til overføringsflyktninger som blir bosatt direkte i en kommune ved ankomst til Norge. Seleksjonskriteriene til uttak av overføringsflyktninger kan også tilsi at vi her snakker om en ganske annen gruppe mennesker enn dem som kommer som asylsøkere. I løpet av årene som ble analysert (2007–2011), inntraff det et skille i uttakskriteriene. I 2008 ble det vedtatt at minst 55 prosent av overføringsflyktningene skulle være kvinner (Arbeids- og inkluderingsdepartementet, 2008). Blant dem som ble bosatt fra og med 2009, er over halvparten kvinner, mens blant dem som ble bosatt før dette var litt under halvparten kvinner (Dalgard 2016). I tillegg ble uttakskriteriene for overføringsflyktninger endret til at det ikke lenger skulle legges vekt på «flyktningenes forutsetninger til å bli selvhjulpne og aktive deltakere i norsk arbeids- og samfunnsliv» (Arbeids- og inkluderingsdepartementet, 2007, 2008; Justisdepartementet 2015).

Mange jobber innenfor helse- og sosialtjenester

Hovedsakelig finner de tidligere deltakerne av introduksjonsprogrammet som jobber, arbeid innenfor helse- og sosialtjenester, og forretningsmessig tjenesteyting slik som rengjøring, varehandel, reparasjon av motorvogner og serveringsvirksomhet.

I alt 48 prosent av dem som gikk ut av introduksjonsprogrammet i 2012 og 2013, var sysselsatt ett år etter. Om lag 25 prosent jobbet innenfor helse- og sosialtjenester, og 14–15 prosent i rengjøringsvirksomhet. Innenfor serveringsvirksomhet arbeidet 10 prosent av de tidligere deltakerne av introduksjonsprogrammet. Dersom vi ser kvinner og menn hver for seg, dominerer mennene innenfor næringen varehandel, reparasjon av motorvogner, mens kvinnene er sterkt representert innen helse- og sosialtjenester.

Mange av disse jobbene setter kun krav til norskkunnskaper, og mindre krav til formell kompetanse. Generelt er utdanningsnivået blant flyktninger, som kommentert tidligere, lavere enn for resten av befolkningen. Mange har heller ikke hatt mulighet til å få godkjent utdanning de har med fra hjemlandet. Manglende dokumentasjon etter flukt er et vanlig problem. Utdanning fra utenlandske utdanningsinstitusjoner kan også være vanskelig å få godkjent i Norge. Andre årsaker til at tidligere deltakere i introduksjonsprogrammet er overrepresentert i disse jobbene, kan også være manglende norskkunnskaper eller skepsis blant arbeidsgivere for å ansette personer som har lite erfaring med norsk arbeidsliv.

Mange jobber deltid

Blant de tidligere programdeltakerne jobber mange deltid, og det kan være stor variasjon i hvor mange timer per uke den sysselsatte har avtale om å jobbe. Hvor mange timer som utgjør heltid eller deltid, varierer fra yrke til yrke. I noen yrker kan heltidsarbeid være mindre enn 37,5 timer i uka, spesielt gjelder det yrker der skift- eller turnusarbeid er utbredt (sykepleiere, ansatte i olje/gass osv.). Noen personer kan ha flere bijobber.

Blant de tidligere deltakerne som avsluttet introduksjonsprogrammet i 2012 og 2013, hadde fire av ti avtalt arbeidstid over 30 timer i uken ett år etter endt program, altså heltid eller tilnærmet heltid. Fire av ti hadde avtalt arbeidstid 1–19 timer i uken, altså en kort deltid, mens de resterende to av ti personer hadde avtalt arbeidstid 20–29 timer per uke (Enes og Wiggen 2016). Årsaken til at så mange jobber deltid i etterkant av programmet, kan ha sammenheng med at mange også går på skole eller studerer ved siden av. En annen årsak kan være at det er vanskelig å komme seg inn på det norske arbeidsmarkedet i en heltidsstilling med lite eller ingen arbeidserfaring fra Norge å vise til.

Stor forskjell mellom kommunene

Først etter at flyktningene har fått innvilget oppholdstillatelse i Norge og blir bosatt eller bosetter seg i norske kommuner, blir de tilbudt introduksjonsprogram. Kommunene har da en plikt til å tilby introduksjonsprogram innen tre måneder. De står relativt fritt til å bestemme hvordan de ønsker å organisere programmet – i NAV-systemet eller for eksempel i en egen flyktningtjeneste.

Stadig flere kommuner tilbyr introduksjonsprogram, i takt med at flere bosetter flyktninger. I 2005 var det 276 kommuner som hadde introduksjonsprogram. Ti år etter var antallet steget til 336 kommuner. I 2016 var det 385 kommuner som tilbød introduksjonsprogrammet (SSB 2017a).

Flere kommuner når myndighetenes mål om at minst 70 prosent skal være i arbeid og utdanning ett år etter endt introduksjonsprogram. Andre ligger langt under. Tromsø, Stange, Orkdal og Volda har hatt om lag 70 prosent i arbeid eller utdanning de tre siste årene.

Blom og Enes (2015) så på om kommunespesifikke forklaringsvariabler påvirket overgang til arbeid og utdanning. Størst sammenheng var det mellom arbeidsledigheten i kommunen og måloppnåelsen i etterkant av introduksjonsprogrammet. Kommunestørrelse hadde også noe å si. Man skulle tro at det var de store kommunene med bredest arbeidsmarked og flest utdanningsmuligheter som var mest assosiert med høy måloppnåelse, men det motsatte var tilfelle. Personer bosatt i mindre kommuner med 2 000–10 000 innbyggere var de som hadde størst sjanse for å være i arbeid og utdanning etter endt introduksjonsprogram. En av årsakene kan være at en liten kommune har bedre kontakt med det lokale arbeidsmarkedet, og har lettere for å «lose» de tidligere deltakerne inn i arbeidslivet.

Resultatene i kommunene vil selvfølgelig også avhenge av sammensetningen av flyktningene som blir bosatt i den enkelte kommune. Særlig i kommuner med få tidligere deltakere i introduksjonsprogrammet vil resultatene kunne bli preget av egenskaper ved enkeltpersoner. Dersom det i en kommune for eksempel blir bosatt en overvekt av yngre menn, vil det være mer sannsynlig at flere kommer raskt i arbeid eller utdanning enn dersom det bosettes en overvekt av eldre kvinner. Menn – og særlig i de yngre aldersgruppene – har vist seg å ha langt høyere måloppnåelse enn kvinner, slik vi har vist tidligere i artikkelen. Ulikheter i utdanningsnivå og landbakgrunn er også individspesifikke kjennetegn som påvirker sannsynligheten for å komme i arbeid eller utdanning. I tolkning og bruk av resultater på kommunenivå er det vesentlig å være oppmerksom på dette (for mer om resultater for kommunene, se Blom og Enes 2015).

Mange flytter etter endt introduksjonsprogram

Innføringen av introduksjonsordningen har trolig bidratt til at flyktninger er relativt bofaste de første par årene etter bosetting (Blom og Enes 2015). Tidligere flyttet de fleste ett til to år etter bosetting. I de senere årene er det flest som flytter fire–fem år etter bosetting, det vil si de første årene etter endt introduksjonsprogram (Thorsdalen 2014). Hvorvidt flyktninger som flytter ut av kommunen før introduksjonsprogrammet er fullført, skal få tilbud om å fortsette i programmet i tilflyttingskommunen, er opp til den nye bokommunen å avgjøre. Flyktninger mister retten til introduksjonsprogram og -stønad ved å bosette seg i en annen kommune, og vi kan derfor anta at dette er noe av årsaken til at flyttemønsteret har endret seg.

Generelt preges tidligere introduksjonsdeltakeres flyttemønster av flytting fra mindre til større kommuner. Flyttestrømmen går fra kommuner i nord og små kommuner i vest til kommuner i mer sentrale strøk, særlig det sentrale østlandsområdet, der Oslo er målet for mange. Oslo kommune står i en særstilling. Kommunen har stor tilflytting av innvandrere fra andre kommuner de to første årene etter endt introduksjonsprogram (Blom og Enes 2015).

Å flytte til en annen kommune enn der man har deltatt i introduksjonsprogrammet, har vist seg å være negativt for kvinners deltakelse i arbeid og utdanning (Blom og Enes 2015). En teori her er at kvinner ofte flytter med mennene sine som har fått tilbud om en jobb eller skole-/studieplass i en annen kommune. Mennene blir da integrert, mens mange kvinner blir gående uten et passende tilbud, samtidig som de mister kontakten med kommunen som har fulgt dem opp gjennom introduksjonsprogrammet.

Lite endringer over tid

Andelen som er i arbeid eller utdanning, er veldig stabil over tid. Dette gjelder både når vi ser på forskjellige årganger eller kull, men også når vi følger andelen i de påfølgende fem årene etter endt introduksjonsprogram.

Introduksjonsloven har vært i stadig endring siden introduksjonsordningen ble innført. For eksempel har det vært flere endringer i personkretsen som loven omfatter, og ulike grupper av flyktninger blir innlemmet på bakgrunn av sin oppholdstillatelse. Videre har også innholdet i introduksjonsprogrammet blitt endret flere ganger. Blant annet har antall timer i opplæring i norsk og samfunnskunnskap blitt utvidet. En av de nyere endringene er innføringen av rett til permisjon fra introduksjonsprogrammet ved tilbud om arbeid. Endringene blir gjort på bakgrunn av statistikk, analyser og forskning på feltet, samt på bakgrunn av tilbakemeldinger fra kommunene. Skiftende politiske føringer har også bidratt til endringer i lov og forskrift. Stabiliteten i resultatene er til tross for endringer i selve introduksjonsordningen, jamfør de ulike endringene i introduksjonsloven. Det er også til tross for store endringer i landbakgrunnen til deltakerne i introduksjonsordningen, slik vi har vist til ovenfor.

Veien til en vellykket integrering?

Er introduksjonsprogrammet veien til en vellykket integrering i det norske samfunnet? Strukturert kvalifisering med tilhørende stønad er, som vi har sett innledningsvis, en stor utgift for staten. Kostnader som følge av lav deltakelse på arbeidsmarkedet koster også staten betydelige midler, i form av ulike stønader til flyktninger som blir stående utenfor arbeidslivet.

Integreringsmeldingen slår fast at den norske velferdsstaten er avhengig av høy yrkesdeltakelse, og at «Målrettet kvalifisering og tidlig tilrettelegging for arbeid er avgjørende for å sikre en høy grad av sysselsetting og dekke et framtidig behov for arbeidskraft … Introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap er de viktigste virkemidlene for å bidra til at innvandrere med fluktbakgrunn kommer inn og forblir i arbeidslivet» (St.meld. nr. 30 (2015–2016), 2016, s. 51).

I statistikken klarer vi ikke å skille ut hvem som har rett og plikt til introduksjonsordningen. Vi har derfor heller ingen kontrollgruppe på personer som kunne gått i introduksjonsprogrammet, men som ikke gjør det. Hvorvidt introduksjonsprogrammet «virker» eller ikke, er derfor vanskelig å anslå (Kavli mfl. 2007; Blom og Enes 2015).

Hvis introduksjonsprogrammet lykkes – vil de som en gang har kommet til Norge som flyktninger, bli verdifull arbeidskraft i den norske arbeidsstyrken. Norge vil trenge arbeidskraft i de kommende tiårene for å møte utfordringer med en stadig eldre befolkning (St.meld. nr. 30 (2015–2016), 2016, s. 189; NOU 2017:2, 2017, s. 146). Også framover vil det derfor være stort behov for å følge med på om introduksjonsordningen lykkes med integreringen av flyktninger.

Oppsummering

Introduksjonsordningen for nyankomne flyktninger har siden 2004 vært Norges største og viktigste integreringstiltak. Det politisk fastsatte målet er at minst 70 prosent av de tidligere deltakerne skal være i arbeid eller utdanning ett år etter endt introduksjonsprogram. I 2016 var det 22 000 deltakere, nær tre ganger så mange som i 2005. Antallet har økt i takt med at det har kommet flere flyktninger til Norge.

Ett år etter endt introduksjonsprogram er seks av ti tidligere deltakere enten i arbeid og/eller i utdanning. Andelene er veldig stabile over tid. De individuelle egenskapene kjønn, alder og landbakgrunn påvirker resultatene i størst grad. Yngre deltakere, og da særlig menn under 30 år, når målet om minst 70 prosent i arbeid eller utdanning etter endt introduksjonsprogram. I løpet av de neste fem årene blir noen flere sysselsatt og noen færre er i utdanning.

Flyktningankomstene til Norge blir preget av de globale flyktningstrømmene. Somaliere og eritreere har vært den største deltakergruppen siden ordningen startet. Flyktninger fra Syria har deltatt i programmet fra 2013 og er i dag en av de store innvandrergruppene i introduksjonsprogrammet. Hvert år gjør deltakere fra Eritrea og Etiopia det bra på arbeids- og utdanningsmarkedet, mens deltakere fra Somalia har lave andeler som går over i arbeid eller utdanning.

Andel sysselsatte blant de tidligere deltakerne i programmet øker med utdanningsnivå og det er en klar sammenheng mellom deltakelse i opplæring med en direkte tilknytning til en arbeidsgiver og graden av deltakelse i arbeidslivet året etter. Blant de tidligere programdeltakerne jobber mange deltid. Mange finner arbeid innenfor helse- og sosialtjenester og rengjøring.

Personer som har kommet til Norge som asylsøkere, gjør det noe bedre på arbeids- og utdanningsmarkedet enn familiegjenforente og overføringsflyktninger.

Stadig flere kommuner tilbyr introduksjonsprogram. Jo lavere ledighet i kommunen der de tidligere deltakerne bor, jo høyere sannsynlighet for å være i arbeid eller utdanning. Kommunestørrelse har også noe å si, og tidligere deltakere i kommuner med 2 000–10 000 innbyggere har høyere sjanse for å delta i arbeids- eller utdanningsmarkedet i etterkant av programmet.

¹ Rettet 30. juni 2017

² Rettet 30. juni 2017

Litteratur:

Arbeids- og inkluderingsdepartementet. (2007). Kvoten for overføringsflyktninger i 2007. (AID-2007-10-01). Hentet fra https://www.udiregelverk.no/no/arkiv/jd-rundskriv-og-instrukser/aid-2007-10-01/

Arbeids- og inkluderingsdepartementet. (2008). Retningslinjer for arbeidet med overføringsflyktninger. (AID-2008-03-27). Hentet fra https://www.udiregelverk.no/no/arkiv/jd-rundskriv-og-instrukser/aid-2008-03-27/

Blom, S., & Enes, A. W. (2015). Introduksjonsordningen – en resultatstudie (Rapporter 2015/36). Hentet fra http://www.ssb.no/utdanning/artikler-og-publikasjoner/introduksjonsordningen-en-resultatstudie

Dalgard, A.B. (2016, 23.06). Overføringsflyktninger i Norge, 2014: Mindre kjønnsforskjeller i arbeid og utdanning. Hentet fra
http://www.ssb.no/befolkning/artikler-og-publikasjoner/mindre-kjonnsforskjeller-i-arbeid-og-utdanning

Djuve, A.B., Kavli, H.C. & Hagelund, A. (2011). Kvinner i kvalifisering: Introduksjonsprogram for nyankomne flyktninger med liten utdanning og store omsorgsoppgaver (FAFO-rapport 2011/02). Hentet fra
http://fafo.no/index.php/nb/zoo-publikasjoner/fafo-rapporter/item/kvinner-i-kvalifisering

Dzamarija, M.T., & Sandnes, T. (2016). Familieinnvandring og ekteskapsmønstre 1990-2015 (Rapporter 2016/39). Hentet fra
https://www.ssb.no/befolkning/artikler-og-publikasjoner/familieinnvandring-og-ekteskapsmonster-19902015

Enes, A.W. (2014). Tidligere deltakere i introduksjonsprogrammet 2007-2011 (Rapporter 2016/24). Hentet fra http://www.ssb.no/utdanning/artikler-og-publikasjoner/tidligere-deltakere-i-introduksjonsprogrammet-2007-2011

Enes, A. W. (2016). Introduksjonsordningen for nyankomne flyktninger: Kvinner og menn - Please, mind the gap! Samfunnsspeilet, (4),38-42. Hentet fra
http://www.ssb.no/utdanning/artikler-og-publikasjoner/_attachment/288188

Enes, A. W., & Henriksen, K. (2012). Monitor for introduksjonsordningen 2011 (Rapporter 2012/1). Hentet fra https://www.ssb.no/utdanning/artikler-og-publikasjoner/monitor-for-introduksjonsordningen-2011

Enes, A. W., & Wiggen, K. S. (2016). Tidligere deltakere i introduksjonsordningen 2009-2013 (Rapporter 2016/24). Hentet fra http://www.ssb.no/utdanning/artikler-og-publikasjoner/tidligere-deltakere-i-introduksjonsordningen-2009-2013

Introduksjonsloven. (2003). Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere. Hentet fra https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2003-07-04-80

Justis- og beredskapsdepartementet. (2015). Retningslinjer for arbeidet med overføringsflyktninger jf. utlendingsloven § 35. (Rundskriv G-04/2015). Hentet fra https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/rundskriv-g-042015-retningslinjer-for-arbeidet-med-overforingsflyktninger-jf.-utlendingsloven--35/id2426422/

Kavli, H., A. Hagelund og M. Bråthen (2007): Med rett og plikt til å delta. En evaluering av introduksjonsordningen for nyankomne flyktninger og innvandrere. Fafo-rapport 2007:34.
http://www.fafo.no/media/com_netsukii/20034.pdf

NOU 2017:2. (2017). Integrasjon og tillitt: Langsiktige konsekvenser av høy innvandring. Hentet fra
https://www.regjeringen.no/contentassets/c072f7f37da747539d2a0b0fef22957f/no/pdfs/nou201720170002000dddpdfs.pdf

Næsheim, H., & Berge, C. (2016, 27.05). Nærmere om forholdet mellom gammel og ny statistikk. Hentet fra: http://www.ssb.no/arbeid-og-lonn/naermere-om-forholdet-mellom-gammel-og-ny-statistikk

Olsen, B. (2017). Flyktninger i og utenfor arbeidsmarkedet 2015 (Rapporter 2017/08). Hentet fra https://www.ssb.no/arbeid-og-lonn/artikler-og-publikasjoner/flyktninger-i-og-utenfor-arbeidsmarkedet-2015

SSB. (2016, 19.12). Seks av ti tidligere deltakere i arbeid eller utdanning. Hentet fra
https://www.ssb.no/utdanning/statistikker/introinnv/aar-tidligere-deltakere/2016-12-19

SSB. (2017a, 27.6). Antall deltakere fra Syria mer enn doblet. I Introduksjonsordningen for nyankomne innvandrere, 2016. Deltakere. Hentet fra https://www.ssb.no/utdanning/statistikker/introinnv/aar-deltakere

SSB. (2017b, 20.6). 30 prosent av innvandrerne har flyktningbakgrunn. I Personer med flyktningbakgrunn, 2016. Hentet fra http://www.ssb.no/innvandring-og-innvandrere/artikler-og-publikasjoner/30-prosent-av-innvandrere-har-flyktningbakgrunn

Meld.St. 30 (2015-2016). (2016). Fra mottak til arbeidsliv – en effektiv integreringspolitikk. Hentet fra
https://www.regjeringen.no/contentassets/6676aece374348ee805e9fc5f60b6158/no/pdfs/stm201520160030000dddpdfs.pdf

Thorsdalen, B. (2014). Monitor for sekundærflytting: Sekundærflytting blant personer med flyktningbakgrunn bosatt i Norge i 2003-2012. (Rapporter 2014/21). Hentet fra
https://www.ssb.no/befolkning/artikler-og-publikasjoner/monitor-for-sekundarflytting

Tronstad, K. R. (2015). Introduksjonsprogram for flyktninger i norske kommuner (NIBR-rapport 2015/2).

Østby, L. (2016). Asylsøkere: Hvor mange får bli flyktninger og hvordan påvirkes innvandrerbildet? Fra asylsøker til flyktning – før og etter kriseåret 2015, Samfunnsspeilet, (4), 3-8. Hentet fra
https://www.ssb.no/befolkning/artikler-og-publikasjoner/fra-asylsoker-til-flyktning-for-og-etter-krisearet-2015