Potensial for flere funksjonshemmede i arbeid

Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv ble første gang inngått i 2001 mellom myndighetene og partene i arbeidslivet (IA-avtalen). Et av målene er økt yrkesdeltakelse blant funksjonshemmede. For perioden sett under ett har situasjonen for de funksjonshemmede på arbeidsmarkedet holdt seg nokså stabil. I 2018 var andelen sysselsatte på 44 prosent, sammenlignet med 74 prosent for hele befolkningen i alderen 15–66 år. Endringene i andelen sysselsatte fra det ene året til det andre har stort sett holdt seg innenfor feilmarginen på vel 2 prosentpoeng, som vist i figur 1.

Hva kan forklaringen være på at man ikke lykkes med å innfri målet om et mer inkluderende arbeidsliv? Kan det være at arbeidskraftreserven i denne gruppen reelt sett ikke er så stor som forventet? Det kan for eksempel ha sammenheng med type helseproblem blant funksjonshemmede som ikke er i arbeid. Har de mer alvorlige helseproblemer enn dem som er sysselsatt, det vil si av en slik type at det i større grad begrenser arbeidsevnen? Det er mange faktorer som vil innvirke på om man er yrkesaktiv eller ikke. I denne artikkelen skal vi også se på funksjonshemmedes utdanningsnivå, alders- og kjønnssammensetning, og i hvilken grad de mottar noen form for stønader.

Avslutningsvis vil vi også komme inn på ulike typer virkemidler som det offentlige kan ta i bruk for å inkludere flere i arbeidslivet, uten at vi her vil gå i dybden på dette området, ut over å referere til noen hovedfunn i tidligere analyser. Dessuten vil vi komme inn på ulike former for tilrettelegging som de funksjonshemmede selv oppgir å ha fått i den jobben de har, og hva som ennå behøves av slike tiltak. Uten den typen tilrettelegging av arbeidssituasjonen er det rimelig å tro at sysselsettingsprosenten for de funksjonshemmede ville vært enda noe lavere enn i dag.

Tiltar med alderen

Nær 17 prosent av befolkningen i alderen 15–66 år, rundt 600 000 personer, oppga å ha en funksjonshemning i 2018. Av kvinnene var det 19 prosent som hadde en funksjonshemning, mot 15 prosent av mennene. Om lag halvparten oppgir å ha muskel- og skjelettproblemer, mens nær en femtedel oppgir psykiske problemer. Det er ingen store forskjeller mellom menn og kvinner i type helseproblem, men en noe større andel kvinner oppgir muskel- og skjelettproblemer og psykiske problemer.

Naturlig nok øker andelen funksjonshemmede med alderen. Blant ungdom i alderen 15–24 år var den 10 prosent, mens den var 32 prosent i aldersgruppen 60–66 år.

En funksjonshemning kan begrense hvilke typer arbeidsoppgaver man kan utføre, selv når man har ulike hjelpemidler til rådighet. Tre av fire med funksjonshemning oppga at arbeidsevnen på denne måten var begrenset.

Forskjellen i sysselsetting mellom funksjonshemmede og befolkningen totalt er minst blant dem i alderen 15–24 år og størst blant dem mellom 40 og 60 år. Blant de yngste var det i 2018 en forskjell på 14 prosentpoeng, mens den var på rundt 34 prosentpoeng blant de eldste.

Man kunne tenke seg at aldringen i befolkningen over tid har slått ut i en stadig økende andel eldre også blant de funksjonshemmede. Det kunne i så fall ha medvirket til at sysselsettingsandelen blant de funksjonshemmede ikke har økt. Det viser seg imidlertid at for gruppen av funksjonshemmede har det ikke vært slike demografiske endringer av betydning. Den eneste gruppen som viser en viss økning, er personer i alderen 15–24 år, som de siste årene har hatt en lavere sysselsettingsandel enn totalen. Det forklarer imidlertid ikke stillstanden i sysselsettingsprosenten totalt sett, som viser seg også når vi går inn på de ulike aldersgruppene.

Sysselsettingen synker med alderen

I 2018 var det i alt 336 000 funksjonshemmede uten noen form for inntektsgivende arbeid. Av disse utgjorde kvinnene godt over halvparten, 57 prosent.

Fire av ti av dem som er uten arbeid, er i alderen 55–66 år. Denne store andelen avspeiler det vi nettopp har påpekt, at andelen med funksjonshemning øker med alderen, mens sysselsettingsnivået går motsatt vei. Ikke desto mindre er nær halvparten av funksjonshemmede uten arbeid i alderen 25–54 år, da man normalt forventer høy yrkesdeltakelse. Disse utgjorde nær 160 000 personer i 2018, 88 000 kvinner og 70 000 menn. Det er likevel slik at sysselsettingsandelen i denne aldersgruppen er høyere enn blant de yngre og de eldre.

Hver fjerde funksjonshemmede uten jobb har psykiske problemer

Det ble videre i undersøkelsen spurt om hva slags funksjonshemning eller helseproblem man har. Om vi sammenligner dem som er i arbeid, med dem som ikke er i arbeid, finner vi for det første at de sistnevnte oftere oppgir mer enn ett helseproblem. For det andre er det slik at det blant de ikke-sysselsatte er relativt flere som oppgir psykiske problemer (23 prosent, mot 13 prosent blant de sysselsatte). Siden 2002 er det blitt stadig flere som oppgir dette som sitt helseproblem. Samtidig har andelen sysselsatte blant dem med psykiske problemer holdt seg på bare 26 prosent i denne perioden, altså vesentlig lavere enn for alle funksjonshemmede samlet sett på 44 prosent.

Det er også en større andel blant de ikke-sysselsatte enn blant de sysselsatte som oppgir rygg- eller nakkeproblemer (henholdsvis 32 og 27 prosent). For det tredje havner en noe høyere andel i sekkeposten «andre varige helseproblemer (inklusive rusmisbruk)», men her er andelene i begge grupper nokså små (henholdsvis 9 og 5 prosent).

Lavt utdanningsnivå blant dem som ikke er i arbeid

Yrkesaktiviteten øker med stigende utdanningsnivå blant de funksjonshemmede, som for befolkningen ellers. Det er likevel slik at personer med funksjonshemning i mindre grad enn befolkningen ellers har høyere utdanning. Av de sysselsatte med funksjonshemning har 30 prosent en utdanning på universitets- og høgskolenivå, sammenlignet med 40 prosent av de sysselsatte i alt, se figur 2.

Av de funksjonshemmede som ikke er i arbeid, dominerer de som har utdanning på videregående nivå eller lavere, som vist i figur 3. De utgjør 84 prosent av denne gruppen, vel 2 prosentpoeng flere enn for ikke-sysselsatte i alt i alderen 15–66 år. Nær halvparten av disse har utdanning på ungdomsskolenivå, som for ikke-sysselsatte i alt.

Ved Institutt for samfunnsforskning er det gjort en forløpsstudie av unge i alderen 18–29 år som hos NAV var registrert med statusen nedsatt arbeidsevne. Foruten mottakere av arbeidsavklaringspenger omfatter det også personer med behov for spesielt tilrettelagt bistand, men som ikke nødvendigvis er stønadsmottakere. Studien viser at det å ikke fullføre videregående skole betyr mye i denne sammenheng. Sannsynligheten for å bli registrert hos NAV med nedsatt arbeidsevne øker også betydelig om man har en periode bak seg da man verken har vært i utdanning eller i arbeid.

Fire av fem ikke-sysselsatte mottar stønad

Av de sysselsatte med funksjonshemning mottok 32 prosent én eller flere stønader som følge av funksjonshemningen i 2018. Det var langt vanligere å motta stønad for dem som ikke var i arbeid, 82 prosent. I første rekke dreier det seg om uførepensjon, dernest arbeidsavklaringspenger.

At så mange i denne gruppen er stønadsmottakere, påvirker naturlig nok sannsynligheten for at de kommer til å bli yrkesaktive. Trygdelovgivningen ble endret i 2015 for å gjøre det enklere å prøve seg i arbeidslivet for kortere eller lengre perioder mens man samtidig mottar uføretrygd. Det kan gjøres uten at man dermed mister retten til den innvilgede uføretrygden, men likevel mot en viss avkorting i trygdeutbetalingen. Det vil likevel lønne seg å jobbe. Om arbeidsinntekten blir lavere, justeres trygden opp igjen. Regelen om at man ikke kunne ha arbeidsinntekt det første året etter at man fikk innvilget uføretrygd, ble også fjernet.

De fleste som mottar arbeidsavklaringspenger, har tidligere vært i arbeid, men så vært sykemeldt over lengre tid. Ordningen er midlertidig, og hadde tidligere en maksimal varighet på fire år. Fra 2018 ble perioden senket til normalt tre år, med mulighet for to års forlengelse i unntakstilfeller. Formålet er at deltakerne skal komme ut i arbeid, og dermed minske overgangen til varig uføretrygd, basert på en vurdering av arbeidsevnen og utprøving av arbeidsrettede tiltak. Det kan også være aktuelt å kombinere arbeid med uføretrygd. En studie fra 2015 konkluderte med at av dem som gikk ut av ordningen med arbeidsavklaringspenger i 2011, kom om lag halvparten over i arbeid når man ser på aldersgruppen 20–66 år under ett. Det gjenstår imidlertid å undersøke hvor varig tilknytningen til arbeidslivet blir. Blant dem over 50 år gikk om lag halvparten over på uføretrygd.

Flere med tilrettelagt arbeidssituasjon

Om ikke sysselsettingsnivået har vist noen økning over tid, er det langt flere enn tidligere som har fått tilpasninger i sin arbeidssituasjon av hensyn til funksjonshemningen, som vist i figur 4. I 2018 gjaldt dette for over 60 prosent, en økning på 8 prosentpoeng fra året før. Siden 2002, da dette ble kartlagt for første gang, har andelen steget med 19 prosentpoeng, noe som kan ha sammenheng med IA-avtalen og virkemidlene som er blitt utformet i kjølvannet av den. Det dreier seg om fysisk tilrettelegging av arbeidsplassen, endringer i arbeidsoppgavene eller i arbeidstiden. Uten slik tilrettelegging er det rimelig å anta at en del av disse personene ikke ville vært i arbeid, for eksempel ved at de ikke lenger kunne bli værende i en jobb, eller ved at de ville vært utelukket fra en jobb i utgangspunktet.      

Av dem som ikke hadde fått arbeidssituasjonen tilpasset, svarte 16 prosent at det var behov for slik tilpasning. Av dem som allerede hadde fått noe tilrettelegging, hadde 20 prosent behov for enda mer. Disse resultatene er på om lag samme nivå som for de fem foregående år. Undersøkelsen sier ikke noe om grunnen til manglende tilpasninger.           

85 000 med ønske om arbeid

Når man skal gjøre en vurdering av hvor reelt det urealiserte arbeidstilbudet blant funksjonshemmede er, er det også relevant å se på hvor mange av de ikke-sysselsatte som ønsker arbeid. En undergruppe av disse, de arbeidsledige, regnes for å være med i arbeidsstyrken, da de aktivt søker et inntektsgivende arbeid og kan påta seg en jobb umiddelbart. Blant funksjonshemmede uten inntektsgivende arbeid var det 25 prosent, det vil si 85 000 personer, som uttrykte ønske om inntektsgivende arbeid i 2. kvartal 2018. Denne andelen har stort sett holdt seg på samme nivå siden 2002. Til sammenligning, av befolkningen totalt sett som ikke var i arbeid, var det i aldersgruppen 15–66 år 30 prosent som uttrykte ønske om arbeid i 2018.

Ikke alle som ønsker arbeid, oppfyller vilkårene for å bli regnet som arbeidsledige. Disse vilkårene går på aktiv søking siste fire uker, og mulighet for å kunne begynne i en jobb innen to uker. Av de 85 000 funksjonshemmede med ønske om arbeid ble 21 prosent klassifisert som arbeidsledige i 2018. Dette er en klart lavere andel enn for hele befolkningen, hvor den lå på 38 prosent.

Langt vanligere med statlige sysselsettingstiltak i Sverige

En sammenligning med svenske data viser at Sverige har en vesentlig større andel funksjonshemmede i arbeid enn Norge. Det tyder på at det også i Norge kan være rom for at flere funksjonshemmede kommer seg inn på arbeidsmarkedet. Analysen påpekte som en viktig forklaringsfaktor at Sverige har langt flere på statlige sysselsettingstiltak rettet mot funksjonshemmede enn Norge, regnet i prosent av antall funksjonshemmede. Med tilsvarende mange på denne typen tiltak i Norge ville sysselsettingsprosenten for funksjonshemmede ha økt med rundt 6 prosentpoeng.

En studie av unge med nedsatt funksjonsevne, slik dette registreres av NAV, og deres muligheter på arbeidsmarkedet, påpeker at lønnstilskudd er det tiltaket som gir de mest positive effektene med tanke på overgang til jobb istedenfor trygd.

Mye tyder altså på at det er et potensial for at flere funksjonshemmede kan inkluderes i arbeidslivet, selv om vi her har referert til ulike kjennetegn ved gruppen av ikke-sysselsatte funksjonshemmede som også virker i motsatt retning, som relativt mange eldre, stor andel uføretrygdede og lavt utdanningsnivå. Tross alt er over halvparten av de funksjonshemmede uten arbeid i alderen 25–54 år, en aldersgruppe som ellers i befolkningen har en stor andel sysselsatte.