Fra asylsøker til flyktning – før og etter kriseåret 2015

For å sette kriseåret 2015 inn i en historisk sammenheng med all innvandring til Norge som bakteppe, er det naturlig å legge vekt på de siste ti år, perioden 2006-2015, samtidig som vi også ser tilbake til 1990. Det var i 2006 den nye, omfattende arbeidsinnvandringen særlig fra de nye EU-landene etablerte seg. I det siste tiåret har flyktninger utgjort 10-20 prosent av alle innvandringer, medregnet familiene som kom etter. Det er først når en asylsøker får innvilget sin søknad og går over til å bli flyktning i Norge, at vedkommende regnes med i befolkningsstatistikken. I tall fra Statistisk sentralbyrå inngår ofte flyktninger i den store gruppen innvandrere.

Les flere analyser om flyktninger i Norge i Samfunnsspeilets temanummer om flyktninger

I dette temanummeret av Samfunnsspeilet ønsker vi blant annet å se om det er lærdommer å trekke fra integreringen av tidligere flyktninggrupper rammet av krig. Hvordan har de funnet seg til rette i sitt nye land? Er de aktive på arbeidsmarkedet, har de, eller tar de utdanning, deltar de i det politiske livet ved å stemme i valg? Hva er kostnadsanslaget for samfunnet knyttet til de nyankomne?

Et tilbakeblikk på 2015: tredobling av asylsøkere

På det meste kom det over 8 000 asylsøkere per måned i 2015. Det største antallet tidligere, var 17 480 i 2002, og det var for hele året. Fjoråret endte med 31 145 asylsøkere, nesten det dobbelte av forrige topp, og tre ganger så mange som de siste årene før 2015. Alle opplysninger om asylsøkere er hentet fra Utlendingsdirektoratet 2016.

Det at 70 prosent av asylsøkerne kom i løpet av september – november og skapte store problemer for mottakssystemet, og at mer enn 5 000 kom den nye flyktningruten over Storskog i Sør-Varanger, gjorde tilstrømningen av asylsøkerne til høstens dominerende politiske sak. Det var knyttet stor uro til hvordan den fremtidige utviklingen kunne bli, og ifølge direktør Frode Forfang i Utlendingsdirektoratet (UDI) måtte Norge planlegge for inntil 100 000 asylsøkere i 2016 (Larsen 2015). Om dagens nivå skulle holde seg, måtte vi være forberedt på 120 000 asylsøkere.

Innstramningene etter politiske forlik

Den kraftige oppgangen i antall asylsøkere høsten 2015, ga opphav til sterk uro og usikkerhet, og ble grunnlaget for en serie politiske forlik i Norge. I europeisk sammenheng ble innstramninger i ett land ofte fulgt av tilsvarende i andre land. Man begrunnet også innstramningene med at de var en nødvendig forutsetning for en rask og vellykket integrering. Den politiske behandlingen av dette i Norge er oppsummert i Justis- og beredskapsdepartementet 2016 og i Meld. St. 30 (2015-2016), 2016.

I takt med at det fra desember i fjor kom stadig færre asylsøkere, ble anslagene over ventet antall justert ned fra 50-60 000 i januar til 10 750 i juni, og videre til 3 550 i oktober. Fram til november 2016 kom 2 804 asylsøkere.

Færre til både Norge og EU i 2016

Kanskje var økningen i tilstrømningen i fjor bare en forbigående bølge? Fra 4. kvartal 2015 til 1. kvartal 2016 gikk antall asylsøkere til Norge ned med hele 95 prosent, mens det til EU gikk ned med 33 prosent (Eurostat 2016a). Man vet ikke hvor mye av nedgangen som skyldes vår egen innstramning og hvor mye som kan skyldes andre forhold; som streng grensekontroll eller avtalen mellom EU og Tyrkia som i praksis har satt en stopper for båttransporten fra Tyrkia til Hellas.

Asylkrisen rundt og i Middelhavet er på ingen måte over, selv om Norge for tiden får færre asylsøkere enn på 20 år. I 2015 var vi blant de land i EØS-området som tok imot flest asylsøkere per innbygger, og i oktober var det bare 6 EØS-land som fikk flere asylsøkere enn Norge. Første kvartal 2016 fikk vi 171 asylsøkere per million innbyggere, mot 565 for hele EU under ett.

Av de 10 000 asylsøkerne som kom fra Syria i 2015, er det kanskje 6 000 - 7 500 som faktisk får bli i landet (eget anslag på basis av UDIs praksis til nå), men slett ikke alle får noen avgjørelse før utgangen av 2016. Noen søknader skal behandles i andre land i følge Dublin-avtalen (se tekstboks), noen sendes til sikre tredjeland, noen søknader avslås, og noen trekkes. Det kom også relativt mange asylsøkere fra Syria de nærmest foregående årene, noen få hundre årlig i årene 2008-2012, 850 i 2013 og 2 000 i 2014 (se figur 1).

Det kommer også mange overføringsflyktninger fra Syria (se tekstboks om overføringsflyktninger). Overføringsflyktningene søker ikke asyl i Norge, men plukkes ut i samråd med FN. For 2015-2017 er det vedtatt en kvote på 8 000. Både denne kvoten og alle asylsøkere som nå sitter i mottak og venter på svar, viser at det kommer til å bli mange flyktninger fra Syria også de nærmeste årene. Om det kommer mange nye asylsøkere, vet vi ikke. (Alt om overføringsflyktninger er hentet fra UDI 2016).

Det ble registrert 3336 flyktninger fra Syria i 2015 som fikk innvilget beskyttelse. Halvparten var overføringsflyktninger, og den andre halvparten var asylsøkere fra 2015 og tidligere. Antallet bosatte flyktninger og familiegjenforente til flyktninger fra Syria økte med 4 200 fra 2015 til 2016 (SSB 2016).

Asylsøkernes bakgrunn – nye land er kommet til

Asylsøkernes fordeling på land har endret seg en god del de siste ti årene (se figur 1). I 2015 kom halvparten av asylsøkerne fra Syria eller Afghanistan, mens bare fem prosent kom derfra ti år tidligere. Afghanistan har hatt mange asylsøkere også før 2015, flest i 2009. Eritreere var største eller nest største gruppe i perioden 2008-2014. Det kom svært mange flere fra Irak i 2015 enn i 2014, men flest fra Irak kom det i 2008. Også iranere kom det mange av i 2015, etter en lengre periode med få søknader.

Siden sent på 1980-tallet har mange somaliere kommet til Norge som asylsøkere, og de er nå den største gruppen flyktninger. Men i 2015 var antallet nyankomne somaliere det laveste siden 1997, med unntak av 2007. Fra Nigeria, Somalia og Sudan var det heller ingen oppgang i 2015, til tross for at antallet asylsøkere fra Afrika til Europa økte. Fra Russland stoppet den store tilstrømningen opp omkring 2010.

EUs og Norges asylsøkere – mange fra de samme landene

Asylsøkernes landbakgrunn i Norge skiller seg noe fra mønsteret ellers i Europa. De tre største landene var i 2015 de samme for EU og Norge: Syria, Afghanistan og Irak. Så kommer Kosovo og Albania som neste på EUs liste, men ikke i Norge. Hvor mange asylsøkere til EU som faktisk blir flyktninger, er det for tidlig å si noe om, men de fra Albania og Kosovo har ytterst små sjanser til å få bli i EU (Eurostat 2016a).

Pakistan er det sjette største asylsøkerland til EU, og siden det er såpass mange innvandrere fra Pakistan i Norge, kunne vi kanskje ventet at det også ville komme en del asylsøkere. De siste ti årene har Norge fått bare 1 200 asylsøknader fra pakistanske statsborgere, 25 prosent av disse i november 2015.

Det samme mønster som i Norge, der Syria, Afghanistan, Irak og Eritrea er de største «avsenderlandene», finner vi i våre nordiske naboland, og i mange av de mindre landene i Vest- og Sentral-Europa. Tyskland fikk i tillegg mange asylsøkere fra Albania og Kosovo, til Frankrike kom mange fra Sudan og DR Kongo, Italia fikk flest fra Afrika og Pakistan, mens det til Storbritannia kom flest fra Eritrea. Noen land sør i Europa preges av at store grupper av asylsøkere ikke kom seg videre høsten 2015, og måtte søke asyl i det landet de først kom til; for eksempel Ungarn som i 2015 «plutselig» fikk nesten 175 000 asylsøkere, 110 000 fra Syria og Afghanistan (Eurostat 2016b).

Får halvparten opphold i Norge?

Vi vet ikke hvor mange av asylsøkerne som kommer til å få et ja, men beregninger gjort på grunnlag av tidligere praksis, og hvor det ikke er tatt hensyn til virkningen av eventuelle innstramninger, gir et anslag på 15 500.   Dette er et stort tall i flyktningsammenheng, vi har aldri tidligere fått så mange flyktninger ett enkelt år. Siden særlig arbeidsinnvandringen er i nedgang, kan det likevel hende at det ikke blir noen stor oppgang i nettoinnvandringen de kommende par årene.

UDI sin praksis for innvilgelser av asylsøknader i 2015 og hittil i 2016 (UDI 2016) tyder på at det er ganske få søknader fra syrere og eritreere som vil bli avslått, mens det har vært langt flere avslag på asylsøknader fra irakere og afghanere. En oversikt fra UDI over søknadene som ble avgjort i 2015 (UDI 2016) viser at halvparten fikk innvilget beskyttelse, mens 30 prosent av sakene ble trukket, eller henvist til andre land, enten med hjemmel i Dublin-forordningen (se tekstboks) eller fordi de hadde oppholdt seg i et trygt tredjeland. Det landet hvor det er minst forskjell på antall asylsøknader og antall innvandrede flyktninger i perioden 2006-2015, er Eritrea.

Av de fire største gruppene av asylsøkere i 2015, var det dem fra Eritrea som hadde størst sannsynlighet for å få bli i Norge, 90 prosent av alle søknader som ble behandlet i 2015. Blant syrere fikk 70 prosent bli, mens 30 prosent av søknadene ble henvist til andre land eller trukket. 44 prosent av de afghanske søkerne fikk asyl her, og bare 8 prosent av irakerne. Fra land som Kosovo, Albania, Ukraina, Marokko, Egypt og Bangladesh, fikk praktisk talt ingen bli, og få av søknadene fra libanesere, nigerianere og pakistanere fikk positivt svar. Etter anke til Utlendingsnemnda (UNE) vil nok noen flere kunne få positive vedtak.

Flest eritreere fikk opphold i 2006-2015

Tallet på flyktninger som kom i årene 2006-2015 utgjør vel 40 prosent av antall asylsøkere i perioden. Tallet kommer til å bli noen prosentpoeng høyere når ubehandlede søknader blir avgjort. For perioden 2006-2015 er Eritrea det landet hvor det er minst forskjell på antall asylsøknader og antall innvandrede flyktninger 2006-2015 (se figur 1 og 2).

I figur 2 har vi holdt overføringsflyktningene utenfor. Antallet ordinære flyktninger fra Eritrea i perioden 2006-2015 er 70 prosent av antallet asylsøknader. Tallene tyder på at det er like sannsynlig som før at eritreere får opphold. To tredeler av somaliere som har søkt asyl, har fått positivt svar, men for dem er det en klart synkende sannsynlighet for å få bli. For søknader avgjort i 2015, var andelen positive avgjørelser 35 prosent. For land med stort antall asylsøkere i 2015, vil andelen med positive vedtak etter hvert bli høyere. Dette vil særlig gjelde Syria, og i noen grad Irak og Afghanistan.

Flyktningenes plass blant andre innvandrere

Mellom 1990 og 2015 har det årlige antallet flyktninger ligget und er 10 000 nesten hele tiden (figur 3). Antallet innvandringer sett under ett, altså både flyktninger og andre førstegangsinnvandrer, har økt mye, særlig etter 2006. Flyktningenes andel av det samlede antall ikke-nordiske innvandrere, var over 40 prosent i årene 1991-1994 og i 1999. Ikke-nordiske statsborgere er den mest relevante gruppen å se på, siden det bare er disse som trenger å få godkjent sin innvandring av UDI. Andelen i årene 2006-2014 var mellom 9 og 14 prosent, for så å øke til 19 prosent i 2015.

Også antallet familieinnvandrere til flyktninger og til andre innvandrere sett under ett, har økt jevnt i hele perioden, og var den største gruppen de fleste år fram til 2005 (figur 3). Av denne gruppen utgjorde familiegjenforente og -etablerte (giftermål) til flyktninger vel en femdel. I 2006 tok arbeidsinnvandrerne over som største gruppe, og de var fortsatt den største i 2015.

Fra 2006 til og med 2015 ble det i alt registrert nesten 700 000 innvandringer til Norge (Statistisk sentralbyrå 2016). Av disse var knapt 500 000 førstegangsinnvandringer av ikke-nordiske statsborgere. Flyktninger utgjorde 61 902 av disse. De største gruppene fra årene 2006-2015 var familieinnvandrere (213 000) fra alle deler av verden, og arbeidsinnvandrere (192 000), de aller fleste fra Europa, men også noen fra Asia.

Når familien kommer etter

Når vi ser på flyktningenes betydning i det samlede innvandringsbildet, er det naturlig også å regne inn familiemedlemmer til flyktninger. Det er gjort i figur 4, som viser den andelen som flyktninger og deres familietilknyttede utgjør av samlet ikke-nordisk innvandring.

På 1990-tallet var denne andelen mye høyere enn den var etter år 2000, i 1993 og i 1999-2000 over halvparten av den totale innvandringen av ikke-nordiske statsborgere. Mellom 2006 og 2014 har hver femte førstgangsinnvandrer og hans/hennes familie blant ikke-nordiske statsborgere vært flyktninger, og denne andelen har hatt begrenset betydning for den samlede innvandringen. I 2015 gjaldt det hver fjerde innvandring, men ingen år før 2006 hadde så lav andel. Når andelen flyktninger og familietilknyttede til disse blant innvandrerne har vært så lav etter 2005, skyldes det at annen innvandring har økt; det har ikke vært nedgang i det årlige antallet flyktninger.

Integrering – et vanskelig og uklart begrep

Å integrere er et verb som stammer fra latin, og betyr «å gjøre hel». Når en minoritetsgruppe og majoritetsgruppe skal bli «én», påpeker mange forskere at det må medføre at begge grupper tilpasser seg hverandre, hver på sin måte (HL-senteret 2014, se også Brochmann 2014). Mye av uroen over det store antallet asylsøkere i 2015, var knyttet til usikkerhet om hvordan de kunne integreres.

Det har vært en uttalt målsetting at de som får bli i Norge, må bli integrert så godt og så raskt som mulig. Utfordringen er at hverken politikerne, myndighetene eller det offentlige ordskiftet har en helhetlig og enhetlig definisjon av integrering. Majoritetsbefolkningens tilpasning er man lite opptatt av.

Begrepet integrasjon brukes mye også utenfor politikkens sfære. Det gis sjelden en klar definisjon, hverken i statistikk eller analyse. Statistisk sentralbyrå har ikke gitt noen allmenn definisjon, og heller ikke statistikkbyråene i våre naboland eller i Canada har det. Man bruker ulike indikatorer på innvandrernes deltakelse i utdanning, arbeid, etc. for å sammenlikne innvandrernes sosioøkonomiske forhold med majoritetens.

Heller ikke i EU eller OECD er begrepet avklart. EUs statistikkbyrå Eurostat la i 2011 fram resultater fra et omfattende program for sammenlignende integrasjonsindikatorer, uten forsøk på en samlet definisjon. OECD har et tilsvarende prosjekt (OECD 2015) med samme fragmentariske tilnærming. Det samme kan man si om FNs økonomiske kommisjon for Europa (UNECE).

Sosiologiprofessor Grete Brochmann ved Universitetet i Oslo sier det slik: «Integrasjon er et mangedimensjonalt begrep. Det har økonomiske, sosiale, kulturelle, politiske og emosjonelle sider. Det har i norsk sammenheng stort sett vært enighet om at funksjonell integrasjon er et gode. Det er viktig at innvandrerne kommer seg i arbeid, får utnyttet sine kapasiteter best mulig, innlemmes i arbeidsfellesskap og ikke blir gjenstand for diskriminering» (fra en presentasjon knyttet til Perspektivmeldingen, 7. juni 2016).

Når artiklene i dette temanummeret av Samfunnsspeilet skal omtale flyktningenes integrasjon, har artikkelforfatterne ingen samlet definisjon å legge til grunn, men velger den samme tilnærming som de statistikkbyråene vi har nevnt ovenfor gjør, og som SSB selv har fulgt tidligere. Artiklene presenterer tilgjengelige data, blant annet om flyktningers og deres norskfødte barns utdanningsnivå, yrkesaktivitet etc. Vi sammenlikner med andre innvandrergrupper, og med grupper blant dem som ikke har innvandrerbakgrunn. Deltakelse i samfunnet, blir illustrert med tall for valgdeltakelse.

Vi gjør ingen forsøk på å vekte sammen de ulike integreringsindikatorer til ett felles mål. Beskrivelsen blir derfor fragmentarisk, avhengig av et godt valg av indikatorer. SSB har ikke grunnlag for å si i hvilken grad flyktningene deler majoritetens verdier, eller hvilke verdier det ville være viktig å måle forskjellene for. Det er heller ikke noe grunnlag for å vurdere i hvilken grad majoritetsbefolkningen endrer sin atferd eller sine verdier i møtet med flyktningene (utviklingen i holdninger til innvandring og innvandrere beskrives systematisk hos Blom 2015).

Hva kan vi lære av bosniere og irakere?

En tredel av dem som kom i rekordåret 2015 var fra Syria. Dette er i norsk sammenheng en ganske ny gruppe flyktninger, men Norge har tatt imot store antall flyktninger fra krigsrammede områder tidligere; f.eks. bosniere på 1990-tallet og irakere på 2000-tallet. I flere av artiklene i dette nummeret ønsker vi å se om det er lærdommer å trekke fra integreringen av disse sammenlignbare gruppene som fikk nytt hjemland i Norge. Forteller deres innpass i det norske samfunnet noe om hvordan det kan komme til å gå med flyktningene som har om asyl i 2015?

Historien kommer ikke til å gjenta seg, men vi kan likevel lære noe av den. To artikler vies i sin helhet hver av gruppene. Irak er valgt fordi irakerne kom fra en krigssituasjon i et naboland til Syria (hovedsakelig fra de kurdiske områdene), selv om irakernes ankomst skjedde over en lengre periode. Bosnierne er også krigsflyktninger, de ankom i løpet av en kort periode i 1992 og 1993. Når vi sammenlikner integrasjon av flyktninger fra ulike perioder, må vi også huske at mottakssystemets opplegg og organisering har forandret seg. I dette nummeret av Samfunnsspeilet gis det en oversikt over regelverket for asylprosessen og typer asylmottak, samt statistikk pr. 31. oktober 2016, utformet av UDI.

Litteraturliste

 

Blom, S. (2015). Holdninger til innvandrere og innvandring 2015 (Rapporter 2015/52). Hentet fra http://www.ssb.no/befolkning/artikler-og-publikasjoner/holdninger-til-innvandrere-og-innvandring-2015

Brochmann, G. (2014). Integrering. Store norske leksikon. Hentet fra https://snl.no/integrering

Eurostat. (2011). Indicators of Immigrant Integration – A pilot study. Luxembourg: Publications Office of the European Union.

Eurostat. (2016a). Asylum in the EU Member States: Number of first time asylum seekers down to fewer than 290 000 in the first quarter of 2016. (Eurostat newsrelease 120/2016). Hentet fra http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/7494855/3-16062016-BP-EN.pdf/4ff50bf8-82fc-4af0-9907-9c8546feb130

Eurostat. (2016b). Asylum statistics. Hentet fra http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Asylum_statistics

HL-senteret. (2011, 06.10.). Integrasjon. Hentet fra http://www.hlsenteret.no/kunnskapsbasen/livssyn/integrasjon/integrasjon.html

Justis- og beredskapsdepartementet. (2016). Tidslinje: Asylsituasjonen. Hentet fra https://www.regjeringen.no/no/tema/innvandring/asylsituasjonen/sak/norsk-innsats-for-flyktninger-og-asylsokere/id2439055/

Meld. St. 30 (2015-2016). (2016). Fra mottak til arbeidsliv – en effektiv integreringspolitikk. Hentet fra https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/meld.-st.-30-20152016/id2499847/

Larsen, G. (2015, 19.11.). UDI planlegger 100.000 nye mottaksplasser. Hentet fra https://www.nrk.no/norge/udi_-_-vi-ma-planlegge-100.000-mottaksplasser-i-2016-1.12661948

OECD. (2015). Indicators of Immigrant Integration 2015: Settling In. Hentet fra http://www.oecd.org/publications/indicators-of-immigrant-integration-2015-settling-in-9789264234024-en.htm

Statistisk sentralbyrå. (2016). Innvandrere etter innvandringsgrunn, 1. januar 2016. Hentet fra https://www.ssb.no/befolkning/statistikker/innvgrunn/aar/2016-06-17

Utlendingsdirektoratet. (2016). Statistikk og analyse. Hentet fra https://www.udi.no/statistikk-og-analyse/