På vei mot EU-medlemskap

Oppløsningen av Jugoslavia og krigene som fant sted på 1990-tallet, førte med seg store endringer i befolkningssammensetningen i landene på Vest-Balkan. Folketellingen i Jugoslavia fra 31. mars 1991 er den siste gode oversikten over befolkningen i regionen. Verken i Bosnia-Hercegovina eller i Kosovo har det blitt gjennomført folketellinger siden den gang, og folketellingen i Kosovo fra 1991 er også omstridt, da den ble boikottet av det albanske flertallet. De planlagte folketellingene i 2011 er ment å endelig gi et oppdatert bilde av befolkningen i denne delen av Europa.

Alle de sju landene i det tidligere Jugoslavia har enten søkt, eller planlegger søknad, om EU-medlemskap (se tekstboks). Slovenia er foreløpig eneste medlem, mens Kroatia er i siste fase av medlemskapsforhandlingene. De andre er i dag kandidatland eller potensielle kandidatland til EU-medlemskap, noe som også gjelder Albania. Disse landene, minus Slovenia, omtales ofte som Vest-Balkan.

Statistikk er et av områdene der landene må innfri

For å kunne starte medlemskapsforhandlinger er det en rekke krav som stilles til landene, og statistikk er et av områdene der landene må innfri. I så måte er en god folketelling med solide befolkningsdata grunnleggende for å bygge opp et troverdig statistikksystem og dermed også nødvendig for å kunne starte forhandlinger om medlemskap.

2011-runden av folketellinger blir trolig den siste som gjennomføres før flere av landene på Balkan blir EU-medlemmer, og disse vil dermed være med på å danne grunnlag for politikkutvikling på EU-nivå i flere år framover. Dette er en av grunnene til at EU er særlig opptatt av at folketellingene blir gjennomført på en måte som sikrer troverdige resultater.

Vi vil her beskrive EUs rolle i å bistå landene på Vest-Balkan i planlegging og gjennomføring av folketellingene, i tillegg til å beskrive de særskilte problemstillingene som preger folketellingene i regionen. EU har bidratt på flere måter, både gjennom bistandsprogrammer for å bygge opp kompetanse i statistikkontorene og gjennom direkte finansiell støtte til folketellingene. I Kosovo har EU ledet en internasjonal observatørgruppe som skal etterse at folketellingen følger FNs og EUs regler for gode folketellinger.

Hvorfor telle befolkningen…

En folketelling er ikke bare viktig fordi den gir en oversikt over hvor mange mennesker som bor i landet, men også fordi den beskriver levekårene til befolkningen. I de fleste land i verden er en folketelling den eneste måten å få en fullgod oversikt over befolkningens demografi og levekår, særlig på lokalt nivå.

I land hvor de administrative registrene er dårlige, er folketellingen eneste kilde til å utføre analyser om underliggende behov for skole, helse og transporttjenester med videre og utgjør derfor en viktig del av infrastrukturen i et samfunn. For statistikkontorene har folketellingene også en annen viktig rolle da de fungerer som trekkegrunnlag for utvalgsundersøkelser, slik som for eksempel arbeidskraftundersøkelsen i Statistisk sentralbyrå. Folketellingene gir også muligheter til å vise viktige utviklingstrekk i samfunnet over tid og gir også tallgrunnlag for sammenligning mellom land.

… og hvordan telle den?

Det er flere ulike måter å gjennomføre en folketelling på. I Norge og i Skandinavia har vi etter hvert bygget opp så gode administrative registre at vi ikke lenger har behov for å oppsøke befolkningen med spørreskjemaer for å få tak i folketellingsdata. Norge hadde sin siste tradisjonelle folketelling i 2001 ( SSB 2011 ). Det eneste landet på Balkan som planlegger en tilsvarende registerløsning for 2011 er Slovenia, som har bygget opp et system bygd på skandinavisk modell.

De øvrige landene på Balkan vil gjennomføre tradisjonelle folketellinger. Det vil si at alle husstander oppsøkes hjemme av en folketeller med et papirskjema. Mange av landene mangler et godt utbygd adressesystem, og deler av befolkningen kan ikke lese eller skrive. I tillegg er det en utbredt oppfatning at få personer frivillig returnerer skjemaet om de skulle få det tilsendt i posten. Derfor trengs det dør-til-dør-folketellere.

En tradisjonell folketelling er ingen liten oppgave. Det er den klart største statistiske undersøkelsen som noe statistikkbyrå begir seg ut på. Det er en prosess som krever oppbygging av et omfattende apparat, og opplæring og trening av tusenvis av folketellere. Det er også svært dyrt. Tellingene på Vest-Balkan koster i snitt rundt 40 norske kroner per hode (TCG 2010). I Norge leverer vi de samme dataene for 3 kroner ( SSB 2011 ). Men da må det legges til at det meste av startkostnadene til oppbygging og drifting av offentlige registre ikke er medregnet.

FNs anbefalinger og EUs rolle

Ifølge FNs anbefalinger skal alle land i verden gjennomføre en folketelling en gang i perioden 2005-2014, eller mer presist bidra med folketellingsdata (UN 2008). FNs anbefalinger gir en oversikt over hvilke metodevalg og hvilke spørsmål som alle land bør ha med i sin telling for å sikre at det i ettertid skal være mulig å sammenligne resultatene mellom land.

For første gang har EU vedtatt en egen forordning for folketellingene, som slår fast at alle EU-land skal avholde tellingen i 2011. Siden måten å gjennomføre tellinger på er så ulik i Europa, har forordningen fokusert på hva slags statistikk landene skal produsere, ikke hva slags metode de bruker. Som kandidatland til EU er ikke landene på Vest-Balkan direkte bundet til å følge denne forordningen, men de blir oppfordret til å gjøre det.

EU bidrar med omtrent 200 millioner norske kroner gjennom ulike ordninger til folketellingene på Vest-Balkan. Gjennom regionale programmer mottar alle kandidatlandene hjelp til forberedelsene av folketellingen. I tillegg har flere land skreddersydde prosjekter til planlegging og gjennomføring av folketellingene, fra økonomisk støtte i Serbia og Albania til internasjonale observatørgrupper i Kosovo og Bosnia-Hercegovina. Montenegro og Makedonia har bedt Eurostat om å organisere en uavhengig gjennomgang av folketellingen av en internasjonal ekspertgruppe. Dette blir gjort for å sikre mest mulig åpenhet rundt folketellingen.

For å styrke det regionale samarbeidet har Eurostat etablert en koordineringsgruppe for lederne av folketellingene i regionen. Gruppen har som formål å utveksle erfaringer, dele kompetanse og harmonisere metoder og definisjoner på regionalt nivå. Denne gruppen møtes en gang i kvartalet og har fokusert på sentrale problemstillinger. Det er særlig to problemstillinger som går igjen i mange av landene, nemlig de sensitive spørsmålene om etnisk tilhørighet, religion og språk, og ønsket om å inkludere personer som er bosatt i utlandet.

De vanskelige spørsmålene

Spørsmålene om etnisk tilhørighet, religion og språk er kontroversielle i mange land og det er omstridt hvorvidt de bør inkluderes i folketellinger. FNs anbefalinger for folketellinger betrakter spørsmålene som «non core questions», det vil si at landene gjerne kan stille disse spørsmålene, men de anses ikke for å tilhøre kjernespørsmålene. Om landene velger å inkludere disse spørsmålene, anbefaler FN at det ikke skal være obligatorisk å svare. Blant landene i Europa hadde litt over halvparten slike spørsmål i 2000-runden (UNECE 2008).

I Norge har vi ikke samlet inn slike data på mange år. Siste gang dette ble gjort i en norsk folketelling var i 1970, da det ble spurt om samisk tilknytning og bruk av samisk språk i en del kommuner i Nord-Norge (Aubert 1978).

I det tidligere Jugoslavia ble spørsmål om etnisk tilhørighet/nasjonalitet brukt i de første folketellingene etter andre verdenskrig (Sekulic mfl. 1994). Spørsmål om religion og språk er av nyere dato. Foran 2011-runden planla alle statistikkontorene på Balkan å inkludere disse tre spørsmålene, om enn med litt ulik tilnærming, og i alle landene er det disse tre spørsmålene som har skapt mest debatt.

Spørsmålene er subjektive, og oppfattelsen av dem har forandret seg over tid, noe som er spesielt tydelig når man ser på resultatene fra Montenegro i løpet av de siste 30 årene. Befolkningen har vært stabil, men andelen av serbere og montenegrinere har variert kraftig. Mellom folketellingen i 1991 og 2003 har andelen serbere i Montenegro økt fra 9 prosent til 32 prosent.

Ut fra et statistikkteknisk synspunkt er det en klar fordel å ha forhåndsdefinerte kategorier i skjemaet, slik at folketelleren bare kan krysse av. Motforestillingen mot dette er at det alltid vil være grupper som mener at de ikke er representert. I Kosovo valgte man for eksempel å inkludere de sju største etniske minoritetene, som også er særskilt nevnt i Kosovos grunnlov. En uke før tellingen oppfordret imidlertid en koalisjon av montenegrinske frivillige organisasjoner i Kosovo til boikott av tellingen siden montenegrinere ikke var representert på listen.

Hvem skal telles?

Et annet spørsmål som skaper mye hodebry for dem som planlegger folketellingene, er de internasjonale anbefalingene om hvor en person skal telles. Ifølge FN skal en person folketelles i det landet hvor hun/han har sitt faste bosted og har bodd de siste tolv månedene, eller har til hensikt å bo de neste tolv månedene. Om alle land i verden hadde fulgte denne anbefalingen, og folketellingene ble holdt på samme tid, ville vi i teorien unngå dobbelttellinger. Slik er det dessverre ikke, men anbefalingene er uansett retningsgivende for gjennomføring av tellingene. For mer om dette, se for eksempel Brunborg (2002).

Et særlig problem på Balkan er ønsket om å inkludere det store antallet personer som har utvandret, og da særlig til land i Vest-Europa. For mange familier er det sårt å ikke kunne inkludere en bror eller en datter som har flyttet ut av landet, spesielt siden bidrag fra dem er den klart viktigste inntektskilden for mange husholdninger. I tillegg eier mange av de utvandrede fortsatt hus og eiendommer i det landet de forlot.

I Kosovos folketelling ble dette løst med et tilleggskjema hvor respondentene kunne fylle ut informasjon om medlemmer av husstanden som hadde flyttet ut av landet. Disse utflyttede blir ikke inkludert i den bosatte befolkningen i Kosovo, men familiene får altså anledning til å registrere dem. I Makedonia er det ikke blitt enighet om et tilsvarende ordning. Hvordan dette skal løses, er fortsatt uklart.

Hvor mange har utvandret?

Flere av landene på Balkan oppgir at de ønsker å bruke andre lands statistikker for å finne ut hvor mange som har utvandret, og på den måten få en oversikt over størrelsen på diasporaen fra deres land. Problemet er at ikke alle land i Vest-Europa har god innvandringsstatstikk.

I Norge har vi svært gode tall over dem som har innvandret til landet, både etter fødeland og etter statsborgerskap. Figur 1 viser hvor mange innvandrere med bakgrunn fra Vest-Balkan som bor i Norge. Om vi bare ser på gruppen med bakgrunn fra det tidligere Jugoslavia, finner vi rundt 30 000 innvandrere bosatt i Norge i dag; sammenlagt er dette den nest største innvandrergruppen i Norge.

Også i resten av Norden finner vi tilsvarende gode tall over innvandrere. Blant øvrige land i Europa er det ikke alle som leverer tall over innvandrere til Eurostat, og for de landene som ikke har folkeregistre, er tallene basert på utvalgsundersøkelser eller beregninger. Det er derfor ikke så enkelt for landene på Balkan å gjenfinne sine utflyttede i statistikkene til landene i Vest-Europa. Ifølge Eurostats oversikter bor det i dag om lag 1,1 millioner innvandrere med bakgrunn fra det tidligere Jugoslavia i EU-området (Eurostat 2011a). En fullgod oppdatering vil ikke komme før i 2014 når tallene fra folketellingene i 2011 blir tilgjengelige.

Landene på Vest-Balkan

I 1991, bare noen måneder før de første krigene begynte i Jugoslavia, ble den siste folketellingen gjennomført. I Jugoslavia ble folketellingene alltid holdt den 31. mars og var organisert av det føderale statistikkontoret i Beograd. Under statsleder Tito fantes det regionale statistikkontorer i alle delrepublikkene i Jugoslavia samt i Kosovo og Vojvodina, som hadde status som regioner med en viss grad av selvstyre. De fleste av disse kontorene hadde datainnsamling som hovedoppgave, mens metoder og skjemaer ble utarbeidet i Beograd.

Når landene ble uavhengige utover 1990- og 2000-tallet, var det bare et fåtall som hadde erfaring i å gjennomføre alle faser av en folketelling. Mens noen har gjennomført flere tellinger, som for eksempel Makedonia, er dette første gang Kosovo gjennomfører en folketelling. Figur 2 viser en oversikt over befolkningen på Vest-Balkan; disse tallene er basert på beregninger utført av de enkelte landene.

Foran 2011-runden planla alle landene på Vest-Balkan å ha referansedato 31. mars (census day), med påfølgende folketelling i april. Kosovo, Kroatia og Montenegro gjorde dette og gjennomførte folketellingen i april 2011. Av ulike grunner har Albania, Makedonia og Serbia utsatt tellingen til oktober 2011, mens i Bosnia-Hercegovina har tellingen blitt utsatt på ubestemt tid.

Internasjonal observatørgruppe i Kosovo

Kosovo gjennomførte folketellingen i april 2011 etter mer enn fem år med forberedelser. Mangel på oppdatert statistikk over befolkningens størrelse og levekår har lenge vært en stor svakhet ved Kosovos statistikksystem, og vi må tilbake til 1981 for å finne den siste folketellingen hvor hele befolkningen deltok. Siden den gang har Kosovo vært igjennom krig med påfølgende utvandring og store endringer i befolkningssammensetningen. Behovet for befolkningsdata til planlegging av skoler, sykehus, ja, generelt for å bygge opp infrastrukturen i samfunnet, er derfor stort.

Allerede i 2005 ble de første initiativene for å gjennomføre en folketelling tatt av det da FN-administrerte Kosovo. På grunn av de spesielle forholdene i landet ble det bestemt at en folketelling skulle overvåkes av det internasjonale samfunnet, og det ble opprettet en observatørgruppe ledet av Eurostat. Denne gruppen hadde til hensikt å etterse at folketellingen i Kosovo fulgte de internasjonale spillereglene, og særlig etterse at interessene til det serbiske mindretallet i Kosovo ble ivaretatt.

Den tekniske kapasiteten til statistikkontoret i Kosovo var lav i de første årene etter uavhengigheten, slik at det var et stort behov for internasjonal bistand for å bygge kompetanse. I tillegg viste prøvetellinger gjennomført i 2006 og 2008 lav svarprosent blant det serbiske mindretallet. Det internasjonale samfunnet satte derfor som en forutsetning for fortsatt støtte til folketellingen at Kosovo gjennomførte en omfattende kampanje for å informere og involvere det serbiske mindretallet.

Observatørgruppen har fulgt alle forberedelsene av folketellingen og gitt råd og veiledning i prosessen. I tillegg var det under selve tellingen 27 internasjonale observatører som overvåket tellingen i felten. I skrivende stund er det fortsatt uklart hvor stor andel av den serbiske befolkningen som deltok i tellingen. Kosovo planlegger å publisere foreløpige resultater i juni 2011.

Ingen enighet i Bosnia-Hercegovina

I Bosnia-Hercegovina har det ennå ikke vært mulig å enes om en folketellingslov. Folketellingen har derfor blitt utsatt, antakelig til etter 2011. Dagens politiske institusjoner bygger på folketellingen fra 1991. Dette er fastsatt i fredsavtalen fra Dayton i 1995. Noe av uenigheten skyldes at resultatene fra folketellingen vil få direkte konsekvenser for sammensetning av parlamentet og fordeling av økonomiske ressurser i landet. Om en folketellingslov blir vedtatt, vil en tilsvarende observatørgruppe som i Kosovo bli opprettet. Den bosniske regjeringen har bedt EU om å organisere og lede dette arbeidet.

I april 2011 gjennomførte Montenegro den første folketellingen etter at landet ble selvstendig i 2006. Hovedproblemene rundt tellingen i Montenegro var/er knyttet til spørsmålene om etnisk tilhørighet og språk. For å sikre at folketellingen følger internasjonale anbefalinger og samtidig øke åpenheten rundt tellingen, ba Montenegro EU om å organisere en uavhengig gjennomgang av planlegging og gjennomføring av den. To uavhengige eksperter har fulgt Montenegros forberedelser siden juli 2010 og har bidratt med konstruktive råd om forbedringer. Folketellingen ble gjennomført i april uten større problemer, og foreløpige tall ble publisert 13. mai 2011.

Makedonia og Serbia har utsatt folketellingen til oktober

Makedonia har utsatt folketellingen til oktober 2011 siden det nylig ble bestemt at det skulle avholdes nasjonale valg i juni, og man ønsket ikke at valget skulle påvirke forberedelsene til folketellingen. Hovedproblemet i Makedonia er også relatert til spørsmålene om etnisk tilhørighet. Minoritetsrettigheter, og da særlig rettighetene til den albanske minoriteten, er direkte knyttet til deres andel av befolkningen, både på nasjonalt og lokalt nivå. Ifølge loven har grupper som utgjør mer enn 20 prosent, rett til å bruke egne språk og symboler på kommunalt nivå.

I 2002 gjennomførte Makedonia en folketelling under overvåkning av en internasjonal observatørgruppe. For 2011-runden har Makedonia valgt å gjennomføre alle intervjuer ved hjelp av to tellere fra forskjellige folkegrupper, for å sikre at resultatene blir allment godtatt. Dessverre har den praktiske gjennomføringen av denne løsningen blitt vanskeligere enn antatt. Det har vært vanskelig å enes om en modell som alle parter kan godta; hovedproblemet er andelen av tellere fra hver folkegruppe, og hvor de ulike gruppene skal operere. Makedonia har også bedt EU om å organisere en uavhengig gjennomgang av planlegging og gjennomføring av tellingen.

Serbia har utsatt folketellingen til oktober 2011 som en følge av økonomiske problemer i kjølvannet av finanskrisen. Serbia ba om støtte til finansiering av folketellingen fra EU, noe som medførte en utsettelse på seks måneder. Ingen spesielle problemer er forventet i Serbia som har lang erfaring med å gjennomføre folketellinger. Kroatia gjennomførte folketellingen i april uten nevneverdige problemer.

Veien videre

I mai 2011 har tre av de sju landene på Vest-Balkan gjennomført sin folketelling, Kosovo, Kroatia og Montenegro. Fortsatt gjenstår flere utfordringer før de første resultatene kan publiseres de neste månedene. Det er forventet at det vil bli ytterligere debatt og beskyldninger om juks når resultatene kommer, spesielt i forbindelse med spørsmålene om etnisk tilhørighet, religion og språk. Allerede før folketellingen i Montenegro var ferdig kom det påstander fra opposisjonspartiet New Serbian Democracy om at tallene for etnisk tilhørighet var lekket (med resultater i nevnte partis favør).

I utgangspunktet skal en folketelling være en teknisk oppgave, og statistikk skal være fri fra politisk innflytelse. De politiske implikasjonene av folketellingene på Vest-Balkan medfører imidlertid et sterkt press på statistikkontorene, noe som gjør det ekstra vanskelig å gjennomføre tellinger i regionen.

Forberedelsene til folketellingene i Makedonia, Albania og Serbia fortsetter, og disse landene vil trolig gjennomføre tellingene i oktober 2011. I Bosnia-Hercegovina gir den nåværende politiske situasjonen i landet lite håp om at det vil bli enighet om en folketellingslov i nær framtid. Dette medfører at Bosnia-Hercegovina blir et av få land i Europa som ikke gjennomfører en folketelling i 2011, noe som vil vanskeliggjøre landets videre integrasjon i Europa.

Referanser

Aubert, Vilhelm (1978): Den samiske befolkning i Nord-Norge, Artikler 107, Statistisk sentralbyrå.

Brunborg, Helge (2002): «Report on the size and ethnic composition of the population of Kosovo», i Ewa Tabeau (red.) Conflict in numbers , Testimonies vol. 33, Helsinki Committee for Human Rights in Serbia, Belgrade. http://www.helsinki.org.rs/doc/testimonies33.pdf

Eurostat (2011a): Statistical Database, Data on International Migration and Asylum, Population by citizenship. http://ec.europa.eu/eurostat/web/main/home

Eurostat (2011b): Pocketbook on Candidate and Potential Candidate Countries, Eurostat 2011 Edition.

Sekulic, Hodson and Massey (1994): Who were the Yugoslavs? Failed sources of common identity in the former Yugoslavia, American Sociological Review © 1994 Vol. 59.

SSB (2011): «Datainnsamling. Folketellingen som forsvant?», i SSBmagasinet 15. oktober, Statistisk sentralbyrå.

TCG (2010): Matrix of key census issues, Presented at Third Meeting of the Technical Coordination Group for the Censuses in South East Europe, Budapest 28-29 October 2010.

UN (2008): Principles and recommendations for Population and Housing Censuses, Department of Economic and Social Affairs. Statistics Division, United Nations, New York, 2008.

UNECE (2008): Practices of UNECE countries in the 2000 round of Censuses, United Nations New York and Geneva. 2008.