Kartlegging av miljøskadelige subsidier for framtidig statistikk

Interessen for subsidier med potensielle negative miljø- og klimaeffekter har økt de siste årene. Et eksempel på en slik subsidie er subsidier rettet mot fossile brensler. Disse kan bidra til økt forbrenning av fossile brensler og dermed føre til økte utslipp av klimagasser. Internasjonalt har blant annet OECD, IMF, Eurostat og FN vært opptatt av slike subsidier. Innenlands har miljøskadelige subsidier vært et tema i debatter om skatteregimet og i forbindelse med regjeringens planer for å kutte CO₂-utslipp.

Miljøskadelige subsidier er et bredt begrep. Det inkluderer subsidier som på ulike måter påvirker klima eller miljø negativt. Fossile subsidier er subsidier rettet mot fossile brensler og er en undergruppe blant miljøskadelige subsidier. Ofte snakker man om potensielle miljøskadelige subsidier, fordi det ikke alltid er klart hvor stor effekt slike subsidier har på miljøet.

Verken nasjonalt eller internasjonalt er det enighet om hva som regnes som en miljøskadelig subsidie. En årsak til det er ulike syn på hva som er en subsidie, hva en miljøskadelig aktivitet er og hva som er sammenhengen mellom en subsidie og miljøskader.

I denne artikkelen gjør vi rede for noen ulike syn, definisjoner og beregningsmetoder. Artikkelen er en del av et utviklingsprosjekt for å lage statistikk for miljøskadelige subsidier. Prosjektet er støttet av Eurostat.

Ingen enhetlig definisjon

Det er foreløpig ingen internasjonalt omforent definisjon av potensielt miljøskadelige subsidier. Flere ulike tilnærminger er i bruk hos internasjonale institusjoner, som OECD og IMF. Mangelen på en felles definisjon skyldes blant annet at ulike aktører har ulike formål med å belyse miljøskadelige subsidier.

Et problem er å enes om hva som innbefattes i begrepet subsidie. Det finnes mange måter å innrette en subsidie på, og det er forskjeller mellom land når det gjelder hvordan overføringer og andre økonomiske instrumenter er satt opp.

I nasjonalregnskapet er subsidier definert som «løpende, ikke-gjengjeldte betalinger fra offentlig forvaltning eller EUs institusjoner til innenlandske produsenter» (ESA2010). Det er altså snakk om støtte over statsbudsjettene som kan identifiseres i offentlige regnskaper.

Som regel når det er snakk om fossile og andre miljøskadelige subsidier, blir det lagt til grunn en bredere definisjon av subsidier enn definisjonen av subsidier i nasjonalregnskapet. For det første inkluderes ofte andre overføringer som ikke nødvendigvis regnes som subsidier i nasjonalregnskapsforstand. Videre åpnes det for å regne med virkemidler som ikke blir registrert som økonomisk transaksjon, men som kan betraktes som et subsidiert alternativ. Eksempler på sistnevnte er unntak fra å betale miljøavgifter, eller fordelaktige investeringsfradrag. For å synliggjøre skillet mellom subsidier som definert i nasjonalregnskapet og andre subsidier, brukes begrepene direkte subsidier om det som inngår i nasjonalregnskapsdefinisjonen og indirekte subsidier om andre typer.

Innen miljøstatistikk følges et internasjonalt rammeverk kalt System of Environmental Economic Accounting Central Framework (SEEA CF). Dette rammeverket beskriver potensielle miljøskadelige subsidier som subsidier og lignende overføringer som støtter aktiviteter som anses som miljøskadelige.

Det er internasjonal enighet om at aktiviteter som har negativ miljøeffekt skal regnes som miljøskadelige. Det er forholdsvis enkelt å slå fast at aktiviteter som fører til utslipp av CO₂ har en slik negativ miljøeffekt. Det er noe vanskeligere å identifisere andre negative miljøeffekter enn CO₂-utslipp fra fossile kilder. Problemet er å identifisere hvilken miljøeffekt ulike aktiviteter har. Eksempler på aktiviteter eller produkter som kan ha slike negative effekter er landbruk, transport, bygging av hus, veier, vindmøller eller annen nedbygging av natur.

Ettersom flere og flere aktiviteter og næringer går over til mer miljøvennlige alternativer blir det vanskeligere å avgrense hele aktiviteter, produkter eller næringer som miljøskadelige. Det medfører at man må ned på et detaljert nivå for å avgrense aktiviteten, hvor datagrunnlaget ofte er svakere. Man kan også komme i den situasjon at en aktivitet eller et produkt kan være både miljøvennlig og miljøskadelig samtidig, avhengig av hvilken dimensjon en vurderer aktiviteten langs.

Fossile subsidier er tydeligere definert enn andre miljørelaterte subsidier. Fossile brensler har direkte tilknytning til klimagassutslipp og er dermed lettere å avgrense. Med fossile subsidier menes ulike former av subsidier som potensielt kan stimulere til økt forbrenning av fossile brensler. I 2018 og 2019 stammet 77% av norske CO₂-utslipp fra forbruk av fossile brensler.

Forslag til nasjonal tilnærming

Fossile subsidier inngår i indikator 12.c.1 i FNs bærekraftsmål 12 om ansvarlig forbruk og produksjon. Indikatoren skal måle fossile subsidier som potensielt øker forbruket av fossile brensler som følge av subsidien. I denne sammenheng regnes blant annet direkte overføringer, prisstøtte og skattefordeler som subsidier. Indikatoren skal angi fossile subsidier som andel av BNP.

Foreløpig foreligger det ingen norske beregninger av miljøskadelige og/eller fossile subsidier for Norge. Det er kun IMF og OECD som har utarbeidet tall for fossile subsidier for Norge. Det er IMF sine beregninger for Norge som foreløpig ligger til grunn for bærekraftsindikator 12.c.1.

Statistisk sentralbyrå har det siste året arbeidet med et pilotprosjekt for på sikt å kunne utarbeide ny statistikk for miljøskadelige subsidier. Arbeidet har bestått i å undersøke ulike definisjoner og metoder brukt av internasjonale organisasjoner og andre land. Det er også undersøkt potensielle datakilder og beregningsmetoder som passer norske forhold. Internasjonal sammenlignbarhet er blitt særlig vektlagt. En foreslått tilnærming er å skille mellom fossile subsidier og andre miljøskadelige subsidier, for så å dele inn etter følgende inndeling:

1. Direkte budsjettoverføringer
2. Indirekte subsidier i form av skatte- eller avgiftsreduksjon
3. Andre implisitte støttetiltak

Videre er det foreslått en overordnet definisjon av fossile subsidier:

«Fossile subsidier er et tilskudd, en skatteutgift eller annen økonomisk støtte fra offentlige myndigheter som gjør produksjon, salg eller forbruk av fossile brensler gunstigere for produsent, salgsledd eller sluttbruker enn det ville vært uten subsidien».

Direkte budsjettoverføringer identifiseres ved å gå gjennom hver enkelt utgiftspost på statsbudsjettet og klassifisere dem som miljøskadelige eller ikke. Allerede er miljøvennlige offentlige utgifter kartlagt gjennom statistikken for offentlige miljøvernutgifter og miljøvennlige subsidier.

Indirekte subsidier i form av skattereduksjon vil kunne ha lignende effekter som en direkte overføring. Forskjellen fra en overføring er at det ikke gjennomføres en sporbar flytting av midler ved en skattereduksjon. Det er derimot flere måter å beregne dette på.

Indirekte subsidier – ulike beregningsmetoder

Det finnes flere måter å beregne fossile subsidier på. Metodene har sine fordeler og ulemper og er egnet til ulike formål. De to mest omtalte metodene er skatteutgiftsmetoden (revenue foregone) og effektive karbonrater (effective carbon rate (ECR)). Den førstnevnte metoden er mest egnet til å analysere provenykonsekvenser for statskassa. ECR er mer egnet til å vurdere konkurranseevneeffekter, karbonlekkasjer og til internasjonal sammenligning av avgiftsregimer.

Skatteutgifter oppstår ved helt eller delvis fritak eller refusjon fra en skatt eller avgift, hvor det ved normal sats skulle tilfalt ytterligere skatteinntekter til staten. I vår kontekst blir en skatteutgift beregnet utfra (delvis) fritak eller refusjon for miljøavgifter lagt på fossile brensler. Subsidien består dermed av beløpet som skulle tilfalt staten ved fravær av fritak eller refusjon. Det er antatt at endring i avgiftsatsen ikke påvirker forbruket av fossile brensler. OECD benytter denne metoden i sine beregninger av fossile subsidier. Finansdepartementets beregning av skatteutgifter, som publiseres i skatteproposisjonen ved hvert statsbudsjett (se tabell 1.1, side 329), beregnes på samme vis. Matematisk kan det fremstilles slik per avgift:

(1)

der FS=sum fossile subsidier (kr), A_i=ordinær avgiftssats (kr/liter) på fossilt brensel i, RA_in=redusert avgiftssats (kr/liter) for næring n på fossilt brensel i og FB_in=mengde fossilt brensel i næring n (liter).

Formel (1) viser at den fossile subsidien (FS) er differansen mellom den generelle avgiften (referansen) og den reduserte satsen (A_i – RA_in) multiplisert med hvor mye fossile produktet som er brukt (FB_in) summert for alle næringer og produkter.

En ulempe ved denne metoden er at land med høy CO₂-avgift vil ved et avgiftsfritak få relativt høye indirekte subsidier i forhold til et land med lav eller ingen CO₂-avgift. Det kan dermed være en fordel å prise CO₂-utslipp lavt i denne sammenheng, for å kunne vise til lave fossile subsidier.

Ved ECR-metoden vil alle miljøavgifter en næring betaler for bruk av fossile drivstoff tas hensyn til. Den effektive karbonraten (ECR) beregnes for hvert energiprodukt ved å summere de spesifikke avgiftene som er lagt på fossile energiprodukter: CO₂-avgift, energiavgifter og klimakvoter.

Dette beregnes detaljert per næring og/eller institusjonell sektor for å ta hensyn til ulike avgiftssatser, fritak og refusjonsordninger. ECR-metoden tar dermed hensyn til et mer sammensatt avgiftssystem, hvor det for eksempel ofte er gitt unntak for en avgift fordi det betales en annen avgift i stedet. Merk at generelle avgifter, som merverdiavgift, ikke vil regnes med som del av ECR, selv om de fleste kjøpere må betale full moms for fossile drivstoff.

For å beregne selve subsidien ved ECR-metoden benyttes en referansepris. Denne referanseprisen kan for eksempel reflektere en internasjonalt eller nasjonal bestemt CO₂-pris eller et prismål, i motsetning til skatteutgifter, hvor referanseprisen ofte er den generelle avgiftssatsen. Subsidien beregnes som differansen mellom karbonprisen og referanseprisen, multiplisert med mengden forbruk av fossile brensler for den aktuelle næring/institusjonelle sektor.

Matematisk kan det fremstilles slik:

(2)

 

(3)

der CO₂pris*=Beregnet CO₂-pris (kr/tonn CO₂) per næring (n) og per fossilt brensel (i), A=avgiftssats (kr/liter), t_i=tetthet (kg/liter) per fossilt brensel i, u_i=utslippsfaktor (kg/kg) per fossilt brensel i, U_in=utslipp tonn CO₂ per næring per fossilt brensel i, i=produkt /avgift, n=næring, FS=fossil subsidie (kr/tonn CO₂), RP=referansepris (kr/tonn CO₂) og K=pris for klimakvoter (kr/tonn CO₂).

Fordelen med ECR-metoden er at den er mer sammenlignbar mellom land enn beregnede skatteutgifter. Årsaken er at man kan benytte samme referansepris i stedet for nasjonale avgiftssatser, som kan variere mellom land. Det tar også hensyn til potensielt fravær av miljøavgifter.

Konsensus internasjonalt ser ut til å være at ECR i så måte er en mer hensiktsmessig metode, ikke minst fordi internasjonale sammenligninger er et hovedformål med statistikk for fossile subsidier. Samtidig foreligger det ingen internasjonal enighet om hva referanseprisen skal være.

Ikke alltid en lettvint løsning

Å fjerne miljøskadelige subsidier vil kunne ha positive effekter for miljø og klima. Det vil også gi økte inntekter til staten. Men selv om det kan være en internasjonal målsetning å bli kvitt fossile og miljøskadelige subsidier, ved for eksempel å fjerne unntak og refusjoner for ulike miljøavgifter, kan det få andre, uønskede implikasjoner nasjonalt. Det kan være gode årsaker til at visse næringer får unntak eller refusjonsordninger for miljøavgifter.

Karbonlekkasje er et slikt eksempel. Karbonlekkasje innebærer fare for at industri flyttes til land med mindre streng klimapolitikk. Altså kan klimapolitikken føre til at aktivitet flytter ut og utslippene går ned i området en flytter fra, men tilsvarende opp i området en flytter til. Her kan også produksjonsprosessene være mer forurensende enn i «hjemlandet». Gratis klimakvoter eller reduserte avgifter er eksempler på tiltak for å hindre karbonlekkasje. I det europeiske kvotesystemet (EU-ETS) mottar virksomheter i sektorer ansett som spesielt utsatt for karbonlekkasje gratiskvoter. De største mottakerne av gratiskvoter er stål- og sementproduksjon samt raffinerier. Petroleumsutvinning er også høyt oppe på lista.

Likevel vil en synliggjøring av slike subsidier kunne bidra til å fjerne eller vri støtte over på instrumenter som har mindre miljøskadelig karakter, eller opprette nye instrumenter som utligner denne effekten. Det diskuteres blant annet i EU å innføre en CO₂-grensetilpasningsmekanisme på varer fra land med mindre streng klimapolitikk.

 

Innholdet i denne artikkelen representerer synspunktene til forfatterne og er deres ansvar. EU-kommisjonen har intet ansvar for innholdet i artikkelen.

Artikkelen er finansiert av EU.