Miljøavgifter – hva er det?

Avgifter, sammen med omsettelige kvoter, er blitt blant de viktigste økonomiske virkemidlene som benyttes for å motvirke miljøproblemene, og de utgjør en stadig større del av miljøpolitikken i EU og øvrige OECD-land. Internasjonalt er det derfor stor etterspørsel etter mer informasjon om utviklingen i disse avgiftene og hvem som betaler dem.

Nasjonalt er også bruk av miljøavgifter en viktig del av et effektivt skattesystem da hensikten med miljøavgifter er å bidra til en riktig prising av miljøskadelige aktiviteter -- og dermed en samfunnsøkonomisk mer riktig ressursbruk. En miljøavgift vil derfor kunne bidra til en mer effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser, samtidig som den bringer penger til statskassen.

Det er ikke entydig – verken internasjonalt eller nasjonalt - hvilke avgifter dette begrepet faktisk refererer til.

I forbindelse med at alle europeiske land i år for første gang er forpliktet til å rapportere statistikk for såkalte miljørelaterte skatter til det europeiske statistikkbyrået (Eurostat), har det vært drøftet hvilke definisjoner, avgrensninger og inndelinger som skal være gjeldende. Det har i statistikksammenheng utviklet seg to hovedtilnærminger til hvordan miljøavgifter defineres. Dette skyldes at definisjonen av en miljørelatert skatt som gjelder for innrapporteringen av miljørelaterte skatter, til dels avviker fra det som i økonomisk teori anses som en miljøavgift.

I denne artikkelen gjør vi rede for disse to ulike definisjonene som i statistikksammenheng benyttes for å belyse miljøavgifter: Den ene er knyttet til definisjonen av miljørelaterte skatter i henhold til internasjonale statistikkforordninger, mens den andre ligger nærmere miljøavgifter som definert i økonomisk teori. Vi vil også redegjøre for de ulike formålsinndelingene som er i bruk.

Miljørelaterte skatter i henhold til internasjonale statistikkforordninger

Definisjonen på hvilke skatter som skal rapporteres til Eurostat som miljørelaterte skatter, finnes i EU-forordningen om europeiske miljø-økonomiske regnskaper . Denne forordningen ble vedtatt i Europaparlamentet i 2011. Den ble en del av EØS-regelverket i april 2012 og vedtatt i Stortinget i november samme år. I juli i år ble forordningen gjennomført i norsk rett.

I forordningen er det valgt et kriterium for å bedømme om en skatt er en miljørelatert skatt eller ikke. For at skatten skal regnes som miljørelatert, må skattegrunnlaget være en fysisk enhet/størrelse (eller en tilnærming til en slik størrelse) på noe som har en anerkjent dokumentert, spesifikt negativ innvirkning på miljøet. I tillegg må skatten være identifisert i nasjonalregnskapet som en skatt. Denne definisjonen benyttes også av OECD og FN.

Ut fra kriteriet i forordningene er det skattegrunnlaget som bestemmer om en skatt skal være miljørelatert eller ikke. Det er altså ikke den eksplisitte motivasjonen for skatten, eller effekten av den, som avgjør om skatten regnes som en miljøskatt eller ikke. Det betyr at skattegrunnlaget i seg selv kan ha negativ effekt på miljøet, selv om skatten verken er pålagt for å prise kostnadene skattegrunnlaget påfører miljøet, eller faktisk har en korrigerende effekt (for eksempel årsavgift og omregistreringsavgift på motorvogner). I henhold til denne definisjonen er alle skatter på energi og transport per definisjon ansett som miljørelaterte.

Siden bruken og tolkningen av dette kriteriet kan variere mellom land, er det utviklet en liste over det relaterte skattegrunnlag som skal inkluderes som miljørelatert. Denne definisjonen er valgt fordi skattegrunnlaget var ansett som det eneste objektive grunnlaget for å identifisere miljørelaterte skatter med henblikk på internasjonale sammenligninger. Kriterier som navnet på skatten, den logiske forklaringen bak skatten, øremerking eller effekt av skatten var erklært vanskelige i praksis.

Miljøavgift i henhold til økonomisk teori

Definisjonen som Eurostat benytter, avviker fra det som er grunnlaget i økonomisk litteratur. I faglitteraturen har miljøavgifter vært definert med referanse til avgiftslegging av negative eksternaliteter (en type pigou-avgift).

Negative eksternaliteter defineres i økonomisk teori som ikke-prisede samfunnsøkonomiske kostnader ved produksjon eller konsum. At en kostnad ikke er priset betyr at kostnaden som påføres samfunnet, er høyere enn den kostnaden produsenten eller konsumenten selv betaler. De negative eksternalitetene leder dermed til en ubalanse i markedet, og et annet forbruk enn dersom den fulle samfunnsøkonomiske kostnaden var priset.

Eksternalitetsproblemet kan blant annet løses ved å innføre en skatt på størrelse med den negative eksternaliteten (Pigou-avgift). Dersom skatten settes riktig, vil produsentenes og konsumentenes kostnader reflektere de sanne samfunnsøkonomiske kostnadene.

Den teoretiske definisjonen er basert på i hvor stor grad en viss skattesats vil redusere negative virkninger, i denne sammenheng negative virkninger på miljøet. Dette inkluderer ikke avgifter som pålegges med fiskale motiver, det vil si avgifter som kun har til hensikt å skaffe staten inntekter, uten å ha en korrigerende effekt på de negative virkningene.

Det generelle prinsippet sier at man i størst mulig grad skal ha direkte skattlegging mot problemet som skal løses. I noen tilfeller vil det bli brukt indirekte skattlegging av for eksempel produkter som gir utslipp, siden det ikke er mulig å direkte skattlegge selve utslippet. I dette tilfellet er det faste forholdstall mellom produktene og utslippet, slik at det er mulig å sette riktig pris på utslippet.

Forvirring oppstår når det brukes samme terminologi, altså miljøavgifter, om ulike måter å definere disse skattene på. Selv om det i statistikkforordningen fra EU refereres til miljørelaterte skatter, bruker Eurostat ofte miljøavgifter når de omtaler denne statistikken. Eurostat argumenterer for at dette er et mer brukervennlig begrep, men er klar over at samme terminologi benyttes i den økonomiske teorien. Økonomidefinisjonen avviker fra den praktiske tilnærmingen Eurostat selv benytter.

Utfordringer ved bruk av økonomisk teori

Det er allment anerkjent at det kan være utfordrende å sette den økonomiske teorien ut i livet. I all hovedsak er det vanskelig å identifisere hvilke avgifter som er innført med det formål å korrigere for den negative virkningen på miljøet av en handling. Samtidig er det ofte utfordrende å skille ut miljøavgiften fra den fiskale komponenten i en avgift.

En avgift kan ha både fiskale og miljømotiverte hensikter, for eksempel er årsavgiften for motorvogner differensiert etter miljøegenskaper samtidig som den har en ren fiskal komponent. Det er heller ikke alltid hensikten med skatten presiseres, og det kan dermed være potensielt vanskelig å definere motivet for skatten.

Bruvoll (2009) omtalte definisjonsproblematikken i sin artikkel om miljøavgifter og skrev at ”sammenhengen mellom mål og virkemiddel gjør at det er behov for skjønn i vurderinger av hva som er fiskale avgifter og hva som er miljøavgifter. … Miljøavgiftene vil i praksis være høyere eller lavere enn den optimale avgiften og vil bare unntaksvis treffe det teoretiske optimale nivået”.

I 2007 ble særavgiftene i Norge vurdert av et utvalg oppnevnt av Finansdepartementet. Utvalget skulle se på om særavgiftene (helse- og miljøavgiftene) ivaretok ønsket om å skaffe staten inntekter på en best mulig måte. Samtidig skulle avgiftene korrigere for negative eksterne kostnader. Utvalget tok utgangspunkt i økonomisk teori og vurderte hvordan særavgiftene den gang var utformet med tanke på prinsipper for indirekte beskatning. Utvalgets konklusjon var at ikke alle norske særavgifter var i tråd med den økonomiske teorien, og medlemmene foreslo endringer i en del av særavgiftene.

Videre har Finansdepartementet en tilnærming til miljøavgifter gjennom det de omtaler som ”grønne skatter”. Definisjonen som gis, er at grønne skatter er

”skatter og avgifter som pålegges bruk av miljøskadelig virksomhet, slik at bedrifter og enkeltpersoner må ta hensyn til de miljøkostnadene deres aktiviteter påfører samfunnet. Miljøavgifter er innført for å redusere skadelige utslipp til luft og vann, og for å redusere avfallsmengdene.”

Definisjonen er dermed tilsvarende den økonomiske teorien hvor skattene i prinsippet skal prise miljøkostnadene på et riktig nivå. Departementet anerkjenner imidlertid at dette er vanskelig i praksis, både å bestemme de riktige kostnadene og å utforme skattesystemet.

Avgifter kan også bli innført som en del av en større politisk målsetning som omfatter flere virkemidler enn kun avgifter. I tillegg er de økonomiske virkemidlene (for eksempel avgifter, subsidier, refusjonssystemer og kvotesystemer) ofte kombinert med andre regulatoriske og administrative virkemidler (lover og forskrifter, frivillige avtaler) og forskjellige tiltak for samlet å nå ulike målsetninger. I slike tilfeller kan det være utfordrende å isolere effekten av avgiften fra de andre virkemidlenes effekt.

Ulike kategoriseringer av miljøavgifter i bruk

Miljøavgifter favner bredt over flere tema, og i de aller fleste sammenstillinger av miljøavgiftene er det foretatt en inndeling av avgiftene.

I statistikken som rapporteres til Eurostat, er de miljørelaterte skattene kategorisert i fire grupper:

1. energiskatter
2. transportskatter
3. forurensningsskatter
4. ressursskatter

Kategorien "ressursskatter" inkluderer ikke skatter på olje og gassutvinning fordi skatter som tar sikte på å inndra grunnrente , ikke inkluderes. Kategoriseringen tar utgangspunkt i hvilken type produkt som skattlegges, hvorav forurensningsskatter kan anses som en restkategori.

Inndelingen benyttet av Eurostat må ikke forveksles med øvrige kategoriseringer av avgifter etter formål eller i tilknytning til spesielle sektorer. I arbeidet som pågår i Statistisk sentralbyrå med å utvikle en statistikk for miljøavgifter i henhold til økonomisk teori, er kategoriseringen som er foreslått, knyttet til ulike miljøproblemer, som i de fleste tilfellene sammenfaller med formålet med å innføre miljøavgiften. Figur 1 viser forskjellene mellom denne formålsinndelingen og kategoriseringene som benyttes i internasjonal rapportering til Eurostat.

Avgifter myntet på spesifikke miljøproblemer

I tillegg til de to hovedavgrensningene av miljøavgifter som er nevnt ovenfor, er det i noen tilfeller aktuelt å gruppere ulike avgifter som er knyttet til en type aktivitet, en type problem som ønskes løst eller en type handling som ikke er ønskelig.

Et eksempel på avgifter knyttet til et bestemt miljøproblem er arbeidet med Klimakur 2020 hvor fokus kun er på økonomiske virkemidler for å redusere klimagassutslippene. Andre eksempler er avgifter som skattlegger energikrevende handlinger for å fremme energieffektivisering og miljørelevante avgifter knyttet til transport. Ved slike fremstillinger vil det kunne forekomme at én og samme avgift vil kunne havne i flere kategorier. Se kolonner til høyre i tabell 1 for hvilke avgifter som inngår i de ulike tilnærmingene beskrevet her.

Mange sammenhenger, tilsynelatende samme definisjon

Selv om økonomisk teori er tydelig på hva en miljøavgift er, er det allikevel ikke gitt at det er entydig hvilke avgifter og /eller komponenter av ulike avgifter som er inkludert, når det refereres til miljøavgifter.

Kort oppsummert blir uttrykket miljøavgifter i praksis brukt i mange sammenhenger og med forskjellige avgrensninger og tilnærminger. I Statistisk sentralbyrå jobbes det både mot å utarbeide statistikk for miljørelaterte skatter i henhold til internasjonale rapporteringskrav og for miljøavgifter tilnærmet lik økonomisk teori.

De detaljerte grunnlagsdataene som ligger til grunn for beregningene av henholdsvis miljørelaterte skatter og miljøavgifter, gjør at SSB også har mulighet til å kategorisere miljøavgiftene etter andre kriterier for blant annet å identifisere avgifter myntet på spesifikke miljøproblemer.