Miljøavgifter domineres av avgifter på bruk av energiprodukter

Denne artikkelen viser omfanget av miljøavgifter og klimakvoter som er innført i Norge med det formål å korrigere for negative effekter på miljøet. I 2010 utgjorde miljøavgiftene 30 prosent av alle særavgiftene, i tillegg hadde de kvotepliktige bedriftene utgifter ved kjøp av klimakvoter.

De næringsfordelte utgiftene til miljøavgifter og klimakvoter i artikkelen er de første resultatene fra pågående arbeid i Statistisk sentralbyrå med å utvikle en statistikk for miljøøkonomiske virkemidler fordelt på betalende næringer og husholdninger. Med unntak av tallene for klimakvoter og CO ₂ -komponenten i engangsavgiften, er det øvrige tallmaterialet basert på grunnlagsdata fra nasjonalregnskapet.

I det videre arbeidet kan det bli aktuelt å både se på muligheter for å utvide tidsserien for beregningene, se på mulighetene for å isolere miljøkomponenten i veibruksavgiftene for bensin og autodiesel, sluttbehandlingsavgiften for avfall og å inkludere andre relevante miljøøkonomiske virkemidler som for eksempel subsidier og andre tilskuddsordninger.

Virkemidler som i denne analysen defineres som miljøavgifter og klimakvoter kan grovt deles inn i seks hovedkategorier. Tre er knyttet til utslipp til luft, mens de øvrige tre er lagt på henholdsvis veibruk (for eksempel støy), avfall og andre miljøproblemer knyttet til bruk av kjemikalier, plantevernmidler og mineraloljer. For mer informasjon, se tabell 1.

Avgifter på bruk av fossile energiprodukter dominerer

Det er avgifter knyttet til utslipp til luft og forbruk av bensin og diesel – det vil si hovedsakelig forbruk av fossile energiprodukter – som dominerer utgiftene til miljøavgifter og klimakvoter. Av de 29,2 milliarder kronene som i 2010 ble betalt i miljøavgifter og klimakvoter, utgjorde klimakvoter og avgifter på klimagassutslipp og veibruksavgifter med videre henholdsvis 34 prosent og 55 prosent av de totale utgiftene, det vil si 9,9 milliarder og 16,1 milliarder kroner.

Hvem betaler avgiftene?

Næringsfordelingen av miljøavgiftene følger nasjonalregnskapets prinsipper for fordeling av skatter. Vanligvis innebærer dette at avgiften føres på den endelige kjøper eller eier av et avgiftsbelagt produkt. I noen tilfeller vil deler av avgiften falle på et ”mellomledd” som kun leier ut eller videreselger det avgiftsbelagte produktet. Det gjelder for eksempel engangsavgift på motorvogner i leasingvirksomhet og emballasjeavgift i restaurantvirksomhet.

Samlet sett betalte næringslivet nær 60 prosent av alle miljøavgiftene i 2010, mens husholdningene betalte de resterende 40 prosent. Det er store variasjoner mellom de ulike områdene som avgiftslegges.

Nær 80 prosent av avgifter lagt på utslipp av klimagasser ble i 2010 betalt av næringslivet, mens de resterende 20 prosentene ble betalt av husholdningene (se tabell 3). Olje- og gassnæringen betalte over en tredjedel av totalen, noe som til sammen utgjorde over 3,5 milliarder kroner (se tabell 2). Dette var hovedsakelig utgifter knyttet til CO ₂ -avgiften i petroleumssektoren og kjøp av klimakvoter .

Innen kategorien for veibruksavgifter med videre betalte husholdningene over 50 prosent av avgiftene, mens transportnæringen betalte i underkant av 20 prosent. Dette bidro til at husholdningene betalte over 12 milliarder kroner totalt i 2010, og over 40 prosent av de totale utgiftene. Tallene er noe usikre på grunn av at miljøkomponenten ikke er trukket ut av veibruksavgiftene. I ulike rapporter fra 2003 var miljøkomponenten beregnet til kun 26 prosent av totale veibruksavgifter, fordelt mellom lokale utslipp og støy. For mer informasjon, se tabell 3.

Hvem betaler for utslippene?

Et grunnleggende prinsipp i skattlegging for å korrigere for negative effekter på miljøet, er at de som forurenser – eller skader miljøet på andre måter – skal betale for seg. Dette kalles ”forurenser-betaler-prinsippet”. Å måle om det faktisk er forurenseren som betaler for seg, er imidlertid ikke bare enkelt. Ulike tilnærminger kan benyttes. Her presenteres to ulike innfallsvinkler.

Avgifter og klimakvoter på utslipp av klimagasser utgjorde en tredjedel av de totale miljøavgiftene, inkludert kvotekjøp. Figur 1 viser en sammenstilling av hvem som i 2010 betalte avgifter og kvoter lagt på utslipp av klimagasser sett i forhold til hvilke aktiviteter som forårsaket selve utslippene av klimagasser. Sammenstillingen viser en ujevn fordeling mellom næringene og husholdningene.

Den ujevne fordelingen skyldes både at enkelte aktiviteter er fritatt for ulike typer avgifter, og at det kan være ulike målepunkter for avgiftene og selve utslippene de er pålagt. Dette kan gjøre det utfordrende å måle om forurenseren faktisk betaler.

Olje- og gassnæringen betalte i 2010 36 prosent av avgiftene og klimakvotene tilknyttet utslipp av klimagasser, men sto kun for 24 prosent av utslippene. Transportnæringen sto for den høyeste andelen av utslipp av klimagasser med 38 prosent, men de betalte kun 12 prosent av utgiftene. Årsaken ligger i at utenriks luft- og sjøfart, som står for over 50 prosent av utslippene av klimagasser innen transport, er fritatt fra CO ₂ -avgiften på mineraloljer, i tillegg til at næringen ikke er omfattet i kvotesystemet.

Industrinæringen betalte en relativt lav andel av avgiftene sammenlignet med det relativt høye utslippet i næringen, henholdsvis 3 prosent avgifter og 21 prosent av utslippene. Dette kan delvis forklares med lave utgifter til CO ₂ -avgifter på grunn av fritak fra avgiften i flere industrinæringer og flere frivillige avtaler mellom virksomheter og Miljøverndepartementet for andre tiltak til reduksjon av klimagasser. I tillegg fikk næringen tildelt hoveddelen av gratiskvotene i 2010, slik at utgiftene til klimakvoter er relativt lave.

Husholdningene betalte en stor andel av utgiftene knyttet til utslipp av klimagasser, hele 22 prosent. Dette kom hovedsakelig av CO ₂ -avgift på forbruk av bensin og autodiesel, hvor husholdningene er en relativt stor forbruker.

Hva koster det å forurense?

En annen tilnærming til ”forurenser-betaler-prinsippet” er å se på hva det koster de enkelte aktørene å forurense.

Hvor mye som ble betalt i avgifter og kvoter per tonn utslipp av CO ₂ viser en skjev kostnadsfordeling mellom ulike aktiviteter i Norge. Totalt betalte husholdingene og næringene i gjennomsnitt 161 kroner per tonn utslipp av CO ₂ i 2010. Industrinæringene hadde de laveste kostnadene, med en gjennomsnittspris på i underkant av 20 kroner per tonn utslipp av CO ₂ . Årsaken er at mange virksomheter i industrinæringen er underlangt kvoteplikt og har som følge av dette unntak fra CO ₂ -avgiften. Samtidlig er det en høy andel gratiskvoter og frivillige avtaler om utslippsreduksjon.

Primærnæringene, jordbruk, skogbruk og fiske, og transportnæringene hadde også lave kostnader, med henholdsvis 62 kroner og 52 kr per tonn CO ₂ -utslipp. Dette gjenspeilet de relativt lave andelene av utgifter i forhold til andeler av utslipp i disse næringene.

De tjenesteytende næringene hadde den klart høyeste CO ₂ -kostnaden, med 2 018 kr per tonn CO ₂ . Dette må sees i sammenheng med at utgifter til CO ₂ -komponenten i engangsavgiften på motorvogner ilegges den næringen kjøretøyet er registrert i. Kjøretøyer som inngår i de tjenesteytende næringene, er for eksempel leasingbiler og importerte biler. Dette betyr at kostnadene og utslippene kan ha ulike punkter for registrering, og at utgifter til CO ₂ -komponenten i engangsavgiften på motorvogner i praksis betales av de tjenesteytende næringene, mens andre næringer potensielt står for utslippene det er betalt for i avgiften.

Pliktig internasjonal rapportering av miljørelaterte skatter fra i år

Fra og med 2013 vil miljørelaterte skatter inkluderes i pliktig rapportering til det europeiske statistikkbyrået, Eurostat. Definisjonen av miljørelaterte skatter som skal benyttes i den internasjonale rapporteringen avviker fra den Statistisk sentralbyrå benytter I den internasjonale rapporteringen inkluderes flere avgifter, og de deles inn etter en annen kategorisering enn det som er presentert i denne artikkelen. For eksempel har vi her ekskludert avgift på forbruk av elektrisitet og bruksuavhengige bilavgifter som årsavgift og omregistreringsavgift, da de ikke direkte korrigerer negative påvirkning på miljøet og hovedsakelig er økonomisk begrunnet. Ved bruk av definisjonen til Eurostat vil de totale miljørelaterte avgiftene beløpe seg til 69 milliarder kroner for 2010.