Kostnaden for det offentlige av flere innvandrere

Fra 2004 har nettoinnvandringen stått for tilnærmet to tredeler av både en rekordstor befolkningsvekst og veksten i sysselsettingen. Arbeidsinnvandrere har i første rekke kommet fra østeuropeiske land som ble EU-medlemmer i 2004.

Økonomiske virkninger av innvandring må analyseres

Neppe noen andre faktorer har påvirket norsk økonomi sterkere enn innvandring i de senere årene. Det ville være en unnlatelsessynd ikke å analysere økonomiske virkninger av innvandring, selv om temaet vekker følelsesladet debatt. Holmøy og Strøm (2012) er et eksempel på en slik analyse. Resultatene i denne rapporten har fått mye oppmerksomhet, særlig etter at Finansavisen bearbeidet dem til et innvandrerregnskap, presentert 13. april 2013, og i etterfølgende artikler.

Holmøy og Strøm (2012) analyserer først og fremst hvordan innvandring påvirker offentlige finanser, altså balansen mellom offentlige inntekter og utgifter. Dette er selvsagt et begrenset perspektiv sammenlignet med en fullstendig vurdering av fordeler og ulemper av innvandring. Temaet er likevel stort og viktig nok til å fortjene en separat analyse. Temavalget må ses i lys av at Norges offentlige finanser vil bli klart mer anstrengte i tiårene fremover som følge av veksten i de eldres andel av befolkningen, se blant annet Perspektivmeldingen 2013 (Meld. St. 12:2012-2013), Holmøy og Nielsen (2008) og Holmøy og Strøm (2013b).

Vil innvandringen lette eller øke presset på offentlige finanser? Noen mener at innvandring vil dempe eldrebølgen, fordi innvandrerne gjennomgående er relativt unge. Det hevdes endog at den norske levestandarden er blitt avhengig av arbeidsinnvandring, ikke minst når det gjelder tilbudet av praktiske bistandstjenester til eldre. Motsatt hevder noen at innvandringen innebærer at politikerne driver en veldedighet på skattebetalernes regning langt utover det folk flest selv ønsker å gi.

Fremdrift i denne debatten krever økt kunnskap om hvordan høy innvandring påvirker velferdsstatens finansieringsbehov. Dette motiverte ikke bare vårt prosjekt, men også blant annet Velferds- og migrasjonsutvalgets NOU 2011:7 og analysene av innvandrernes yrkesaktivitet i Bratsberg, Raaum og Røed (2011).

Enkeltindivid eller «slekter som følger slekters gang»?

Debatten det siste året har vist at man kan tolke «kostnaden for det offentlige av en ekstra innvandrer» på (minst) to interessante måter:

Nettoutgiften som kan knyttes til livsløpet for en enkelt innvandrer alene. Her summeres betalingene mellom personen og det offentlige for en innvandrer som ikke utvandrer, og som fra innvandringsåret til død har samme atferd som gjennomsnittspersonen fra samme (gruppe av) land, se egen tekstboks som viser vår gruppering av land.

Nettoutgiften som genereres av en gruppe som innvandrer i et gitt år. Disse har på alle alderstrinn landgruppens gjennomsnittsatferd, men – i motsetning til tolkning 1 – inkluderer dette nå også fødsler og gjenutvandring. Virkningene måles per ekstra innvandrer ved å dele dem på antall ekstra innvandrere. Disse virkningene beskriver ikke bidraget til offentlige nettoutgifter fra en gjennomsnittsperson, slik de gjør ved tolkning 1, dette fordi personene bak gjennomsnittet blir flere eller færre etter hvert som de skiftes ut over tid. Poenget med tolkning 2 er nettopp å ta hensyn til at ikke bare aldring, men også utvandring, død og fødsler, endrer størrelsen på og sammensetningen av det befolkningstilskuddet som skapes av de ekstra innvandrerne. Med tolkning 2 vil ikke de økonomiske virkningene dø ut, fordi befolkningstilskuddet består av slekter som følger slekters gang, og som alle betaler skatt og bidrar til offentlige utgifter. Bidraget til virkningene fra dem som en gang innvandret, avtar desto lenger fremover man regner.

Gode kostnadsanslag som er basert på den ene tolkningen, kan altså være svært villedende anslag på virkningene som er basert på den andre. Holmøy og Strøm (2012) har kun lagt tolkning 2 til grunn for virkningene av engangsinnvandring. Beregninger basert på tolkning 1 vil komme som en del av videreføringene av dette arbeidet.

Virkninger av flere slekter – premisser

Virkningene av flere innbyggere kan bli nesten hva som helst hvis man er frimodig i antakelser om antall nye landsmenn med ekstrem atferd. I stedet for slike øvelser representerer vi bosatte i Norge med gjennomsnittspersoner i befolkningsgrupper definert ved kjønn, alder, landgruppebakgrunn, botid, og hovedinntekt.

Innvandrerne kommer fra landgruppene: R1 (Vest-Europa, Nord-Amerika, Australia og New Zealand), R2 (Østeuropeiske EU-land) og R3 (resten av verden). Gruppene fra R1 og R2 omfatter mange arbeidsinnvandrere og familieinnvandrere. Gruppen R3 er meget heterogen, blant annet fordi den omfatter de fleste flyktningene. Mange av disse har lav yrkesinntekt og mottar relativt mye fra det offentlige i form av stønader og tjenester. Ikke-innvandrere består av alle norskfødte som har norskfødt far og/eller mor og utenlandsfødte med norskfødte foreldre.

Innvandringen øker i forhold til et såkalt referanseforløp med 5 000 i kun 2015. Kjønns- og alderssammensetning i hver gruppe er slik den i gjennomsnitt har vært i perioden 1991-2009 for den samlede innvandringen fra samme landgruppe. Gjennomsnittsatferden for personene i hver gruppe varierer med kjønn, alder og botid. Den er tallfestet med data for 2006. Da analysen ble utført, var dette det ferskeste av de årene hvor de relevante størrelsene var tilnærmet normale. Atferden for eldre innvandrere må foreløpig i stor grad tallfestes skjønnsmessig, fordi få innvandrere har rukket å bli gamle.

Vil atferden i 2006 (eller et annet år) gjelde i tiårene fremover og for nye innvandrere? Ganske sikkert ikke, men ingen vet noe om hvilke endringer som vil komme. Vårt credo er at mange med oss vil mene at en forlengelse av dagens atferd gir et interessant utgangspunkt for vurderinger av hvordan migrasjon påvirker norsk økonomi.

Offentlige inntekter og utgifter fremskrives ved hjelp av en makroøkonomisk modell. Det sikrer konsistens når atferden i de ulike befolkningsgruppene kombineres med utviklingen i antall personer i hver befolkningsgruppe og andre økonomiske forhold. Spesielt fanger modellen opp de viktigste sammenhengene mellom arbeid og offentlige finanser. Befolkningsutviklingen er hentet fra Brunborg og Texmon (2013). Forutsetningene om innvandrernes fordeling på alder og kjønn, fruktbarhet og dødelighet i disse fremskrivningene har betydning for de resultatene som diskuteres under. Det er særlig tre av premissene i vår analyse som har blitt diskutert:

I beregningene som kommenteres nedenfor, antas innvandrernes barn å få samme økonomiske atferd som ikke-innvandrerne. Vi vurderte denne antakelsen som mer realistisk enn at etterkommerne arver sine foreldres atferd, blant annet på grunnlag av Henriksen og Østby (2009) og andre tilgjengelige gjennomsnittstall. Holmøy og Strøm (2012) undersøker betydningen av alternative forutsetninger om innvandrerbarnas atferd.

I mangel av tilstrekkelig informasjon er bruken av offentlige tjenester fordelt kun på kjønn og alder. Det betyr at personer med samme alder og kjønn i gjennomsnitt bruker like mye av alle offentlige tjenester uansett oppholdsgrunn og hvor de kommer fra. Trolig innebærer denne forutsetningen isolert en undervurdering av offentlige utgifter knyttet til flykt­ninger.

Dagens skattesatser og offentlige velferdsordninger videreføres i alle år. Det bidrar til at virkningene blir gjennomsiktige og kontrollerbare. Det er imidlertid lett å motivere alternative forutsetninger, og vi diskuterer dette litt mot slutten av artikkelen.

Fremskrivningene går helt til 2100. Selvsagt aner vi lite om alt som kan skje de kommende 87 år. Usikkerheten må imidlertid vurderes i lys av det som er sentralt i beregningene. Det er to typer endringer som er avgjørende, og begge trenger lang tid for å spille seg ut. For det første varierer betalingene mellom individer og det offentlige mye og systematisk over livsløpet. Det er kun usikkert i en ganske uinteressant akademisk forstand at de aller fleste av dem som i dag har subsidiert barnehageplass, betaler skatt om 40 år og mottar trygd om 70 år. Når horisonten er 2100, dekkes nesten alle de virkningene som genereres av de ekstra innvandrerne som kommer i 2015, og de fleste av dem som genereres av deres barn.

For det andre fanger den lange beregningsperioden opp at fødsler, død og utvandring kan gi vesentlige endringer i størrelsen på og sammensetningen av det befolkningstilskuddet som skapes av økt innvandring. Usikre størrelser? Ja, selvsagt. Men de er neppe mer usikre enn oljepris og valutakurser i løpet av et par år. Alt i alt mener vi at kortere beregningsperiode gir stort tap av relevans mot liten reduksjon i relevant usikkerhet.

Virkninger av flere slekter – resultater

Figur 1 viser de årlige virkningene på offentlige nettoutgifter, målt per ekstra innvandrer, av at innvandringene fra henholdsvis R1, R2 og R3 (se tekstboks) øker med 5 000 i kun 2015. Tallene er renset for lønnsvekst på 4 prosent i alle år for å få gjenkjennelige tall. De fleste offentlige utgiftene og inntektene utenom oljeinntektene er nær proporsjonale med lønn.

Virkningene går gjennom tre faser: I de første par årene etter 2015 øker nettoutgiften markert, fordi man må øke kapasiteten i barnehager, skoler, infrastruktur og andre offentlige sektorer for å dekke etterspørselen fra nye landsmenn. Kapasitetsoppbyggingen vil i praksis ta lengre tid enn i våre beregninger. Behovet for utbygging av offentlig velferd er størst ved R3-innvandring, fordi økningen i antall barn og unge blir størst i dette tilfellet.

Beregningene fanger også opp at økt offentlig tjenesteyting fører til lavere skatteinntekter. Grunnen er at sysselsetting flyttes fra privat til offentlig sektor, og det reduserer grunnlagene for indirekte skatter og beskatningen av bedriftsoverskudd. Ved R3-innvandring forsterkes økningen i offentlige utgifter de første årene av introduksjonsstønaden. Statistisk sentralbyrå (2013) gir en kort oversikt over denne ordningen.

Fase to dekker de rundt 30 årene etter kapasitetsutvidelsen i offentlige sektorer, det vil si årene 2018-2050. Når de ekstra innvandrerne kommer fra R3, øker offentlige nettoutgifter relativt mye. Økningen avtar imidlertid over tid. Målt i 1 000 2006-kroner avtar den fra 94 i 2020 til omtrent 20 i 2050 per ekstra innvandrer. Det motsatte gjelder ved innvandring fra R1 og R2. Engangsinnvandringen i 2015 har i 2020 generert offentlige nettoinntekter lik 79 000 (77 000) 2006-kroner per ekstra innvandrer når den kommer fra R1 (R2). Nedenfor ser vi nærmere på årsakene til disse forskjellene mellom innvandrergruppene.

I fase tre – perioden 2050-2100 – er de fleste av innvandrerne som kom i 2015, alderspensjonister, utvandret eller døde. Hvert av de tre befolkningstilskuddene domineres da av innvandrernes barn og barnebarn. Da disse per forutsetning har «norsk» atferd, har virkningene etter omtrent 2050 lite eller ingenting med forskjeller mellom ulike innvandrergrupper å gjøre. De er derfor først og fremst bestemt av hvor mange ekstra barn som er blitt født, og av aldersfordelingen for disse.

Virkningene i fase tre er derfor mindre, og de er likere på tvers av landbakgrunn. Dette til tross for at R3-innvandring gir en langt sterkere økning i folketallet, og dermed også i bruttobeløpene for offentlige inntekter og utgifter. De små langsiktige virkningene illustrerer at en oppblåsning av folketallet har lite å si for offentlige nettoinntekter. En modifikasjon her er at statens årlige bruk av oljepenger dekker en mindre del av de offentlige utgiftene når folkemengden øker, fordi petroleumsformuen ikke avhenger av folkemengden.

Forskjeller i gruppenes bidrag

Forskjeller i yrkesinntekt og trygdemottak er viktige årsaker til forskjellene mellom innvandrergruppenes bidrag til offentlige nettoinntekter i fase 2, perioden 2018-2050. Lønnet arbeidsinnsats produserer ikke bare hovedgrunnlaget for direkte personskatter, men også grunnlaget for nesten alle indirekte skatter og skatten på bedriftsoverskudd, utenom statens petroleumsinntekter.

R3-innvandrerne kommer senere og i mindre grad i arbeid, de tjener dårligere, og de går raskere over på uføretrygd enn andre grupper. Dette må ses i lys av at mange R3-innvandrere er flyktninger, og andelen som mangler utdanning og kompetanse og har språkproblemer, er større enn i de andre innvandrergruppene. Det er nesten ikke flyktninger i de andre gruppene. Forskjellene mellom innvandrergruppenes overgang til uføretrygd bekreftes av mer raffinerte studer, se Bratsberg, Raaum og Røed (2011).

Også demografiske effekter betyr mye for forskjellene mellom innvandrergruppenes bidrag til offentlige nettoinntekter i fase 2. Gjenutvandring og relativt få fødsler reduserer raskt befolkningstilskuddet som genereres av flere R1- og R2-innvandrere.

Det motsatte skjer ved R3-innvandring. Etter rundt 35 år har befolkningstilskuddet økt med omtrent 20 prosent, fordi gjenutvandringen er relativt beskjeden, og R3-kvinnene får flere barn enn kvinner i de andre gruppene (se Marianne Tønnessens artikkel i dette nummeret av Samfunnsspeilet). Befolkningstilskuddet som genereres av R3-innvandring, har dermed en mye høyere andel barn og unge enn R1- og R2-tilskuddene. Dette er en viktig årsak til at R3-tilskuddet betaler betydelig mindre i skatt og mottar flere offentlige tjenester knyttet til barneomsorg, utdanning og helse, samt mer i barnerelaterte stønader.

Tolkning av summen av kostnader over år

Summen av virkningene over de 86 årene 2015-2100, slik som vist i figur 1, kan tolkes som en nåverdi når den såkalte diskonteringsrenten forutsettes å være lik lønnsveksten som nominelt er 4 prosent i våre beregninger. Diskonteringsrenten uttrykker at en krone mottatt/betalt neste år er mindre verdt enn en krone i dag. Denne nåverdien av økte offentlige nettoutgifter blir 4,1 millioner når man uttrykker den i 2012-kroner. Tilsvarende nåverdier av nettoutgiftsøkninger ved R1- og R2-innvandring blir -0,8 og 0,8 millioner 2012-kroner.

Disse nåverdiene ble ikke beregnet i Holmøy og Strøm (2012). De ble beregnet og presentert første gang av Finansavisen 13. april i år. Det er særlig tallet 4,1 millioner som siden har blitt en gjenganger i innvandringsdebatten. Finansavisen har oversatt disse nåverdiene til «en netto kostnadsforpliktelse for staten». Gitt denne oversettelsen, bruker Finansavisen nåverdiene presist og meningsfullt når de for eksempel skriver (13. april): «Når én ikke-vestlig innvandrer kommer, påtar den norske stat seg en fremtidig netto kostnadsforpliktelse som SSB beregner til 4,1 millioner 2012-kroner.»

Selv om summer over år av virkningene vist i figur 1 har en meningsfull tolkning, er det flere problemer med å bruke dem. For det første, når virkningene ikke dør ut, kan summen av dem bli nesten hva som helst ved å utvide beregningsperioden, så lenge diskonteringsrenten ikke er høyere enn lønnsveksten. For det andre bestemmes summen i økende grad av etterkommernes atferd når perioden forlenges. Den kanskje viktigste grunnen er imidlertid at begrepet nåverdi er for vanskelig til å fungere godt i en offentlig debatt. Faren har vist seg å være stor for at summer av virkningene over 86 år sammenlignes med årlige beløp.

Virkningene av et ekstra enkeltindivid

Den ovennevnte summen på 4,1 millioner er avledet fra beregninger basert på tolkning 2, det vil si at det kommer en gruppe innvandere med forskjellig alder og kjønn som for barn og kan gjenutvandre. På grunn av fødsler blant de ekstra innvandrerne vil det være feil å bruke summen til å belyse tolkning 1 over; de 4,1 millionene er ikke summen av betalinger mellom det offentlige og en gjennomsnittsinnvandrer over ett livsløp. Et eksempel på en slik feiltolkning ser man i et innlegg i Aftenposten 19. mai (Hege Storhaug 2013): «Sannheten er, forteller Finansavisen 13. april, med godkjenningsstempel fra SSB-forskeren Erling Holmøy, at hver ikke-vestlige innvandrer koster Norge rundt 4,1 millioner kroner i snitt i livsløpet.»

Hva hvis skattene økes eller velferdstilbudet kuttes?

Beregningene er basert på videreføring av dagens skattesatser og velferdsordninger i hele beregningsperioden. Man kan argumentere for at skattene burde vært økt og/eller offentlige utgifter kuttet, fordi alle langsiktige fremskrivninger viser at dette vil være nødvendig når aldringen av befolkningen slår inn på statsbudsjettet for fullt. I så fall blir både innvandrere og ikke-innvandrere mer «lønnsomme» for staten. Vi har selv pekt på dette poenget i en kronikk i Aftenposten 7. juni (Holmøy og Strøm 2013a).

Grunnen til å basere beregningene på at dagens skattesatser og velferdsordninger videreføres er at de da bygger på kjente og kontrollerbare premisser. En analyse som kombinerer endringer i innvandring med endringer i skatte- eller velferdsendringer, må klargjøre hvor mye av virkningene som skyldes kun endret innvandring – altså våre effekter – og hvor mye som kan tilskrives gjetninger om tidspunkt og innretning på fremtidige innstramninger på statsbudsjettet. Kutt i introduksjonsordningen vil åpenbart ha en annen effekt enn kutt i jordbruksstøtten. Økt toppskatt og økt skatt på bolig og eiendom vil falle tyngre på andre enn R3-innvandrerne. Virkningene av innvandring på offentlige finanser avhenger også av når eventuelle innstramninger på statsbudsjettet kommer.

Valget av konstant eller strammere finanspolitikk som utgangspunkt er ikke et valg mellom rett eller galt. Det finnes gode begrunnelser for begge sett av forutsetninger, fordi de svarer på to ulike spørsmål som begge er interessante.

Arbeid er avgjørende

De sterke virkningene av innvandringen etter EU-utvidelsen i 2004 har særlig påvirket totalstørrelser som samlet sysselsetting, produksjon og forbruk (se tekstboks). Men en person er både produsent og konsument, skattebetaler og bruker av offentlig velferd. Når man er mest av det ene eller det andre, avhenger i stor grad av hvor man er i livet. Innbyggertallet har derfor lite å si for det gjennomsnittlige inntekts- og velstandsnivået i et land, særlig over en lengre periode. Det samme gjelder balansestørrelser som forskjellen mellom offentlige inntekter og utgifter, se tolkningen av de langsiktige effektene i figur 1.

Hovedkonklusjonen i Holmøy og Strøm (2012) er at det først og fremst er aldringen av befolkningen som vil skape problemer med å finansiere videreføring av dagens, eventuelt en rausere, velferdsstat. Løsningen på dette vil være en løpende tilpasning av skattebyrden til valget av ambisjonsnivået for skattefinansiert velferd. Da vil de statsfinansielle virkningene av flere innbyggere, uansett opprinnelse, også bli mer positive enn i våre beregninger. Endringene i innvandring betyr relativt lite for offentlige finanser på lang sikt, så lenge den gjennomsnittlige arbeidsinnsatsen per innbygger ikke endres mye. Dette avhenger ikke bare av den enkeltes yrkesdeltakelse, men også av demografiske faktorer, spesielt aldersfordelingen av innvandrerne. Arbeidsinnsats produserer grunnlaget for de aller fleste skattene i Fastlands-Norge. Integrering i arbeidsmarkedet er derfor avgjørende for hvordan innvandring påvirker offentlige finanser. Her har man trolig noe å gå på når det gjelder innvandrere fra typiske lavinntektsland i Afrika og Asia.

Kostnader – for hvem?

Virkningene på offentlige nettoutgifter vil være et viktig moment også i mer omfattende vurderinger av fordeler og ulemper av innvandring. Hvis innvandring øker offentlige nettoutgifter, reduseres isolert sett levestandarden for dem som allerede bor i Norge, fordi skattene ellers kunne vært senket og/eller offentlig velferd kunne vært styrket.

Men en fullstendig vurdering av økonomiske virkninger på ikke-innvandrernes levestandard må ta hensyn til flere effekter, blant annet lavere priser, press på lønninger og eventuell fortrengning av lokal arbeidskraft. Men hvem bør i en slik vurdering regnes med blant «dem som allerede bor i Norge»? Selv om de er presise, blir statistikkens avgrensninger av ikke-innvandrere irrelevante når man skal besvare spørsmål av typen: «I hvilken grad skal man ta hensyn til at nye innvandrere kan påvirke lønn, jobbsikkerhet og andre økonomiske forhold for innvandrere som har bodd i Norge i for eksempel fire år?»

For mange vil et avgjørende moment i en bred vurdering av fordeler og ulemper ved innvandring være de virkningene som oppleves av innvandrerne. Det er gode grunner til å tro at det gjennomgående er innvandrerne som opplever de største fordelene ved flytting. For flyktninger og asylsøkere kan humanitære grunner gjøre denne fordelen ekstrem. Norske myndigheters vurdering av opphold for asylsøkere og flyktninger baseres på beskyttelsesbehov – ikke statsfinansielle virkninger i Norge.

Referanser

Bratsberg, B., O. Raaum og K. Røed (2011): Yrkesdeltaking på lang sikt blant ulike innvandrergrupper i Norge, Rapport 2011/1, Frischsenteret.

Brunborg, H. og I. Texmon (2013): Vekst og sammensetning av befolkningen ved ulike forutsetninger om innvandring, Rapporter 23/2013, Statistisk sentralbyrå. (http://www.ssb.no/befolkning/artikler-og-publikasjoner/vekst-og-sammensetning-av-befolkningen-ved-ulike-forutsetninger-om-innvandring )

Henriksen, K og L. Østby (2009): Mot norsk fruktbarhetsmønster, Minerva, 29.september 2009. (http://www.minerva.as/2009/09/29/mot-norsk-fruktbarhetsm%c3%b8nster/)

Holmøy, E. og V.O. Nielsen (2008): Velferdsstatens langsiktige finansieringsbehov, Økonomiske analyser 4, 2008, Statistisk sentralbyrå. ( http://www.ssb.no/offentlig-sektor/artikler-og-publikasjoner/velferdsstatens-langsiktige-finansieringsbehov )

Holmøy, E. and B. Strøm (2012): Makroøkonomi og offentlige finanser i ulike scenarioer for innvandring, Rapporter 15/2012, Statistisk sentralbyrå. ( http://www.ssb.no/nasjonalregnskap-og-konjunkturer/artikler-og-publikasjoner/makrookonomi-og-offentlige-finanser-i-ulike-scenarioer-for-innvandring )

Holmøy, E. og B. Strøm (2013a): «Hva betyr innvandringen for offentlige finanser», kronikk i Aftenposten 7. juni.

Holmøy, E. og B. Strøm (2013b): «Computable General Equilibrium Assessments of Fiscal Policy in Norway», in P. Dixon and D. W. Jorgenson (eds.): Handbook of Computable General Equilibrium Modeling, Vol. 1A, Ch. 3, Amsterdam: Elsevier.

Meld. St. 12 (2012-2013): Perspektivmeldingen 2013, Finansdepartementet.

NOU (2011:7): Velferd og migrasjon, Norges offentlige utredninger, Barne- og likestillings­departementet.

Statistisk sentralbyrå (2013): Introduksjonsordningen for nyankomne innvandrere, 2012. Publisert: 21. juni 2013. ( http://www.ssb.no/utdanning/statistikker/introinnv )

Storhaug, H. (2013): «Hvorfor forteller ikke mediene hva en ikke-vestlig innvandrer koster?», innlegg i Aftenposten 19. mai.