Sosial trygghet

To systemer for inntektssikring

I Norge er det først og fremst den statlige folketrygden som skal sikre folk mot inntektsbortfall. I tillegg skal den kommunale sosialhjelpen sikre de tilfellene som folketrygden ikke dekker. Folketrygden skal erstatte inntektsbortfall i forbindelse med arbeidsledighet, svangerskap og fødsel, aleneomsorg for barn, sykdom og skade, uførhet, alderdom og dødsfall. Den skal også kompensere for høye ekstrautgifter, særlig i forbindelse med sykdom. Sosialhjelpen kommer inn der hvor annen privat og offentlig forsørgelse ikke strekker til. Vilkåret for å motta stønad er at andre løsninger skal være prøvd først. Ordningen er basert på skjønn, og skal fange opp livssituasjoner som ikke blir ivaretatt innenfor folketrygden. Sosialhjelpen blir også tildelt som supplement til ytelser fra folketrygden.

I tillegg til disse to viktigste inntektssikringssystemene har mange i Norge kollektive eller individuelle pensjonsordninger eller oppsparte midler som kan sikre dem mot inntektsbortfall. Andre offentlige inntektsoverføringssystemer er barnetrygd, kontantstøtte, utdanningsstøtte og bostøtte. Også skattesystemet og subsidierte offentlige tjenester bidrar til fordeling av inntekt og økonomiske levekår. Her skal vi i hovedsak konsentrere oss om folketrygden og sosialhjelpen.

Pensjonene fra folketrygden

Antall alderspensjonister øker ikke

Ved utgangen av 2002 var det 624 000 alderspensjonister. Det er blitt noe færre alderspensjonister siden 1999, fordi de som nå trer inn i pensjonistenes rekker tilhører de små fødselskullene fra 1930-årene. Etter å ha økt med knapt 2 prosent per år i 1980-årene, flatet antall alderspensjonister ut på 1990-tallet, og har altså til og med gått litt ned. Seks av ti alderspensjonister er kvinner, og andelen har vært omtrent den samme gjennom hele 1980- og 1990-tallet. At flertallet er kvinner skyldes at kvinner har betydelig høyere levealder enn menn.

Uførepensjonister: økning tross innskjerping tidlig på 1990-tallet

Problemer på arbeidsmarkedet avspeiles også i tallet på uførepensjonister. Ved utgangen av 2002 var om lag 124 000 menn og 168 000 kvinner uførepensjonister, i alt nær innpå 300 000. Det tilsvarer 8,5 prosent for menn og 11,9 prosent for kvinner (alder 16-66 år). Siden 1980 har uføreandelen økt med 2,7 prosentpoeng for menn og 5,5 prosentpoeng for kvinner. I perioden 1991-1993 sank antallet nye uførepensjonister relativt kraftig, og det samlede antall uførepensjonister sank med 6 000. Kriteriene for å innvilge søknad om uførepensjon ble skjerpet, samtidig som en satset mer på attføring. I tiårsperioden fra 1992 til 2002 var det en økning på 24 prosent.

57 prosent av uførepensjonistene er kvinner i 2002, og kvinneandelen har økt jevnt siden 1980. Dette har sammenheng både med den økte yrkesaktiviteten for kvinner, og med at kvinner gjennomgående uførepensjoneres tidligere i livsløpet enn menn og dermed forblir lenger i "systemet" før overgang til alderspensjon. Det var trolig lettere for kvinner som hadde vært yrkesaktive enn for dem som hadde vært hjemmeværende å få innvilget uførepensjon. Dessuten er mange yrkesaktive kvinner dobbeltarbeidende fordi de gjerne har hovedansvar for hjem og barn, noe som kan være svært belastende og dermed bidra til at kvinner blir uførepensjonister.

Jevn nedgang i antall etterlattepensjonister

Det har vært en jevn nedgang i antall etterlatte ektefeller med pensjon fra folketrygden fra 1980 og til i dag. Dette skyldes at det er blitt færre enker under 67 år, noe som er en følge av den utjevningen i levealder mellom kvinner og menn som omtales i kapitlet om befolkningen. Andelen etterlattepensjonister blant alle enker og enkemenn i alderen 16-66 år har ligget rundt 55 prosent i alle årene siden 1980, men litt lavere de siste årene (52 prosent i 2001 og 2002). Ved utgangen av 2002 var det 24 000 enker og 2 000 enkemenn som mottok pensjon som etterlatte ektefeller.

Færre minstepensjonister - høyere pensjoner

Gjennomsnittlig alderspensjon omregnet til 2002-kroner økte fra 72 100 kroner i 1984 til 118 300 kroner i 2002, en økning på 64 prosent. økningen skyldes at det ble færre minstepensjonister, og at tilleggspensjonistene fikk høyere tilleggspensjon i perioden. Mens 74 prosent av alderspensjonistene hadde minstepensjon i 1980, var dette redusert til 35 prosent i 2002.

I 1998 økte særtillegget med 12 000 kroner per år. Dette økte den gjennomsnittlige alderspensjonen med 9 prosent fra 1997 til 1998. Det medførte også at de som hadde lavere tilleggspensjon enn det nye særtillegget, ble minstepensjonister etter endringen, og andelen minstepensjonister økte derfor fra 37 til 41 prosent fra 1997 til 1998, men er altså nå nede i 35 prosent. Kvinner er minstepensjonister i langt større grad enn menn. Da dagens pensjonister var i yrkesaktiv alder og la grunnlaget for sine pensjonsrettigheter, hadde fortsatt mange kvinner avbrudd i yrkeslivet og mange arbeidet deltid. Mange kvinner har derfor ikke opparbeidet seg tilleggspensjon, og 52 prosent av de kvinnelige alderspensjonistene er minstepensjonister, mot bare 11 prosent av de mannlige alderspensjonistene.

De fleste har inntekter i tillegg til pensjonen

De fleste alderspensjonister har andre inntekter i tillegg til folketrygdens ytelser. Den gjennomsnittlige bruttoinntekten for alderspensjonister var i 2001 nær 173 000 kroner, mens gjennomsnittlig pensjon dette året var 113 000, begge tall i 2002-kroner. De fleste har imidlertid svært lave tilleggsinntekter. Det er spesielt blant minstepensjonister at mange har lave tilleggsinntekter, og særlig blant kvinnene. Blant alderspensjonistene hadde 43 prosent av kvinnene med minstepensjon mindre enn 10 000 kroner i tillegg til folketrygden i 2001, mens det samme gjaldt for 38 prosent av de mannlige minstepensjonistene. For alderspensjonister med tilleggspensjon var de tilsvarende tallene 14 prosent for kvinner og 17 prosent for menn.

Den viktigste kilden til tilleggsinntekt for alderspensjonistene var tjenestepensjoner, i 2001 som tidligere år. I gjennomsnitt fikk alderspensjonistene utbetalt 29 000 kroner i tjenestepensjon, eller vel en fjerdedel av det de fikk fra folketrygden. For uførepensjonister har tjenestepensjon mindre betydning. Yrkesinntekt er viktigste inntektskilde utenom folketrygden for dem. En del uførepensjonister har redusert pensjon. Det forutsettes at de skal skjøte på uførepensjonen med inntekt fra eget arbeid. I 2001 mottok uførepensjonistene i gjennomsnitt 28 000 kroner i inntekt fra eget arbeid.

Svært varierende husholdningsinntekter blant minste-pensjonistene

Den enkelte pensjonists økonomiske situasjon avhenger ikke bare av egne inntekter, men også av inntektene til andre husholdningsmedlemmer. Over halvparten av de nesten 283 000 minstepensjonistene i 2002 var enten enslige eller gift med minstepensjonist, mens de øvrige enten var gift med en pensjonist som mottok tilleggspensjon eller med en person som fortsatt var yrkesaktiv. Enslige minstepensjonister og minstepensjonistektepar har lavere husholdningsinntekt enn minstepensjonister som er gift med tilleggspensjonister eller yrkesaktive.

Hvis vi tar hensyn til at to personer trenger høyere inntekt enn en, men ikke dobbelt så høy inntekt, viser det seg at enslige minstepensjonister og minstepensjonistektepar har omtrent like høy inntekt per forbruksenhet (henholdsvis 113 000 og 123 000 kroner), mens minstepensjonister som er gift med tilleggspensjonister eller yrkesaktive har vesentlig høyere inntekt per forbruksenhet (175 000 kroner).

Sterk vekst i antall AFP-pensjonister

Etter at ordningen med avtalefestet pensjon (AFP) ble innført i 1989, har antallet som benytter seg av ordningen økt raskt. Ordningen ble gradvis utbygget til å omfatte yngre aldersgrupper (nå aldersgruppene fra 62 til 66 år), og antallet virksomheter som dekkes av ordningen har også økt. Fra 1995 til 2002 økte antallet AFP-pensjonister fra 9 300 til 33 500, mer enn en tredobling på sju år. Dette tilsvarer 18 prosent av befolkningen mellom 62 og 66 år. Det er imidlertid ikke alle som har denne muligheten til å trekke seg ut av arbeidslivet før den alminnelige pensjonsalderen. Om lag 60 prosent av dagens yrkesaktive kan nyte godt av ordningen. (økonomisk utsyn over året 1998).

Tidsbegrensede ytelser fra folketrygden

De tidsbegrensede ytelsene fra folketrygden har som formål å gi økonomisk trygghet ved bortfall av inntekt. Det gjelder når man blir syk eller arbeidsledig, i forbindelse med fødsel, og når man som enslig mor eller far er alene om omsorgen for små barn. Til sammen er det et betydelig antall personer som til enhver tid har en tidsbegrenset ytelse fra folketrygden. De siste årene er det omkring 300 000 personer som til enhver tid har hatt en av følgende ytelser: Sykepenger, fødselspenger, rehabiliterings- og attføringspenger, overgangsstønad eller dagpenger som helt arbeidsledige.

Mange faller utenfor dagpengeordningen

I 2002 var det 59 prosent av de helt arbeidsledige som mottok dagpenger. Dette er lavt sammenlignet med slutten av 1980-tallet, da den tilsvarende andelen var over 75 prosent, men andelen med dagpenger har økt noe siden 1998, da den var nede i 53 prosent. Det er særlig ungdom som ikke har opparbeidet seg rett til dagpenger under ledighet, så det er nær sammenheng mellom utviklingen i arbeidsledighet blant ungdom og andelen av de arbeidsledige som mottar dagpenger. Antall helt ledige som mottok dagpenger ved utgangen av året, var høyest i 1992, over 85 000, og sank til 29 600 ved utgangen av 1998. I de siste årene har arbeidsledigheten økt igjen, og ved utgangen av 2002 var det 44 300 helt ledige som mottok dagpenger.

Sykepenger, rehabiliterings- og attføringspenger

Antall personer på rehabiliterings- og attføringspenger har variert gjennom 1990-tallet. Antallet økte fra 1990 til 1993, gikk ned fra 1993 til1995, og økte igjen fra 1995 og framover. økningen har vært særlig sterk de siste årene, og det er den yrkesrettede attføringen som har økt mest. Ved utgangen av 2001 var det nær 84 000 personer som mottok rehabiliterings- eller attføringspenger. Sykefraværet, og dermed antall personer med sykepenger, har også økt noe de siste årene.

Overgangsstønad for enslige forsørgere

Denne stønadsordningen ble lagt helt om fra og med 1998, men regelendringene fikk først full effekt fra 1.1.2001. Det var derfor en kraftig nedgang i antall eneforsørgere med overgangsstønad fra 2000 til 2001, fra 40 400 til 26 100, en nedgang på 35 prosent. Sammenlignet med "toppåret" 1995 var nedgangen på 44 prosent. Den viktigste endringen er en begrensning av hvor lenge en eneforsørger kan motta overgangsstønad. Hovedregelen nå er inntil tre år, men med visse muligheter til forlengelse opp til to år. Fra 1.7.1999 ble det også bestemt at en enslig forsørger som har levd i et stabilt samboerforhold i 12 av de siste 18 måneder ikke lenger kan motta overgangsstønad. Det uttalte formålet med regelendringene var å stimulere eneforsørgerne til å bli helt eller delvis selvforsørget. Samtidig med nedkortingen av stønadstiden ble stønadsbeløpet økt. Det er for tidlig å si hvilken virkning omleggingen har hatt på enslige forsørgeres grad av selvforsørging og yrkes- og utdanningsaktivitet. Indikator 7.10 viser at andel av mottakerne av overgangsstønad som får redusert stønad på grunn av forventet arbeidsinntekt, gikk markert ned fra 2000 til 2001, men det skyldes trolig at det fra og med 2001 nesten bare er forsørgere med barn under tre år som mottar stønaden, mens det tidligere var forsørgere med barn opp til ti år blant stønadsmottakerne.

Fødselspenger

I 2002 mottok 78 prosent av de fødende kvinnene fødselspenger. Vilkåret for å få fødselspenger er at den fødende kvinnen har vært yrkesaktiv. Mens denne andelen har vært ganske stabil på 1990-tallet på 72-73 prosent, har den altså økt jevnt siden 1997. Dette har trolig sammenheng med at yrkesaktiviteten blant kvinner med små barn har økt.

Fra 1993 ble fire av de 42 ukene med fødselspenger forbeholdt faren. Antall fedre som mottok fødselspenger har økt fra knapt 1 000 i 1992 til om lag 34 000 i 2002. Den drøye femtedelen av de fødende kvinnene som ikke mottok fødselspenger i 2002, mottok i stedet en engangsstønad ved fødsel på 32 100 kroner.

Stadig en liten vekst i antall mottakere og de økonomiske utbetalingene

Fra 1987 og fram til i dag har de totale utgiftene til den økonomiske sosialhjelpen økt med hele 33 prosent, regnet i faste priser. Selv om perioden sett under ett viser en økning i utgiftene, har man i perioder opplevd nedgang i utgiftene. Dette gjelder særlig de tre årene 1996 til 1998, hvor utgiftene ble redusert med nesten 600 millioner, regnet i faste priser, før utgiftene igjen begynte å øke.

Endringene i utgiftene til den økonomiske sosialhjelpen viser seg i all hovedsak å følge den samme utviklingen som i tallet på sosialhjelpsmottakere. I tiårsperioden fra 1990 til 1999 opplevde man en nedgang antall sosialhjelpsmottakere på hele 23 prosent eller 29 000 personer. I den samme perioden ble utgiftene til den økonomiske sosialhjelpen redusert med 5 prosent regnet i faste priser.

I 2002 ble det totalt utbetalt 4,6 milliarder kroner i økonomisk sosialhjelp, mot 4,3 milliarder i 2001. Dette gir en økning på 230 millioner kroner. Tallet på sosialhjelpsmottakere økte fra knapt 128 000 til nesten 129 000. I gjennomsnitt fikk hver mottaker utbetalt 35 800 kroner, eller en gjennomsnittlig månedlig utbetaling på 7 000 kroner for månedene mottakerne fikk støtte for. Om lag 118 000 av sosialhjelpsmottakerne i 2002 fikk den økonomiske støtten utbetalt som bidrag. Knappe 2 000 fikk støtten utbetalt som lån, mens 9 000 av mottakerne fikk utbetalt både bidrag og lån. Kun 2,4 prosent av de totale utgiftene til sosialhjelpen ble utbetalt som lån i 2002.

Teller vi sammen sosialhjelpsmottakerne og personene disse forsørger, var det i alt 207 650 personer i Norge som i 2002 for en kortere eller lengre periode mottok økonomisk hjelp fra sosialkontoret. Av disse var 61 800 barn under 18 år. Nesten 5 prosent av landets befolkning var altså direkte eller indirekte mottakere av sosialhjelp i 2002, den samme andelen som året før.

Stønadstiden holder seg stabil

Den gjennomsnittlige stønadstiden har de siste fire årene ligget på om lag fem måneder. Varigheten på stønadstiden henger gjerne sammen med sammensetningen av mottakergruppen, blant annet andelen langtidsmottakere og gjengangere i systemet. I 2002 var det drøyt 84 000 mottakere som også hadde fått sosialhjelp i en kortere eller lengre periode året før. Dette var om lag 1 800 flere enn i 2001. Tallet på gjengangere fra et år til det neste økte nesten hvert år fram til 1995 hvor hele 106 000 mottakere ble registrert som gjengangere.

I 1989 ble det registrert rekordmange nye sosialhjelpsmottakere, eller personer som ikke var registrert i systemet året før, hele 69 000. Så fikk man en periode med jevn nedgang fram til bunnåret 1998 med 43 200 nye mottakere. Siden har den årlige tilgangen av nye sosialhjelpsmottakere vært mer eller mindre stabil, og i 2002 ble det registrert 44 700 nye mottakere i sosialhjelpssystemet.

Nesten en av ti mottakere i 2002 fikk sosialhjelp gjennom hele året, mens fire av ti mottok sosialhjelp i seks måneder eller mer. I gjennomsnitt var det vel 55 000 mottakere per måned i 2002. April var den måneden flest mottakere, hele 58 700 personer, fikk økonomisk sosialhjelp. De to foregående årene var mars måneden hvor flest mottakere fikk økonomisk støtte.

Mange unge og enslige forsørgere mottar sosialhjelp

I 1980 mottok 3,6 prosent av alle 20-24-åringene i landet økonomisk sosialhjelp, mens det i 1993 var hele 10,9 prosent av aldersgruppen som mottok sosialhjelp. Fra 1994 snudde veksten og i 2001 var andelen nede i 7,5 prosent av alle 20-24-åringer. I 2002 har man fått en liten vekst, 7,7 prosent av aldersgruppen var sosialhjelpsmottakere. For mottakere over 25 år er det en tendens til at andelen sosialhjelpsmottakere reduseres med økende alder. For den eldste aldersgruppen, mottakere over 67 år, har det de senere årene bare vært rundt 1 prosent som fikk støtte fra sosialkontoret.

Det er store forskjeller i andelen sosialhjelpsmottakere mellom de ulike familietypene. I 2001 mottok 8,9 prosent av alle enslige uten hjemmeboende barn økonomisk sosialhjelp. For enslige forsørgere med hjemmeboende barn var andelen hele 18,7 prosent, mens det blant par med hjemmeboende barn under 18 år bare var 2,8 prosent som mottok økonomisk sosialhjelp i 2001.

Færre kombinerer arbeid og sosialhjelp

I 1990 var 12 prosent av alle sosialhjelpsmottakerne i heltidsarbeid. Gjennom store deler av 1990-tallet har man registrert en nedgang i tallet på mottakere som oppgir å være i heltidsarbeid. I 1997 var andelen nede i 7,6. I perioden som fulgte fram til i dag har ikke utviklingen vært like entydig. I 2002 var det 8 prosent som oppga å være i heltidsarbeid ved siste kontakt med sosialkontoret. Noe av forklaringen på den noe uklare utviklingen fra midten av 1990-tallet ligger i de endringene i sosialhjelpsrapporteringen som ble gjort i 1997.

Andelen som oppgir å være i heltidsarbeid, henger gjerne sammen med utviklingen på arbeidsmarkedet generelt. I 1993 var hele 6 prosent av den norske arbeidsstyrken i alderen 16 til 74 år arbeidsledig. Det tilsvarende tallet blant sosialhjelpsmottakerne dette året var 36 prosent. I 1999 var andelen på landsbasis nede i 3,2 prosent, mens det var 31 prosent av sosialhjelpsmottakerne som oppga å være arbeidsledige. I 2002 var det 29 prosent av mottakerne som oppga å være arbeidsledige, mens det tilsvarende tallet for arbeidsstyrken som helhet var på 3,9 prosent.

Sosialhjelpens betydning for husholdninger med sosialhjelp

Som nevnt, vil personer som mottar sosialhjelp også være med på å forsørge andre personer enn seg selv - personer som tilhører samme husholdning som den registrerte sosialhjelpsmottakeren. På samme måte vil sosialhjelpsmottakere som bor sammen med andre, ha nytte av de inntektene som andre medlemmer i husholdningen bidrar med.

I 2000 var den gjennomsnittlige husholdningsinntekten etter skatt for sosialhjelpshusholdninger på 193 200 kroner. Ser vi på inntektsutviklingen for sosialhjelpshusholdninger på 1990-tallet, har den gjennomsnittlige husholdningsinntekten etter skatt kun økt med 4 prosent eller 7 500 kroner. Til sammenligning har husholdninger til alders- og uførepensjonister hatt en vekst i gjennomsnittsinntekten på hele 20 prosent i samme periode. Dette skyldes i all hovedsak at pensjonistenes inntekt blir indeksregulert på bakgrunn av den generelle inntektsveksten i samfunnet, mens sosialhjelpen utbetales etter individuell vurdering. I 2000 utgjorde sosialhjelpen 13 prosent av den samlede inntekten til sosialhjelpshusholdningene. Denne andelen er noe lavere enn den var på midten av 1990-tallet.

De fleste sosialhjelpshusholdninger har en viss tilknytning til arbeidslivet, og i 2000 hadde nesten to av tre sosialhjelpshusholdninger yrkesinntekt i tillegg til sosialhjelp. I tillegg mottok nesten halvparten av husholdningene en ytelse fra folketrygden. Likevel utgjorde sosialhjelpen mer enn en tredjedel av den samlede husholdningsinntekten i 2000, for hver fjerde husholdning som mottok sosialhjelp, mens dette var tilfelle bare for en av ni husholdninger i 1986.

De siste fem årene har om lag 45 prosent av sosialhjelpsmottakerne oppgitt sosialhjelp som den viktigste inntektskilden, mens den tilsvarende andelen var 27 prosent i 1988. Dette indikerer en kraftig økning andelen husholdninger hvor sosialhjelpen har vært en viktig inntektskilde i løpet av 1990-tallet. Inntektsstatistikken bekrefter tendensen om at det i løpet av 1990-årene er blitt stadig flere sosialhjelpshusholdninger hvor sosialhjelpen utgjør en betydelig del av den samlede husholdningsinntekten.

Selv om mange av sosialhjelpshusholdningene også har en yrkesinntekt, er det store forskjeller mellom husholdninger når det gjelder betydningen av de ulike inntektene. For fjerdedelen av sosialhjelpshusholdningene med lavest yrkesinntekt utgjør den i 2000 bare 17 prosent av den samlede inntekten for husholdningen, og bare 40 prosent av disse husholdningene hadde noen form for yrkesinntekt. Ser vi derimot på fjerdedelen med høyest yrkesinntekt, utgjorde den her hele 69 prosent av den samlede husholdningsinntekten, og nesten alle husholdningene hadde en yrkesinntekt. For disse fjerdedelene av sosialhjelpshusholdninger har sosialhjelpen, som forventet, den motsatte betydningen. For fjerdedelen med lavest yrkesinntekt utgjør sosialhjelpen hele 44 prosent av den samlede inntekten, mens det tilsvarende tallet for fjerdedelen med høyest yrkesinntekt bare er 6 prosent.

Barn og unge ser ut til å være klart overrepresentert blant personer i husholdninger som mottar sosialhjelp, mens eldre ser ut til å være klart underrepresentert. Barn under 18 år utgjør vel 23 prosent av den norske befolkningen i 2000. Til sammenligning utgjorde barn 27 prosent av alle personer i sosialhjelpshusholdningene. Det er likevel en tendens til at de fleste barna tilhører de husholdningene hvor sosialhjelpen utgjøre en liten andel av den samlede inntekten.

Blant husholdninger hvor sosialhjelpen utgjør en stor del av den samlede inntekten, mer enn en tredjedel, finner vi en klar overrepresentasjon av personer i alderen 18 til 29 år, og da særlig personer i alderen 25 til 29 år. I disse husholdningene finner vi også en klar overrepresentasjon av aleneboere som er yngre enn 45 år. Personer som tilhører denne husholdningstypen, utgjorde i underkant av 9 prosent av hele befolkningen, mens den utgjorde hele 39 prosent av alle personer i husholdningene hvor sosialhjelpen utgjør mer enn en tredjedel av den samlede inntekten.

Sosialhjelp viser seg også å gjennomsnittlig ha stor betydning i husholdninger blant ikke-vestlige innvandrere. Dette gjelder særlig blant enslige, enslige forsørgere og par med små barn. Andelen som mottar sosialhjelp er høyere blant innvandrere med flyktningbakgrunn enn blant innvandrere som kommer til landet av andre årsaker. Flyktninger er på et tidspunkt etter ankomst oppe på et nivå hvor mer enn halvparten mottar sosialhjelp. Det er likevel viktig å merke seg at andelen faller langsomt med økende botid. I en periode vil denne gruppen ha større vanskeligheter enn andre med å skaffe seg lønnet arbeid, og sosialhjelp vil derfor være hovedinntektskilden for mange av disse husholdningene.