Uføretrygd og sosialhjelp – to ulike formål

Uføretrygd og økonomisk sosialhjelp er to viktige velferdsordninger i Norge. Det oppfattes som uheldig om mange unge personer får en varig ytelse som uføretrygd, siden dette betyr at de har falt helt ut av arbeidsmarkedet. Da «lønner» det seg kanskje for de unge å gå på sosialhjelp? Når vi ser på nyhetsbildet kan det være lett å få inntrykk av at det er stadig flere unge som mottar sosialhjelp eller uføretrygd; vi ser her nærmere på aldersfordelingen på disse to ulike ytelsene, blant annet for å undersøke om dette bildet stemmer med virkeligheten. Utbetalinger knyttet til uføretrygd og sosialhjelp samt variasjon i kalenderåret når det gjelder sosialhjelpsmottak, vil bli undersøkt nærmere.

Todelt sikkerhetsnett

Med arbeidslinja som bakteppe (se tekstboks) er det viktig å vite hvor mange som til enhver tid mottar de ulike velferdsytelsene. I artikkelen ser vi spesielt på mottakere av uføretrygd og økonomisk sosialhjelp, dette er valgt ut fra at de to ordningene har to ulike formål som «sikkerhetsnett». Uføretrygd er en permanent inntektssikring for personer som er for syke, skadet eller har lyter som hindrer dem i å kunne arbeide. Økonomisk sosialhjelp er en midlertidig inntektssikring i perioder uten arbeid eller andre ytelser (for eksempel dagpenger) og når en derfor ikke har andre muligheter til å forsørge seg. En midlertidig ytelse er ment å være kortvarig og skal ikke gis over lang tid, dette fordi ytelsen er utformet for å kunne dekke et kortvarig behov.

 Sosialhjelp er det nederste og siste sikkerhetsnettet samfunnet har som skal fange opp dem som ikke har rettigheter gjennom andre velferdsordninger, når personene er ute av stand til å ta seg ordinært arbeid, eller når arbeidsinntekten ikke strekker til. Det var bred enighet politisk ved oppbygging av de ulike velferdsordningene i Norge om at personer som ikke klarer å arbeide av ulike årsaker, skal ha mulighet til å kunne forsørge seg, kortvarig eller langvarig.

Å bli uføretrygdet i ung alder er et tap både menneskelig og for samfunnet, i form av tapte årsverk og dermed skatteinntekter som kunne kommet samfunnet til gode. Det å motta økonomisk sosialhjelp skal være en kortsiktig hjelp i perioder med økonomiske problemer, for eksempel på grunn av at tap av arbeid, samlivsbrudd og så videre. Det er derfor et poeng også i den offentlige debatten å skille mellom de ulike formålene som de to ulike velferdsordningene har.

Uføretidspunkt og tapte år på arbeidsmarkedet

Fra 2011 til 2013 har vi ikke fått flere uførepensjonister om vi ser uføretrygdede som andel av folkemengden. Det er også små endringer i de ulike aldersgrupper i perioden 2011-2013. Andelen uføretrygdede i befolkningen er også relativt uendret i perioden 2011-2013, men har totalt sett gått litt ned. Andelen uføretrygdede av befolkningen 18-67 år var 10 prosent i 2011 og 2012, andelen i 2013 var 9 prosent (se tabell 1).

65 prosent utbetales til personer i «beste arbeidsalder»

Selv om uføre som andel av befolkningen ikke endrer seg mye, og totalt sett har gått ned de siste årene, vil en forskyving i aldersfordelingen påvirke hvor mange potensielle arbeidsår som går tapt, og hvor mye støtte som utbetales totalt over et livsløp som ufør (fram til alderspensjonering). Vi ser derfor på en forenklet beregning av totalt tapte arbeidsår og totale overføringer, basert på alle som var uføretrygdede per desember 2013.

Vi ser i tabell 2 på dem som var uføretrygdede i desember 2013, og hvor gamle de var første gang de ble erklært uføre. Det er de som var i aldersgruppen 35-44 år første gang de fikk uførepensjon som totalt, som gruppe, vil få flest tapte arbeidsår; denne gruppen står for ca. 33 prosent av det totale tapet av arbeidsår for alle uførepensjonister. Det skyldes at dette er en relativt stor gruppe (mer enn en av fire som har blitt uføre ble det i alderen 35-44 år), kombinert med at denne gruppen fortsatt er såpass unge at hver av dem mister til dels mange arbeidsår (20-30 tapte år, avhengig av når den enkelte ble ufør). Av dem som var uføre i desember 2013, ble nesten en tredjedel uføre i alderen 45-54 år (se tabell 2). Selv om dette er en større gruppe enn gruppen 35-44 år, står de for en mindre andel tapte arbeidsår, fordi det er kortere tid igjen til de går over på alderspensjon (se tekstboks).

De yngste uføretrygdede, i alderen 18-24 år da de ble innvilget uføretrygd, vil samlet, til tross for at de utgjør under 6 prosent av alle uføre, få utbetalt en relativt stor sum i uføretrygd gjennom livsløpet, mer enn 13 prosent av totalen, eller 171 milliarder. Denne gruppen står også for en relativt stor andel av totalt tapte arbeidsår, nesten 13 prosent. Dette henger sammen med at de yngste vil miste enda flere år i arbeidslivet sammenlignet med dem som er eldre når de blir uføretrygdet.

Personer som var i aldersspennet 35-61 år da de ble uføre, utgjør 78 prosent av alle uføretrygdede i 2013, og vil motta 65 prosent, 847 milliarder, av summen av alle uføreutbetalingene i løpet av livsløpet. De eldste, som var mellom 62 og 67 år da de fikk innvilget uføretrygd, utgjør i overkant av 4 prosent av alle uføre i 2013, men står for knapt 1 prosent både av totalt tapte arbeidsår og sum utbetalt uføretrygd for de årene de er uføre (9 milliarder) (se tabell 2 og tekstboks).

Vi kan dermed, ut fra en teoretisk tilnærming, si at 65 prosent av uføretrygd­en vil bli utbetalt til personer som var i sin såkalte «beste arbeidsalder»,

35 til 61 år da de ble uførepensjonert. Dette betyr at de ikke er i stand til å delta i arbeidslivet fordi arbeids- og inntektsevnen er varig nedsatt på grunn av sykdom, skade eller lyter, som det heter i formålet til folketrygdloven som regulerer innvilgelse av uføretrygd.

Det er dermed ikke de yngste uføretrygdede som utgjør den største «utgiftsposten» når en ser på uføreutbetalingene gjennom et livsløp, siden såpass få blir uføretrygdede i ung alder. De unge som blir innvilget uføretrygd, vil også ofte ha lavere utbetalt beløp per måned enn dem som har arbeidet og opptjent flere rettigheter på arbeidsmarkedet før de blir uføre.

Påvirker arbeidsavklaring uføretall?

Fra 1. mars 2010 ble det innført en ny velferdsordning: arbeidsavklaringspenger (AAP). Denne erstattet de tre tidligere ordningene: rehabiliteringspenger, tidsbegrenset uførestønad og yrkesrettet attføring. Personer som var inne på de tre tidligere ytelsene, ble overført til AAP, fortsatte på den nye ytelsen og fikk dermed et lengre attføringsløp fra oppstart til avklaring mot arbeid eller uføretrygd.

«For alle de 162 300 som ble overført til arbeidsavklaringspenger fra tidligere ordninger, ble fireårsperioden regnet fra 1. mars, dvs. uavhengig av hvor lenge de hadde vært inne i den ordningen de kom fra eller mottatt helserelaterte ytelser tidligere.» (Arbeid og velferd, 2/2014)

Det er derfor viktig å kunne følge nærmere med på hvordan den nye ordningen med AAP, som skal avklare personer til arbeid eller trygd, vil påvirke uføretallene. Det kan jo tenkes at en lengre avklaringsperiode som et etterslep etter innfasingen av AAP kan innebære, at uføretallene øker når personer som var inne på de tre tidligere ordningene, og som ble overført til AAP fra 1. mars 2010 (og dermed startet et nytt avklaringsløp på fire år), blir avklart til uføretrygd i 2014? Dette vil imidlertid være et forbigående fenomen, og som en hovedregel vil det være en fireårig avklaringsperiode som gjelder framover.

NAV har funnet at risikoen for å få innvilget uførepensjon er lavere jo senere i perioden 2010-2012 man ble mottaker av arbeidsavklaringspenger. NAV fant også at avgangen til «alt annet enn uførepensjon» øker gjennom denne perioden. Dette gjelder også når NAV kontrollerer for ulik alder og tidligere stønadshistorikk. NAV tror derfor at det kanskje kan forventes en lavere overgang til uførepensjon og en høyere overgang til arbeid i tiden framover (Arbeid og velferd, 1/2013).

Dersom AAP virker positivt, jf. arbeidslinjen, vil uføretallene etter hvert kunne gå ned, slik NAV for­venter.

Opphopning av uføre blant de eldste?

Er det en «opphopning» med hensyn til andelen som blir uføre i noen bestemt alder blant de eldste, sett i forhold til befolkningen? Vi har sett nærmere på 62-66 åringene spesielt og fordelt dem på ettårige aldersgrupper (se tabell 3). Her ser vi tydelig at det er en relativt stor andel i de ulike ettårige aldersgruppene som mottar uføretrygd, sett i forhold til folkemengden i samme ettårige aldersgruppe.

Andelen uføre i aldersgruppen 62-66 år har gått ned fra 36 prosent i 2011 til 32 prosent i 2013. Det er altså generelt en nedadgående tendens i denne treårsperioden for de eldste (se tabell 3).

I samme periode har andelen uføretrygdede 65-åringer, som har ligget høyest, gått vesentlig ned, fra 42 prosent av folkemengden i 2011 til 34 prosent i 2013. I 2011 var 40 prosent av alle landets 66-åringer uføretrygdet, mens andelen var gått ned til 36 prosent i 2013. Dette er likevel fortsatt et høyt tall når om lag 35 prosent av alle 65-åringer og 66-åringer i Norge mottar uføretrygd. Det er mulig å gå av med avtalefestet pensjon (AFP) før ordinær pensjonsalder på 67 år er nådd. Det kan være at noen av dem som blir uføretrygdet når de er 65 eller 66 år ikke har opptjente AFP-rettigheter. Dette kan muligens forklare noe av bakgrunnen for den høye andelen av 65-og 66-åringer som er for syke til å kunne stå i arbeid.

Nye uføre – er det flest unge?

Det er også interessant å vite hvor mange nye uføretrygdede som kommer til hvert år, og ikke bare undersøke alle uføretrygdede totalt sett. Her ser vi på nye uføretrygdede i perioden 2011-2013 for å se om det er skjedd noe nytt på dette området (se figur 1).

Hvis vi ser på nye uføretrygdede som andel av befolkningen, er det liten eller ingen endring for de yngste aldersgruppene, mens det for de eldste aldersgruppene har vært en liten nedgang. Det er med andre ord ikke noe som tyder på en alarmerende økning av nye uføre blant de unge i tidsrommet 2011-2013. Om vi kun ser på 2012 og 2013, har det faktisk vært en nedgang i antall nye uføretrygdede totalt og i alle aldersgruppene, i en voksende befolkning.

Sosialhjelp – kortvarig og midlertidig

120 775 mottakere har vært innom sosialhjelpsordningen i løpet av 2013, men det betyr ikke at alle personene har mottatt sosialhjelp kontinuerlig gjennom hele året (SSB 2014). I 2012 var det 114 804 mottakere av økonomisk sosialhjelp, men antallet som er innom hver enkelt måned, varierer, se tabell 4.

Gjennomsnittlig stønadslengde er omtrent fem måneder, og om lag 38 prosent mottok stønad i seks måneder eller mer i perioden 2011-2013. Dette trenger ikke å være sammenhengende stønadsmottak; en person kan for eksempel motta økonomisk sosialhjelp i januar, mars, mai, juli, september, november. Personen har da kanskje arbeidet i februar, april, juni, august, oktober og desember, men vil defineres som en såkalt langtidsmottaker av sosialhjelp (se tekstboks). Tabell 4 viser antall tilganger til økonomisk sosialhjelp i de ulike månedene, det vil si de som ikke mottok økonomisk sosialhjelp i den foregående måneden. Antall avganger i de ulike månedene, det vil si de som ikke mottok støtte den neste måneden, vises også.

Nesten 30 prosent av mottakerne i januar 2012 mottok ikke økonomisk sosialhjelp i desember året før, og for resten av året varierer det stort sett mellom 20 og 25 prosent nye tilganger hver måned (se tabell 4). Det er desidert flest avganger i desember med mer enn 31 prosent, og det er færrest avganger i november, med i underkant av 16 prosent. I de øvrige månedene varierer det fra rundt 19 til nesten 28 prosent.

Dette viser at de ikke er de samme 45 000-50 000 personene som mottar økonomisk sosialhjelp en gitt måned. En vesentlig del av mottakerne er innom økonomisk sosialhjelp kun i kort tid.

I hvilken aldersgruppe er det flest på sosialhjelp?

Hvordan har alderssammensetningen blant sosialhjelpsmottakerne utviklet seg over tid? Vi ser at det er et relativt stabilt «aldersbilde» i perioden 1999-2013 (se figur 2).

Det er i aldersgruppen 25-34 år som i hele perioden 1999-2013 har hatt den største andelen sosialhjelpsmottakere. Nest størst andel har personer i alderen 35-44 år hatt, deretter de i alderen 18-24 år. Andelen i alderen 68 år og eldre har hatt en nedadgående trend fra 2006, noe som i stor grad kan tilskrives innføring av supplerende stønad i 2006. Supplerende stønad er en ytelse for personer som ikke hadde nok trygdetid til å kunne motta alderspensjon fra folketrygden eller får lav alderspensjon, og derfor tidligere måtte søke om økonomisk sosialhjelp.

Hele perioden 1999-2013 har dermed et stabilt utviklingstrekk knyttet til alder ved at andelen sosialhjelpsmottakere blant personer i alderen 18-44 år har vært størst hele tiden (se figur 2). Til forskjell fra uføretrygd, hvor andelen som mottar denne ytelsen, øker sterkt fra 35-årsalderen, er det i større grad yngre personer som mottar økonomisk sosialhjelp. Yngre personer mottar dermed i større grad den kortsiktige og midlertidige sosialhjelpen, mens eldre i større grad mottar den mer permanente ytelsen uføretrygd. Arbeidsevnen er jo antatt å være større for yngre personer enn for eldre, og behovet for varig inntektssikring vil derfor kanskje være større for de eldste aldersgruppene om de mister arbeidsevnen.

I tabell 5 ser vi på aldersfordelingen blant sosialhjelpsmottakere de siste tre årene. Her ser vi, som vi også så i figur 2, at de yngste aldersgruppene er de største gruppene i antall, men også at i de yngste aldersgruppene er det flest sosialhjelpsmottakere i forhold til folkemengden. Sosialhjelpsmottakere som andel av folkemengden er tydelig synkende med alder. Hvis vi sammenlikner over tid, ser vi at dette bildet holder seg, og det er bare små endringer i aldersfordelingen av sosialhjelpsmottakere i løpet av de tre siste årene.

Lønner det seg å «gå på» sosialhjelp?

Vi ser at antallet sosialhjelpsmottakere har hatt en nedadgående trend fra 1995, i en stadig voksende befolkning (se figur 4). Med et nyhetsbilde som av og til tar for seg en «utgiftsøkning» blant sosialhjelpsmottakere, er det derfor av interesse å se nærmere på hvilke beløp sosialhjelpsmottakerne faktisk mottar per år (se figur 3).

I 2013 hadde 50 prosent av sosialhjelpsmottakerne mindre enn 22 195 kroner utbetalt i løpet av året (median utbetalt). 75 prosent av mottakerne hadde mindre enn 58 610 kroner utbetalt i løpet av året (75. persentil).

Det er vanskelig å se for seg at noen kan leve av 22 195 kroner i året, slik at vi kan umiddelbart si at i alle fall halvparten av sosialhjelpsmottakerne ikke kan sies å «gå på» sosialhjelp.58 610 kroner i året synes også i minste laget å leve av, slik vi kan også slutte at vesentlig mer enn halvparten av sosialhjelpsmottakerne mottar støtten som et supplement til andre inntekter, enten i kortere perioder eller i små beløp over lengre perioder parallelt med andre inntekter.

Sosialhjelp skal gi mottakerne mulighet til å kunne klare seg i en forbigående og kort periode. Trygdeutbetalingene reguleres gjennom grunnbeløpet i folketrygden, som igjen fastsettes av regjeringen og justeres på bakgrunn av lønnsveksten, mens det er kommunene som bestemmer satsene for sosialhjelp. Siden grunnbeløpet (G) er sentralt i reguleringen av trygdeytelser, kan det være interessant å se hvordan de årlige sosialhjelpsutbetalingene har utviklet seg i forhold til grunnbeløpet i folketrygden.

Grunnbeløpet er per 1. mai 2014 på 88 370 kroner. Etter 2004 har sosialhjelpsmottak som andel av grunnbeløpet gått ned, og i 2013 mottok 75 prosent av sosialhjelpsmottakerne mindre enn 0,7 G i støtte i løpet av året. Det er interessant å se at gjennomsnittlig utbetalt sosialhjelp ikke følger utviklingen i grunnbeløpet. Dette forsterker inntrykket av at økonomisk sosialhjelp er tenkt å være en midlertidig, og ikke en varig, inntektssikring. Utviklingen vi ser i figur 4, kan indikere at man har lyktes med det, og har klart å holde sosialhjelpen på et nøkternt nivå.

Utviklingen videre

Framover blir det interessant å følge med på om andelen uføretrygdede sett i forhold til folkemengden vil fortsette å gå ned, eller om den vil øke blant annet fordi flere avslutter den fireårige perioden på arbeidsavklaringspenger i 2014. Vil nedgangen i antall eldre i alderen 62-67 år som mottar uføretrygd, fortsette? Det kan være at arbeidslivet er blitt mer tilrettelagt, og at det er mulig å få «lettere» arbeidsoppgaver om helsen svikter. Forbedringer i helsevesenet generelt, og medisinske nyvinninger, kan hjelpe de eldste å stå lenger i jobb.

Sosialhjelp som siste sikkerhetsnett og kortvarig hjelp ser i stor grad ut til å fungere etter formålet. Begge de to velferdsordningene, sosialhjelp og uføretrygd, er likevel påvirket av endringer i arbeidsledigheten samt gode forebyggende tiltak på arbeidsplassene og i helsevesenet.

Flere tall og årganger

For flere tall se indikatortabellen, nå publisert kun i nettutgaven av Samfunnsspeilet: http://www.ssb.no/sosiale-forhold-og-kriminalitet/artikler-og-publikasjoner/sosiale-indikatorer

Referanser

Arbeid og velferd, 1/2013 (www.nav.no)

Arbeid og velferd, 2/2014 (www.nav.no)

Grebstad, Unni Beate (2012): Sosialhjelp og levekår i Norge, Statistiske analyser 130, Statistisk sentralbyrå.

NOU (1999:13): Kvinners helse i Norge. Utredning fra et utvalg oppnevnt av Regjeringen 19. september 1997. Avgitt til Sosial- og helsedepartementet 28. januar 1999. Statens forvaltningstjeneste, Statens trykning. Oslo 1999.

SSB 2014: Økonomisk sosialhjelp, 2013. 6 000 flere på sosialhjelp. Publisert 24. juni 2014. http://www.ssb.no/sosiale-forhold-og-kriminalitet/statistikker/soshjelpk