UDI og utlendingsforvaltningen

Utlendingsdirektoratet (UDI) er den sentrale etaten i utlendingsforvaltningen. UDI skal sette i verk og bidra til å utvikle innvandrings- og flyktningpolitikken til regjeringen. UDIs oppgave er å legge til rette for ønsket og lovlig innvandring, og sørge for at de som oppfyller vilkårene, får komme til Norge. Samtidig har etaten en kontrollfunksjon, og skal se til at systemet ikke blir misbrukt.

UDI behandler søknader om beskyttelse (asyl), besøksvisum, familieinnvandring, oppholdstillatelser for å arbeide og studere, statsborgerskap, permanent oppholdstillatelse og reisedokumenter. Direktoratet fatter også vedtak om bortvisning og utvisning.

Det er UDI som har ansvar for at alle asylsøkere får tilbud om et sted å bo mens de venter på at søknaden blir behandlet. Barne- ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) har ansvar for omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere (EMA) under 15 år. I tillegg arbeider UDI med assistert retur.

UDI har hovedkontor og regionkontor i Oslo og i tillegg regionkontorer i Narvik, Trondheim, Bergen, Kristiansand og Gjøvik.

Les flere analyser om flyktninger i Norge i Samfunnsspeilets temanummer om flyktninger

Bygger opp – og bygger ned

Arbeidsoppgavene til UDI svinger i takt med antall søknader som kommer inn, og medfører at UDI stadig må bygge opp og ned kapasitet. Spesielt har svingningen i antall asylsøkere stor betydning. Den store økningen i antall asylsøkere høsten 2015 medførte at UDI måtte fordoble asylsaksbehandlerkapasiteten vinteren 2016. I løpet av 2016 kom det langt færre asylsøkere, og UDI må derfor bygge ned saksbehandlerkapasiteten.

UDI har plikt til å tilby asylsøkere innkvartering. I perioden 1. august–31. desember 2015 opprettet UDI om lag 28 000 plasser i ulike typer mottak og innkvarteringsløsninger. Nedgangen i antall asylsøkere i 2016 har ført til at UDI nå bygger ned antall mottaksplasser.

Utlendingsforvaltningen består også av flere andre aktører, deriblant: 

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) har ansvaret for å iverksette statens politikk for bosetting av flyktninger og oppfølging av introduksjonsloven. IMDi ble opprettet 1. januar 2006 og fikk da oppgaver som tidligere lå hos UDI.
• Utlendingsnemnda (UNE) behandler klager på vedtak i UDI og er overordnet UDI som lovtolkende organ.
• Politiets utledningsenhet (PU) registrerer asylsøkere når de kommer til Norge, undersøker reiseruter, fastslår identitet og forbereder og iverksetter endelige avslag i asylsaker (uttransporteringer).
• Politidistriktene tar imot og forbereder søknader om oppholdstillatelse og statsborgerskap. Politiet kan opprette utvisningssaker, men det er kun UDI som kan fatte vedtak i disse sakene. Politiet kan også gjøre vedtak om bortvisning.
• Utenrikstjenesten er førstelinjetjeneste for utlendinger som vil besøke eller flytte til Norge. Utenrikstjenesten gir informasjon om regelverk og prosedyrer, og behandler søknader om besøksvisum. Saker som utenriksstasjonene ikke kan behandle selv, blir sendt til UDI.

Asylprosessen

UDI behandler søknader ut fra reguleringene i utlendingsloven og tilhørende forskrift i samsvar med internasjonale forpliktelser.

En person har rett til beskyttelse (asyl) hvis han eller hun

• har en velbegrunnet frykt for forfølgelse på grunn av etnisitet, avstamning, hudfarge, religion, nasjonalitet, medlemskap i en spesiell sosial gruppe eller på grunn av politisk oppfatning, eller
• står i reell fare for å bli utsatt for dødsstraff, tortur eller annen umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff hvis personene må reise tilbake til hjemlandet.

Hovedregelen er at man må være i Norge eller på norsk grense for å kunne søke om beskyttelse. I 2015 søkte 31 150 beskyttelse (asyl) i Norge, av dem var 5 480 enslige mindreårige asylsøkere. I 2016 søkte 3 460 asyl, hvorav 320 enslige mindreårige.

Tabell 1. Asylsøknader 2015 etter statsborgerskap

Til tabellen

Tabell 2. Enslige mindreårige asylsøkere 2015, etter statsborgerskap

Til tabellen

Tabell 3. Asylsøknader 1.1.-31.12.2016, etter statsborgerskap

Til tabellen

Tabell 4. Enslige mindreårige asylsøkere 1.1-31.12.2016, etter statsborgerskap

Til tabellen

Ulike prosedyrer i asylsaksbehandlingen

• Normal prosedyre: Søkeren blir intervjuet, og saken blir behandlet av UDI.
• 48-timers prosedyre: Hurtigprosedyre hvor UDI fatter vedtak og tar stilling til eventuell begjæring om utsatt iverksettelse innen 48 timer etter at en søknad er registrert. Gjelder for personer fra land hvor UDI mener at innbyggerne kan få hjelp av egne myndigheter. Dette gjelder de fleste europeiske land (Albania, Kosovo, Makedonia og Serbia er land med flest vedtak i denne prosedyren i 2016), men også noen land i Afrika, Asia og Amerika. Nesten ingen fra disse landene vil få opphold i Norge.
• 3-ukers prosedyre: Hurtigprosedyre for land hvor UDI har erfaring med at det er svært lav innvilgelsesprosent – som Bangladesh, Hviterussland og Nepal. Svært få fra disse landene vil få opphold i Norge.
• Enslige mindreårige asylsøkere som er under 18 år, og som søker beskyttelse uten at foreldrene er med, har rett til representant som skal ivareta hans eller hennes rettigheter i Norge, både juridisk og økonomisk. Enslige mindreårige asylsøkere hvor UDI er i tvil om oppgitt alder er riktig, vil få tilbud om en aldersundersøkelse.
• Dublin-prosedyre: Dublin-avtalen er et samarbeid mellom EU-landene, Island, Sveits, Liechtenstein og Norge. Dublin-avtalen bestemmer hvilket land som har ansvaret for å behandle en søknad om beskyttelse. En asylsøker kan kun få søknaden sin behandlet i ett av Dublin-landene, og hovedregelen er at søknaden skal behandles av det første Dublin-landet asylsøkeren kommer til. Hvis asylsøkeren søker om beskyttelse i et annet Dublin-land, skal han eller hun sendes tilbake til det landet som allerede har behandlet søknaden, eller som skal ha ansvar for å behandle søknaden.

Ulike vedtak i asylsaksbehandlingen

Realitetsbehandling betyr at UDI tar stilling til om en person har behov for beskyttelse (konvensjonsflyktning/annen flyktningstatus). Hvis søkeren ikke har beskyttelsesbehov, vurderer vi om søkeren skal få opphold av humanitære grunner. Når vi behandler søknader fra personer som allerede er registrert i et annet Dublin-land, vurderer vi ikke om de har krav på beskyttelse, men om de skal sendes tilbake til dette landet. Det vil si at sakene ikke realitetsbehandles.

Det samme gjelder søkere som har beskyttelse i et annet land (såkalt trygt tredjeland). Søkeren kan da kreves mottatt i et annet land i henhold til folkerettslige avtaler, eller kan henvises til å søke beskyttelse i et annet trygt land der søkeren har hatt opphold forut for innreisen til Norge.

I forbindelse med ankomstene fra Russland over Storskog høsten 2015 skulle asylsøkere som har hatt opphold i Russland som hovedregel nektes realitetsbehandling i Norge. 30. november 2016 mottok UDI en instruks fra Justis- og beredskapsdepartementet om at søkere som har flerreisevisum eller oppholdstillatelse i Russland som har løpt ut i tid, kan få sin asylsøknad behandlet i Norge. Instruksen er begrunnet i at retur til Russland ikke lenger anses praktisk mulig for denne gruppen.

Noen saker blir også trukket av søkeren, eller henlagt. Asylsøkerne står fritt til å trekke sin søknad både før og etter vedtak. Ved assistert retur av søker trekkes hans eller hennes søknad. Hvis asylsøkeren forsvinner, blir søknaden henlagt (tabell 6).

For statistikk på asylvedtak, se https://www.udi.no/statistikk-og-analyse/

Relokalisering og overføringsflyktninger

• Relokalisering: Som en del av EUs relokaliseringsprogram fra 2015 har Norge frivillig påtatt seg å ta imot til sammen 1 500 asylsøkere i 2016 og 2017. Relokaliseringen innebærer at søkere som oppholder seg i Italia og Hellas, skal fordeles mellom EU-landene for å avlaste disse landene. Norge vil få tildelt søkere fra nasjonalitetsgrupper som har en innvilgelsesprosent i Europa på minimum 75 prosent. Søkerne vil etter en gjennomgang av saken bli overført til Norge. I 2016 fikk vi 257 relokaliserte asylsøkere, 236 av disse var fra Eritrea. Disse personene er inkludert i asylsøkertallene for 2016. Asylintervjuet og vedtaksfatting blir gjennomført i Norge.
• Overføringsflyktninger (kvoteflyktninger): Overføringsflyktning er person som vanligvis er registrert som flyktning utenfor hjemlandet sitt. De fleste bor i flyktningleirer, men kan ikke tilbys en varig løsning der. Den norske kvoten er politisk bestemt av Stortinget, og i 2016 var den på 3 120 personer, og 3 000 plasser var forbeholdt syrere. FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) fremmer søknadene for overføringsflyktningene. UDI bestemmer hvem som får komme til Norge, på grunnlag av samtaler med dem UNHCR har fremmet søknad for.

Klagebehandling

Alle avslag kan påklages. Alle søkere som får avslag, får oppnevnt en advokat som skal bistå søkeren med klagebehandlingen. UDI avgjør om klageren kan bli i Norge når klagen behandles. UDI kan omgjøre egne vedtak om det kommer fram informasjon i klagen som gjør at utfallet skal endres. Hvis dette ikke skjer, sendes klagen til Utlendingsnemnda (UNE), som behandler den.

Familieinnvandring for flyktninger

Når en person har fått beskyttelse i Norge, kan familien i hjemlandet søke om familieinnvandring. Det stilles krav til relasjonen og til inntekten til personen som bor i Norge (referansepersonen). Hvis det er under ett år siden personen i Norge har fått innvilget beskyttelse når søknaden om familieinnvandring leveres, stilles det ikke krav til inntekt om det er ektefelle, samboer eller barn under 18 år som søker.

Hvis familierelasjonen ble etablert etter at referansepersonen kom til Norge, stilles det krav om fire års utdanning og/eller arbeid, i tillegg til inntektskravet. Reglene for familieinnvandring har blitt endret flere ganger, særlig i forbindelse med innføring av ny utlendingslov i 2010. I 2016 økte underholdskravet, og det ble også vedtatt 24-årskrav for familieetableringen. 24-årskravet er foreløpig ikke innført.

Bosetting

De som har fått innvilget beskyttelse i Norge gjennom en asylsøknad eller som overføringsflyktning, bosettes i en kommune. Kommunen har ansvar for å gi både bosted og deltakelse i introduksjonsprogrammet til personen som bosettes. Introduksjonsprogrammet består av opplæring i norsk og samfunnskunnskap og tiltak som forbereder til videre opplæring eller tilknytning til yrkeslivet. Det er Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) som har ansvar for bosettingen.

Retur av asylsøkere

Hvis søkeren får avslag på søknaden om beskyttelse, skal personen reise tilbake til hjemlandet. Gjennom ordningen for assistert retur får man hjelp og økonomisk støtte til å reise hjem og etablere seg på nytt i hjemlandet. Dette innebærer økonomisk og praktisk støtte, hjelp til å skaffe pass og reisedokumenter, flybillett og rådgivning fra International Organization for Migration (IOM) i Norge.

• Ved søknad før utreisefristen går ut, eller før det er satt en frist, får man 20 000 kroner.
• Ved søknad etter at utreisefristen har gått ut, får man 7 000 kroner
• Hvis man leverer inn gyldig pass sammen med søknaden sin om assistert retur, kan man få 5 000 kroner ekstra med på turen.

Personer som kommer fra visumfrie land eller land som behandles i 48-timers-prosedyren, vil ikke få økonomisk støtte eller flybillett. Personer fra Hviterussland og Bangladesh vil kun få støtte til flybillett.

I 2015 var det 1 167 personer som reiste med assistert retur. Irak var det største returlandet, deretter fulgte Russland og Afghanistan. I 2016 reiste 1456 personer med assistert retur. Over halvparten hadde Irak som returland, deretter følger Afghanistan og Iran

Personer som ikke forlater Norge frivillig, kan bli tvangsreturnert av Politiets utlendingsenhet (PU).

I 2015 ble 7 825 personer tvangsreturnert. I 2016 var det 8 078 tvangsreturnerte. Av de tvangsreturnerte i 2016 var 1 385 asylsøkere med avslag og 1 346 Dublin-saker. 5 347 var personer som ikke var asylsøkere (hentet fra http://www.politi.no/politiets_utlendingsenhet/statistikk).

Mottakssystemet

Asylsøkere har rett til et sted å bo mens de venter på å få søknaden sin behandlet. Et asylmottak er et åpent, frivillig botilbud for asylsøkere. Et asylmottak er ikke en lukket institusjon eller forvaring. De fleste som søker asyl i Norge, velger å bo i et mottak. De som bor i mottak, får pengestøtte (til mat, klær og transport) som varierer noe etter om man er del av en barnefamilie, enslig eller et voksent par. Beløpet som asylsøkeren får utbetalt, kommer også an på status i asylsaken (om saken er til behandling, om søkeren har fått avslag eller er i Dublin-prosedyre). Tabell 5 viser at det bodde 13 418 i norske mottak midt i 2015, ved årets utgang var det økt til 30 199, og ved utgangen av 2016 var det nede i 13 451. I løpet av 2016 var det sterk nedgang i antallet som ventet på asylsaksbehandling, mens antallet som ventet på en kommune å bli bosatt i, økte i første del av året, men falt utover høsten (tabell 5).

Tabell 5. Beboere i mottak fordelt på status i søknad

Til tabellen

Ulike typer mottak

Transittmottak: Ankomstsenter og avlastningstransitt. Ankomstsenter er nytt fra høsten 2015. Da ble det opprettet et ankomstsenter i Østfold og et i Finnmark. I dag er det bare Østfold (Råde) som er i drift. Dette er første stoppested for asylsøkere til Norge.

Hensikten med å opprette ankomstsentre var å få en samordnet registrering av asylsøkere, herunder registrering hos politiet og registrering i UDIs asylmottakssystem. Her foretas politiets registrering, så helseundersøkelse, barnevaksinering, utdeling av klær og sengetøy, skadedyrbehandling av medbrakte klær og bagasje, og det gis informasjon om rettigheter og plikter.

Botiden på ankomstsenteret er vanligvis to dager. Når beboerne er ferdig med alt som skal gjøres på senteret, får de tilbud om videre innkvartering i avlastningstransitt.

Søkerne bor på avlastningstransitt til asylintervjuet er gjennomført og de er tildelt plass i ordinært mottak. For en effektiv gjennomføring av intervju er det hensiktsmessig at asylsøkere er innkvartert i nærheten av der UDI gjennomfører intervjuene. Avlastningstransittene har derfor vært lokalisert i nærheten av Oslo.

Enslige mindreårige er ikke innom ankomstsenter. De blir registrert av politiets utlendingsenhet i Oslo og henvises så direkte til transittmottak for enslige mindreårige.

Ordinære mottak: Asylsøkere flyttes til ordinære mottak etter asylintervju hos UDI. Asylsøkere bor i ordinære mottak mens søknaden deres blir behandlet. Enslige mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år får tilbud om å bo i egne mottak eller avdelinger som er tilpasset behovene deres. Også de som har fått vedtak i saken sin, kan få bo i mottak.

Tilrettelagte avdelinger: Tilbud som er tilpasset asylsøkere med fysiske eller psykiske hjelpebehov. Primært for asylsøkere med psykiske plager, men som ikke er så syke at de trenger psykiatrisk behandling. Det er frivillig å bo i en tilrettelagt avdeling.

Omsorgssentre: Enslige mindreårige asylsøkere under 15 år bor på egne omsorgssentre som Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet har ansvaret for.

Integreringsmottak: Prøveordning med oppstart senhøsten 2016. Målgruppen for integreringsmottak er personer som nylig har fått oppholdstillatelse og asylsøkere fra grupper som har høy sannsynlighet (som for eksempel Syria) for å få innvilget søknad om beskyttelse. I tillegg til tilbudet som gis i ordinære mottak, vil beboere i integreringsmottak motta ytterligere tilbud og oppfølging fra vertskommunen og nærliggende karrieresenter med formålet å legge til rette for raskere arbeids- og samfunnsdeltakelse for den enkelte beboer.

Asylsøkere i tall – 2015 og 2016

Norge hadde et rekordhøyt antall asylsøkere i 2015. Hva har skjedd med disse etter at de søkte (status per 31. januar 2017), har de fått behandlet saken sin, og hva ble utfallet?

Av de 31 150 som søkte i 2015, har 15 234 fått innvilget beskyttelse (konvensjonsflyktning, annen flyktningstatus eller opphold av humanitære grunner). Den største gruppen som har fått innvilgelse er fra Syria (8383 personer), deretter følger Eritrea (2629), Afghanistan (1710 (tabell 6).

7523 har fått avslag (tallet inkluderer også 427 enslige mindreårige som har fått en begrenset tillatelse som kun gir rett til opphold i Norge fram til de fyller 18 år). Den største gruppen med avslag er fra Afghanistan (3486 personer), deretter følger Irak (1158 personer) og Albania (317 personer). Av realitetsbehandlede saker gir dette en innvilgelsesprosent på 67 prosent (tabell 6).

2538 har ennå ikke fått vedtak i saken sin. Her er det mange fra Afghanistan (799 personer), Syria (723) og Irak (444) (tabell 6).

Tabell 6. Asylsøknadene fra 2015, og deres behandling fram til 31. januar 2017

Til tabellen

1 913 har fått vedtak etter Dublin II-forordningen. 1 428 har trukket saken sin og 1 497 saker har blitt henlagt. 1 017 har blitt henvist til et trygt tredjeland hvor de allerede har oppholdstillatelse eller kan søke om beskyttelse. Den største gruppen blant disse var personer som kom via Russland over Storskog (tabell 7).

Tabell 7. Asylsøknader fra 2015 som ikke er realitetsbehandlet i Norge per 31. januar 2017, etter grunn

Til tabellen

Hvor oppholder de seg?

8 447 bor ved utgangen av januar 2017 i et asylmottak eller i et omsorgssenter. 1 576 personer har reist assistert med IOM, mens 3 266 har blitt uttransportert av politiet. 11 189 personer har blitt bosatt i en kommune. 6 672 har enten oppgitt en privat bostedsadresse, eller de oppholder seg på ukjent adresse i Norge eller i utlandet (tabell 8).

Tabell 8. Hvor asylsøkerne fra 2015 oppholder seg per 31. januar 2017

Til tabellen