Sammenslåing av kommuner

Kan spare over fire milliarder i året

Publisert:

Dersom små kommuner blir slått sammen slik at alle kommuner får minst 5000 innbyggere, er det mulig å spare 2,7 milliarder kroner i året som følge av stordriftsfordeler. Dette innebærer at antallet kommuner blir redusert fra 434 til 217. Hvis man er villig til å gå mer drastisk til verks er det mulig å spare 4,1 milliarder kroner i året. Dette forutsetter at kommunestrukturen blir basert på 90 økonomiske regioner.

Forfatter: Audun Langørgen / Rolf Aaberge / Remy Åserud

av Audun Langørgen , Rolf Aaberge og Remy åserud

På 1960-tallet ble det etter forslag fra Schei-kommisjonen gjennomført en reduksjon i antallet kommuner fra 744 til 454. Siden den gang har det bare skjedd en mindre reduksjon i antallet kommuner slik at vi i dag har 434 kommuner i Norge. Til sammenlikning har Sverige 289 kommuner og Danmark har 275 kommuner.

Siden 1960-tallet har infrastrukturen blitt betydelig forbedret blant annet gjennom veibygging, samtidig som de fleste familier i dag har minst én personbil. I de siste årene har bruken av internett forenklet kommunikasjonene ytterligere. Det har også skjedd betydelige endringer i reise- og pendlingsmønsteret samt i bosettingsstrukturen. På denne bakgrunn konkluderte Christiansen-utvalget (NOU 1992:15) med at det var et behov for reformer i kommunestrukturen. Dette har også blitt aktualisert ved at Regjeringen har innført ulike tilskudd for å oppmuntre kommunene til å slå seg sammen.

Alternativer for sammenslåing

Statistisk sentralbyrå har gjennomført en analyse av økonomiske besparelser ved sammenslåing av kommuner. Analysen er basert på et omfattende utvalg av eksempelgrupper. Det blir gjort beregninger for tre forskjellige alternativer. Alternativ 1 omfatter utvalgte grupper av kommuner som tidligere er omtalt som kandidater for sammenslåing, eller som allerede vurderer sammenslåing. Alternativ 2 sørger for at det ikke blir noen kommuner med færre enn 5000 innbyggere. Det er her tatt hensyn til veiforbindelser ved valg av grupper. Alternativ 2 gir besparelser på 2,7 milliarder kroner i året. Alternativ 3 er basert på standard for økonomiske regioner som er utarbeidet av Statistisk sentralbyrå. Dette alternativet gir anslåtte besparelser på 4,1 milliarder kroner i året (målt i 2001-kroner).

 

 

Ti på topp blant sammenslåinger

Besparelsene målt per innbygger varierer betydelig mellom ulike grupper av kommuner som inngår i analysen av sammenslåinger. Tabellen til høyre viser de ti mest lønnsomme sammenslåingene målt i besparelser per innbygger (alternativ 2). Alle gruppene kan oppnå besparelser på mer enn 3 000 kroner per innbygger ved sammenslåing (målt i 1998-kroner). Gruppene er kjennetegnet ved at de aller fleste kommunene hver for seg er relativt små, og at det inngår forholdsvis mange enkeltkommuner i flere av gruppene. Kronebeløpene i tabellen er målt i priser for 1998. For å komme fram til 2001-priser kan man multiplisere med en faktor på 1,174.

Sammenslåinger har gunstig fordelingseffekt

Et formål med inntektssystemet for kommunene er å sørge for at kommunene får mulighet til å produsere et likeverdig tjenestetilbud. Kommunene har imidlertid en rekke inntektskilder som bidrar til å skape forskjeller i tjenestetilbudet.

Av slike inntektskilder kan nevnes kraftinntekter, skatteinntekter, øremerkete tilskudd, ordinært og ekstraordinert skjønnstilskudd, Nord-Norge tilskudd og regionaltilskudd. For å måle forskjeller i forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud har Statistisk sentralbyrå konstruert begrepet frie disponible utgifter, som viser de økonomiske ressursene som kommunene har til disposisjon etter at anslåtte minstestandarder i tjenestetilbudet er innfridd.

Sammenslåinger gir en jevnere fordeling av frie disponible utgifter mellom kommunene. Innbyggerne i dagens mest velstående kommuner vil måtte dele de høye inntektene med sine naboer, og kommer dermed selv nærmere gjennomsnittet. Også i den andre enden av fordelingen skjer det en forskyvning mot gjennomsnittet.Vi finner at gruppen av kommuner med lavest økonomisk handlefrihet vil kunne sitte igjen med nesten 8 000 kroner i frie disponible utgifter per innbygger, mot den nåværende kommunen med lavest handlefrihet som har om lag 3 300 kroner i frie disponible utgifter per innbygger.

 

 

Hindringer for frivillige sammenslåinger

Det er innført et inndelingstilskudd som medfører at kommuner som slår seg sammen får beholde gevinstene ved sammenslåing i en periode på 10-15 år. I denne perioden kan derfor kommunene som velger å slå seg sammen, bruke besparelsene til å forbedre tjenestetilbudet. Selv om en gruppe av kommuner kan oppnå betydelige gevinster ved å slå seg sammen, kan det imidlertid være vanskelig å få til en sammenslåing basert på frivillighet. Dette har sammenheng med at sammenslåinger kan føre til en omfordeling av inntekter og tjenestetilbud internt i gruppen av kommuner som inngår, slik at tjenestetilbudet blir jevnere og mer likeverdig fordelt etter sammenslåingen. I så fall kan innbyggerne i velstående kommuner oppleve et redusert tjenestetilbud etter en sammenslåing, særlig i de tilfeller hvor de andre kommunene som inngår i sammenslåingen har relativt lave inntekter per innbygger. Kommuner med relativt høye inntekter kan derfor ha økonomiske grunner til å ikke delta i sammenslåinger, selv om størrelsen på besparelsene tilsier at en sammenslåing er lønnsom for gruppen som helhet. Det betyr at fordelene ved sammenslåing som følge av inndelingstilskuddet i mange tilfeller kan bli motvirket av en forventet omfordeling av ressurser mellom kommuner som vurderer sammenslåing.

Besparelser på grunn av stordriftsfordeler

Hvis for eksempel fem kommuner slår seg sammen til én, er fordelen at man isteden for fem sett kommunestyrer, formannskap, sentraladministrasjoner, skole-, helse- og flere andre fagadministrasjoner, får kun ett sett av disse enhetene for felleskommunen. I tillegg kan det være muligheter for å få til strukturendringer og rasjonalisering av tjenesteytingen overfor brukerne. For eksempel kan man slå sammen skoler som ligger i nærheten av hverandre, men på hver sin side av en kommunegrense. Slike gevinster kalles stordriftsfordeler. Analysen av stordriftsfordeler er basert på beregninger av hvordan innbyggertallet påvirker de kostnadene som kommunene har for å yte et standardisert tjenestetilbud.

Merkostnader på grunn av økte reiseavstander

Kommunene står overfor krav og forventninger fra staten og borgerne om å yte et desentralisert tjenestetilbud. En kommune med lange reiseavstander og tynt befolkete områder vil ofte måtte bruke mye ressurser på å få tjenestene ut til brukerne. Bosettingsmønsteret er derfor av betydning for kommuner som vurderer å slå seg sammen. I analysen blir det tatt hensyn til bosettingsmønsteret og hvordan reiseavstandene innenfor ulike soner for tjenesteyting vil endre seg avhengig av hvilke kommuner som slår seg sammen. I de fleste tilfeller bidrar reiseavstandene til økte kostnader i forbindelse med sammenslåinger. Det vil si at denne effekten virker i motsatt retning av stordriftsfordelene. I noen tilfeller blir kostnadsøkningen som følge av lengre avstander større enn besparelsene som oppnås ved bedre utnyttelse av stordriftsfordelene. Dette viser at små kommuner kan være billigere i drift hver for seg enn sammenslått, og at geografien kan hindre besparelser ved sammenslåing av kommuner.

Forhold som ikke blir analysert nærmere

Formålet med analysen er å anslå de økonomiske ressursene som kan bli frigjort på kommunenes budsjetter ved sammenslåing av kommuner. Analysen gir ikke en fullstendig verdsetting av alle fordeler og ulemper knyttet til sammenslåing. Eksempler på forhold som ikke blir analysert nærmere er

- Endringer i husholdningenes reiseutgifter og tidsbruk knyttet til lokalisering av tjenestetilbudet
- Engangskostnader knyttet til gjennomføringen av sammenslåinger
- Virkninger på politisk deltakelse og lokaldemokrati
- Virkninger på rekruttering av personell, fagmiljø og spesialisering i kommunene
- Virkninger for samordning av areal- og transportplanlegging samt næringsutvikling
- Virkninger på kvalitet og effektivitet i tjenesteproduksjonen

Analysemodell

Analysen er basert på en modell for kommunenes budsjettatferd (KOMMODE) som viser hvordan kommunenes utgifter innen ulike tjenesteytende sektorer avhenger av lokale økonomiske rammebetingelser. En sammenslåing medfører endringer i disse rammebetingelsene, noe som gir grunnlag for å beregne besparelser ved sammenslåing. Størrelsen på besparelsene er en funksjon av antallet kommuner som slår seg sammen, samt av innbyggertallet og bosettingsmønsteret i de kommunene som inngår, både sett hver for seg og samlet.

Prosjektstøtte

Dette forskningsprosjektet har mottatt finansiering fra Kommunal- og regionaldepartementet.

Les den nye rapporten "Kostnadsbesparelser ved sammenslåing av kommuner"

Kontakt