Svært store overskudd etter år 2000

Offentlig forvaltning består av statsforvaltningen og kommuneforvaltningen . Utviklingen innen offentlig forvaltnings inntekter, utgifter og overskudd i perioden 1978 – 2013 kjennetegnes blant annet av:

• Overskudd nesten alle år. Overskuddene er svært store på 2000-tallet.
• Det er statsforvaltningen som bidrar til overskuddene. Kommunene har totalt sett hatt underskudd de fleste år, og underskuddene har vært størst de siste årene i perioden.
• I 2013 var om lag en tredjedel av utgiftene lønn til ansatte, en tredjedel ulike stønader til enkeltpersoner, mens den siste tredjedelen fordelte seg på ulike andre utgifter.
• I årene fremover forventer vi både fall i petroleumsrelaterte inntekter og økte inntekter fra aksjeutbytte. Vi venter at utgiftene vil øke mer enn inntektene, slik at overskuddet vil falle.

Størst overskudd i perioden 2006 – 2008

Foreløpige tall fra nasjonalregnskapet for 2013 viser et overskudd på 335 milliarder kroner, noe som tilsvarer 67 000 kroner per innbygger. Nivået er om lag det samme som gjennomsnittet de siste ti årene. Denne tiårsperioden står imidlertid i en særstilling historisk sett med svært store overskudd sammenliknet med tidligere år.

Noe av forskjellen mellom nivået på overskuddene de senere år og tidligere års overskudd skyldes fallende pengeverdi i perioden (inflasjon). Ved at vi måler overskuddet i forhold til inntektene, nøytraliseres virkningen av inflasjonen.

Også ved måling på denne måten utmerker de senere årene seg, men det er årene 2006 – 2008 som skiller seg mest ut med overskudd på mer enn 30 prosent i forhold til inntektene. De siste fem årene (2009 – 2013) var tallet mellom 19 prosent og 25 prosent, som er omtrent det samme som nivået i årene 2000 – 2005. Før år 2000 var tilsvarende prosenttall høyest i 1985. Årene 1991 - 1993 skiller seg ut med underskudd.

Nivået på overskuddet har med unntak av perioden 1985-87 vært lavere enn summen av inntekter fra petroleumsressurser og netto finansformue. Årene 1985 – 1987 skiller seg ut ved at de øvrige inntektene var spesielt store som følge av både høy sysselsetting, god lønnsomhet for bedriftene og høyt privat konsum. Tilsvarende var perioden 1991 – 1994 preget av lav sysselsetting og lavt konsum som ga lavt nivå på de øvrige inntektene.

Mens alle inntektene fra petroleum og netto finansformue gikk til overskudd/sparing i 1985-87, gikkalle disse inntektene med til å finansiere utgiftene i 1991-94. Alle år utenom de to nevnte periodene har en viss del av inntektene fra petroleum og netto formue bidratt til å finansiere utgiftene, og resten har blitt spart. Figuren viser at, med unntak av perioden 1991-94, det har vært en tendens til at andelen som har gått med til å finansiere utgiftene har økt, og andelen som har gått til overskudd/sparing, er redusert. Dette har sammenheng med at utgiftsøkninger i stadig større grad finansieres med bruk av «oljepenger».

Overskudd i staten - underskudd i kommunene-Norge

Statsforvaltningen har de fleste år gått med relativt store overskudd. Årsaken til de store overskuddene er i hovedsak at petroleumsinntektene og de fleste formuesinntektene inngår som en del av statsforvaltningens inntekter.

Kommuneforvaltningen har derimot gått med underskudd de fleste årene. Underskuddet var størst i 2008 med over 10 prosent i forhold til inntektene. Selv om underskuddet har blitt mindre de påfølgende årene, var det i 2013 også relativt stort, og i alle de seks siste årene har underskuddet vært over 5 prosent i forhold til inntektene. Til sammenlikning er det kun tre tilfeller i perioden fra 1978 til 2007 da underskuddet var mer enn 5 prosent av inntektene. Disse underskuddene har sammenheng med måten overskudd blir beregnet på i nasjonalregnskapet, der bl.a. utgifter til investeringer blir inkludert, se nærmere forklaring nederst i artikkelen.

Stor inntektsvekst

Foreløpige tall viser at offentlig forvaltnings inntekter i 2013 var 1 665 milliarder kroner, tilsvarende 330 000 kroner per innbygger. Statsforvaltningen bidro med 86 prosent av inntektene i 2013, som er 10 prosentpoeng mer enn i 1978. Det er Stortinget som bestemmer utformingen av skatte- og avgiftssystemet, og over tid er det blitt bestemt at en større del av finansieringen av kommunenes drift skal skje gjennom overføringer fra staten, enn det som var tilfellet i 1978.

I gjennomsnitt har offentlig forvaltnings inntekter økt med 8,2 prosent hvert år i perioden 1979 – 2013. Til sammenlikning økte utgiftene i gjennomsnitt med 7,4 prosent. Denne forskjellen har ført til at nivået på overskuddet i forhold til inntektene er langt høyere de siste årene i perioden enn de første årene.

De årlige prosentvise endringene i inntekter har variert mye i perioden: Fra 29 prosents økning i 2000 til reduksjon på 10 prosent i 2009. De årlige variasjonene i inntektene er langt større enn tilsvarende variasjoner i andre makroøkonomiske størrelser som offentlig forvaltnings utgifter, bruttonasjonalprodukt (BNP) og konsumprisindeksen (KPI). Det er i første rekke inntekter i form av petroleumsskatter og uttak fra SDØE som har variert mye fra år til år.

I 2013 var inntektsveksten kun 0,6 prosent. Det er bare tre ganger i perioden 1979 – 2013 at veksten har vært svakere. Den moderate inntektsveksten i 2013 skyldes fall i både petroleumsskatter og uttaket fra SDØE.

Formuesinntekter har økt mest, petroleumsskattene variert mest

Størrelsen på bidragene fra de ulike inntektskildene har endret seg relativt mye i 35-årsperioden vi her studerer. Det som preger utviklingen mest, er fremveksten av formuesinntekter fra utbytte og uttak fra SDØE. Varierende nivåer på petroleumsskattene setter også sitt klare preg på utviklingen i perioden.

Skatt på inntekt og formue var i 2013 den største inntektsarten med 35 prosent av inntektene. Andelen var omtrent den samme i 1978, men har i mellomtiden variert til dels mye fra år til år. Størst var endringen fra 1985 til 1986, ned fra 34 prosent til 26 prosent. Disse variasjonene skyldes i hovedsak at det har vært store svingninger i råoljeprisen som har gitt tilsvarende utslag i størrelsen på petroleumsskattene. Petroleumsskattenes andel av inntektene var størst i 2006 med 17 prosent og minst i 1988 med kun 1 prosent. I 2013 var andelen 11 prosent som er det laveste nivået siden 1999.

Formuesinntekter utgjorde 21 prosent av inntektene i 2013 og var den nest største inntektsarten. Med økt andel på hele 15 prosentpoeng fra 1978 til 2013 er formuesinntekter den inntektsarten som har vokst klart raskest. Økningen skyldes blant annet utbytte som utgjorde under 0,1 prosent i 1978, og som fikk sin foreløpige topp i 2013 med 7 prosent. Inntektene fra SDØE, som ble opprettet i 1985, var videre kun marginale frem til slutten av 1990-tallet, men har etter årtusenskiftet stått for mellom 7 og 11 prosent av totale inntekter. Renter sto derimot for en større andel av inntektene i 1978 enn i 2013: 5,5 prosent mot 5 prosent. Den rentegivende formuen i 2013 var mange ganger større enn i 1978, men gjennomsnittlig rentenivå var samtidig svært lavt i 2013. Renter sto for øvrig for hele 12,5 prosent av inntektene i 1989 da både rentebærende formue og rentenivå hadde økt fra 1978.

Avgifter var sammen med skatter offentlig forvaltnings største inntektskilde i 1978 med en andel på 33 prosent, mens trygde- og pensjonspremier sto for 24 prosent. Etter hvert som petroleumsrelaterte inntekter har vokst, har andelene blitt lavere og var i 2013 på henholdsvis 21 prosent og 18 prosent.

Gebyrinntekter og øvrige inntekter utgjorde 4,5 prosent i 1978 og 5,5 prosent i 2013. Oppgangen skyldes i hovedsak stor økning i antall brukere, med tilhørende betalinger av egenandeler, innen barnehager og eldreomsorgstjenester.

Relativt jevn og sterk utgiftsvekst

Foreløpige tall viser at offentlig forvaltnings totale utgifter var 1 330 milliarder kroner i 2013. Dette tilsvarer 260 000 kroner per innbygger. Statsforvaltningens og kommuneforvaltningens utgifter var henholdsvis 1 075 milliarder og 450 milliarder kroner. Når gjensidige pengeoverføringer trekkes fra, blir bidraget fra statsforvaltningen 885 milliarder kroner og 445 milliarder kroner fra kommuneforvaltningen.

Dette innebærer at statsforvaltningen i 2013 sto for 66,5 prosent av utgiftene som er 2 prosentpoeng høyere enn i 1978. Hvis vi tar hensyn til at statsforvaltningen overtok ansvaret for de tidligere fylkeskommunale sykehusene i løpet av perioden, er det imidlertid kommuneforvaltningens andel av utgiftene som har økt. Dette har sammenheng med at kommuneforvaltningen har hatt større bemanningsøkning som dermed har gitt kraftigere vekst i lønnsutgiftene enn statsforvaltningen. Les mer om utvikling i sysselsetting / årsverk i offentlig forvaltning i en egen artikkel .

I perioden 1979-2013 økte utgiftene i gjennomsnitt med 0,8 prosentpoeng mindre per år enn inntektene. Denne årlige prosentvise forskjellen har i løpet av perioden akkumulert seg til å gi langt større overskudd i forhold til inntektene de siste årene i perioden enn de første årene.

Den årlige utgiftsveksten har variert fra 2 til 16 prosent. Oppgangen var størst de tidligste årene da også økningen i Fastlands-BNP og konsumprisindeksen (KPI) var raskest. Sett i forhold til disse to størrelsene har de årlige prosentvise endringene i offentlige utgifter vært relativt stabile.

Stønader til enkeltpersoner har økt mest

Siden 1978 har utgiftene til ulike stønader til enkeltpersoner økt mest sammenliknet med økningen i summen av alle utgifter. Subsidier og formuesutgifter har hatt størst nedgang i sin andel av utgiftene.

Direkte stønader til enkeltpersoner økte fra 23 prosent av utgiftene i 1978 til 30 prosent i 2013. Hvis vi regner med produktkjøp til husholdninger (indirekte stønad er til enkeltpersoner), var økningen fra 26 prosent til 35 prosent. De ulike stønadene har hatt følgende utvikling:

• Alderspensjoner var den største enkeltstående stønad i 2013 med 14 prosent av utgiftene. Fra 1995 til 2009 var andelen om lag 12 prosent. Økningen fra 2009 til 2013 har sammenheng med at det etter innføringen av pensjonsreformen er blitt langt flere personer under 67 år som velger å ta ut alderspensjon fra fylte 62 år.
• Kombinasjonen uførepensjoner/arbeidsavklaringspenger/attføring/sykepenger/fødselspenger utgjorde i underkant av 10 prosent i 1995, vokste med 3 prosentpoeng frem til 2004, men gikk deretter ned 1 prosentpoeng frem til 2013. Reduksjonen i andel fra 2004 til 2013 kan forklares av den store økningen i de totale utgiftene i denne perioden.
• Resterende direkte stønader til enkeltpersoner har gått ned fra mer enn 9 prosent i 1995 til under 5 prosent i 2013. Størst var reduksjonen innen barnetrygd, arbeidsløshetsstønader og sosialhjelp der andelene har blitt mer enn halvert. Årsakene er at satsene for barnetrygd er lite regulert siden 1997, og at arbeidsledigheten var langt større i 1995 enn i 2013.
• De indirekte ytelsenes andel av utgiftene er fordoblet fra 1978 til 2013: Fra 2,4 prosent til 4,8 prosent. Mye av oppgangen skyldes økte tilskudd til private barnehager.

Lønnskostnadene utgjorde 31 prosent av utgiftene i 2013 som er 4 prosentpoeng høyere enn i 1978. Fra 1978 til 1990 gikk andelen ned 1 prosentpoeng, mens den deretter steg med 3,5 prosentpoeng til 1999, og ytterligere 1,5 prosentpoeng til 2013. Den store økningen på 1990-tallet har sammenheng med liten vekst i andre utgifter som subsidier og formuesutgifter. I tillegg ble sammensetningen av offentlige sysselsatte annerledes ved at antallet som avtjente verneplikt, ble sterkt redusert, mens antallet i øvrige stillinger økte. Mindre andel vernepliktige, som har svært lav lønn, førte til høyere gjennomsnittlige lønnskostnader per ansatt. For øvrig skiller lønnskostnadene seg fra de fleste andre utgiftene ved at det er kommunene som står for den største delen av utgiftene.

Kjøp av varer og tjenester utgjorde omkring 12,5 prosent av utgiftene i 1978 og 13,5 prosent i 2013. Disse utgiftene har nær sammenheng med arbeidsinnsatsen som skjer i offentlig forvaltning, og har derfor utviklet seg ganske likt som lønnsutgiftene.

Investeringer utgjorde 10,5 prosent i 1978 og gikk hvert år nedover til 6,5 prosent i 1985. Fra 1985 til 2013 har andelen variert mellom 6 og 8 prosent. Fra 2012 til 2013 økte investeringer med 1 prosentpoeng. Noe av økningen skyldes at utgiftene til investeringer i veibygging ble dyrere ved innføring av merverdiavgift på det som anskaffes /utgjør investeringene.

Formuesutgifter utgjorde kun 2 prosent av utgiftene i 2013 som er laveste nivå i perioden. I 1978 var andelen 5 prosent og økte til 8,5 prosent i 1986 som følge av høyere rentenivå. Reduksjonen etter 1986 skyldes i hovedsak fallende rentenivå i kombinasjon med at de fleste øvrige utgifter økte relativt mye.

Subsidier er den utgiftsarten som har hatt størst reduksjon i andel i perioden, fra over 12 prosent i 1978 til litt mer enn 4 prosent i 2013. Nesten hele reduksjonen kom i perioden frem til 2000. Til tross for den markante reduksjonen har utgiftene i nominelle størrelser økt fra 14 milliarder kroner i 1978 til 57 milliarder kroner i 2013. Årsaken til den fallende andelen er at subsidier har økt mindre enn øvrige utgifter nesten alle årene i perioden.

Overføringer til ideelle organisasjoner utgjorde 3 prosent av utgiftene i 2013, mot 2,5 prosent i 1978. Andelen har vært relativt stabil med kun små endringer de fleste år. Overføringer til utlandet utgjorde 2,4 prosent av utgiftene i 2013, mot 1,4 prosent i 1978. Mest markant endring er fra 1,4 prosent i 1999 til 2,6 prosent i 2010.

Kategorien annet har gått kraftig ned fra 1978 (2,9 prosent) til 2013 (0,6 prosent). Andelen har samtidig i enkelte tilfeller endret seg mye fra år til år. Etter år 2000 har andelen vært 0,6 prosent eller mindre.

Forventninger til offentlig forvaltnings inntekter, utgifter og overskudd 2014 - 2050

Basert på utviklingen i perioden 1978-2013 kan vi peke på ulike trender som vil ha betydning for fremtidig utvikling i inntekter og utgifter. Blant disse trendene er redusert petroleumsutvinning, økt nivå på verdien til Statens pensjonsfond utland og økt andel av eldre mennesker i befolkningen.

Inntektenes utvikling i perioden 1978-2013 har vært preget av at petroleumsaktivitet har gitt store inntekter i form av petroleumsskatter og uttak fra SDØE. Spesielt gjelder dette perioden fra 2000 til 2013 da dette utgjorde mellom 17,5 prosent og 27 prosent av inntektene. Selv om produksjonsvolumet har falt med om lag 40 prosent siste 10 år, har store overskudd blitt opprettholdt som følge av historisk høye oljepriser. Eventuelle ytterligere økninger i oljepris og/eller utvinning av nye petroleumsfelt kan imidlertid ikke hindre at petroleumsinntektene om et visst antall år vil bli helt ubetydelige, men vil forlenge tidsperioden frem til dette skjer.

Den store økningen i offentlig forvaltnings formue gjennom Statens pensjonsfond utland har ført til høye inntekter fra aksjeutbytte. Aksjebeholdningen forventer vi vil fortsette å vokse mye så lenge petroleumsinntektene sørger for store overskudd. Større aksjebeholdning vil også øke inntektene fra utbytte, men forholdet mellom inntektene fra utbytte og aksjebeholdningens størrelse vil variere fra år til år fordi nivået på utbytte også påvirkes av andre forhold som internasjonale konjunkturer og rentenivå. I tillegg til utbytte har kursøkninger på aksjer også gitt offentlig forvaltning en viktig «ekstrainntekt» som forventes å bli enda høyere i fremtiden, når beholdningen blir stadig større.

Gebyrinntektenes andel vil sannsynligvis øke fordi stadig flere blir eldre. Med flere eldre blir det flere brukere av pleie- og omsorgstjenester - og dermed større inntekter fra brukernes egenandeler.

Resterende inntekter, det vil si skatter eksklusiv petroleumsskatter, avgifter samt trygde- og pensjonspremier, utgjorde nærmere 2 av 3 inntektskroner i 2013. Utviklingen i disse inntektene har vært langt mer stabil enn petroleums- og formuesinntektene og forventes å fortsette å utvikle seg relativt stabilt i årene fremover. Foruten aktuelle prosentsatser påvirkes disse inntektene av lønnsnivå (personbeskatningen), lønnsomhet i næringslivet (bedriftsbeskatning), sysselsettingsnivå (arbeidsgiveravgift og personbeskatning) og privat konsum (merverdiavgift). Disse inntektenes andel forventes å stige noe som følge av reduserte petroleumsinntekter og vil også i fremtiden være den viktigste kilden for finansiering av offentlige forvaltnings utgifter.

Utgiftenes utvikling i perioden 1978 - 2013 er preget av at stønader til enkeltpersoner og lønnsutgifter har vokst mye. Viktigste årsak er sterk vekst i både offentlige ansatte og mottakere av stønader. En stadig aldrende befolkning gir ytterligere forventet vekst i både alderspensjoner og lønnskostnader. Veksten forventes også å øke utover i perioden mot 2050 da en stadig større andel av de store fødselskullene etter andre verdenskrig vil få behov for omsorgstjenester.

Øvrige utgifter har hatt langt mindre økning, og vi ser ingen indikasjoner på at dette vil endre seg. Disse utgiftene utgjør imidlertid allerede en relativt liten andel av totale utgifter og har derfor mindre betydning for nivået på fremtidens utgifter.

Overskuddenes utvikling i perioden 1978 – 2013 kjennetegnes av svært høye nivåer etter årtusenskiftet. Vi forventer at fallende petroleumsinntekter til en viss grad blir erstattet av økte inntekter fra utbytte og renter, men at inntektsutviklingen blir noe svakere enn i perioden 1978 – 2013. Utgiftsveksten kan derimot bli vanskelig å redusere, og overskuddet vil da falle i årene fremover.