Gjelden øker raskere enn inntektene

Ved utgangen av 2000 hadde kommuneforvaltningen en samlet gjeld på drøyt 150 milliarder, og i 2017 hadde gjelden vokst til rundt 600 milliarder kroner. Gjelden tilsvarte 10 prosent av Norges bruttonasjonalprodukt og 67 prosent av kommuneforvaltningens totale inntekter i 2000. 17 år senere var disse andelene på henholdsvis 18 og 113 prosent.

• Hvorfor har det blitt slik?
• Hvordan er gjelden sammensatt, og har sammensetningen endret seg over tid?
• Hvordan påvirker økningen i gjeld kommunenes budsjetter?
• Hvorfor øker kommunegjelda samtidig som statens formue vokser?

Investeringer driver gjeldsveksten

Veksten i kommuneforvaltningens gjeld skyldes hovedsakelig økte investeringer. I henhold til kommuneloven har kommunene anledning til å låne penger til investeringer, men ikke til å finansiere driften med lån. Kommunene kan også finansiere investeringer ved bruk av andre midler, men andelen som finansieres ved lån, har ligget på mellom 50 og 75 prosent de siste tiårene. Investeringene har vært størst innenfor tjenesteområdene:

• vann, avløp og renovasjon
• grunnskole
• helse og omsorg
• kommunale boliger

Investeringenes virkning på gjeldsveksten er illustrert i figur 1. Siden 2000 har kommunenes inntekter vært høyere enn driftsutgiftene, men utgifter til investeringer har ført til at kommuneforvaltningen har gått med underskudd.

Veksten i kommunenes gjeld må også sees i sammenheng med utviklingen i rentenivået. Gjennomsnittlig rente på kommunenes lån har falt fra nærmere 6 prosent i 2008 til drøyt 1,7 prosent ved utgangen av 2017. Som vist i figur 2 har denne utviklingen ført til at kommunenes renteutgifter målt som andel av totale inntekter har gått ned noe de siste årene, selv om den samlede gjelden har økt.

Statlige kompensasjonsordninger kan også påvirke kommunenes beslutninger om investeringer og lånopptak. Fra 2002 til 2016 kunne kommuner og fylkeskommuner søke om å få betalt rentene på lån som ble tatt opp for å investere i skolebygg og svømmeanlegg. Fra 2005 til 2017 har kommunene også hatt mulighet til å få dekket rentekostnader på lån til større vedlikeholds- og oppgraderingsprosjekter for kirkebygg. Staten opprettet også en kompensasjonsordning for transporttiltak i fylkene fra 2010.

Kommunalbanken viktigste långiver

En stor andel av kommuneforvaltningens gjeld består av lån fra kredittforetak, og her er Kommunalbanken den viktigste aktøren. Kommunalbanken tar opp lån i hele verden og låner ut penger til norske kommuner. Denne låneordningen gir mange kommuner bedre betingelser enn hvis de selv skulle tatt opp lån i finansmarkedet.

Fra 2007 til 2016 var det også en betydelig økning i kommunenes kortsiktige gjeld. Gjeld i form av sertifikater, altså kortsiktige, omsettelige lån, økte da fra 4 milliarder til 59 milliarder kroner. Når de kortsiktige lånene skal betales ned, må kommunene enten ta opp nye lån eller bruke av bankinnskudd eller andre likvide midler. Dette medfører at høyere rente i sertifikatmarkedet raskt vil kunne føre til økte renteutgifter for kommuner som har mye kortsiktig gjeld.

Økningen i kortsiktig gjeld kan skyldes at en del kommuner har kunnet låne til lavere renter i kapitalmarkedet enn i Kommunalbanken. Kommunalbanken er utpekt som systemviktig bank av Finansdepartementet, og dette medfører strengere krav til egenkapital. Dette legger igjen begrensninger på hvor mye Kommunalbanken kan låne ut og medfører at utlånsrentene blir høyere.

Innbyggerne kan måtte betale rentene

Det er ikke slik at all gjeld belaster kommunenes økonomi med renteutgifter. Noen av lånene kommunene tar opp, brukes til å finansiere videre utlån som igjen gir renteinntekter. Andre lån er knyttet til tjenester som brukerne selv betaler for, slik at økte gebyrer og avgifter fra innbyggerne kan kompensere for en eventuell renteøkning. Dette gjelder i hovedsak vann, avløp og renovasjon som er ett av de områdene der investeringsveksten har vært sterkest.

I tillegg til dette har kommunene en del bankinnskudd og annen rentebærende formue som vil redusere belastningen når rentene stiger. Kompensasjonsordningene for skole-, kirke- og veiinvesteringer skyver også noe av rentebelastningen over på staten. Den delen av gjelden som vil føre til økte utgifter for kommuneforvaltningen ved renteøkning, kalles netto renteeksponering. I Nasjonalbudsjettet for 2019 anslås det at renteeksponeringen utgjorde 33 prosent av inntektene ved utgangen av 2017. Dette er en økning fra rundt 6 prosent ved årtusenskiftet.

Betydelige forskjeller mellom kommunene

Det er store forskjeller i gjeldsnivå fra kommune til kommune. I 2017 hadde 12 kommuner en netto renteeksponering som overgikk 100 prosent av driftsutgiftene, mens 48 kommuner hadde høyere rentebærende innskudd enn rentebærende lån. Langsiktig bruttogjeld varierte også fra 16,2 til 216,6 prosent av driftsinntektene.

Selv om kommunesektorens samlede gjeld har økt mye på 2000-tallet, er det nå færre kommuner som er i økonomisk ubalanse. Kommuner som vedtar et budsjett der ikke alle utgifter er dekket inn, har siden 2001 blitt ført opp i Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK). Disse kommunene kan ikke ta opp lån uten godkjenning fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD).

Antallet kommuner i ROBEK har gått ned fra 118 i 2004 til 17 i 2018. Siden betingelsene for oppføring i ROBEK er knyttet til balanserte budsjetter, er det ingen direkte sammenheng mellom høy gjeld og oppføring i registeret. Utviklingen de siste tre årene, da antallet kommuner i ROBEK gikk ned fra 47 til 17, kan ses i sammenheng med sterk vekst i skatteinntektene i denne perioden. Oppføring i registeret har også ført til at en del kommuner selv har tatt grep for å redusere sine utgifter.

Før innføringen av ROBEK måtte samtlige kommuner og fylkeskommuner i Norge søke om godkjenning fra KMD før de tok opp lån. Nå er det bare kommuner som er oppført i registeret som må ha en slik godkjenning. Økningen i samlet kommunegjeld kan derfor ses i sammenheng med at flere kommuner står friere til å vurdere å ta opp lån. Samtidig kan oppføring i ROBEK, eller fare for oppføring, bremse låneveksten i utsatte kommuner.

Kommunegjelden vokser samtidig som staten øker sin formue

Kommunenes gjeld har økt mye samtidig som statsforvaltningens formue har hatt en voldsom vekst. Ved årtusenskiftet hadde staten fordringer på i overkant av 1 000 milliarder kroner, og ved utgangen av 2017 hadde beløpet vokst til mer enn 11 000 milliarder, eller 11 billioner kroner. Samtidig har statsforvaltningens gjeld økt fra 242 til 851 milliarder. Statsforvaltningens finansielle «nettoformue» har altså økt fra rundt 750 milliarder til over 10 billioner i denne perioden. Hva er så grunnen til at statens formue øker, mens kommunene får mer og mer gjeld?

Økningen i statens formue skyldes i hovedsak inntekter fra olje- og gassutvinning og verdistigning i Statens pensjonsfond utland (SPU), også kjent som «Oljefondet». Inntektene staten har fra olje- og gassutvinning, overføres til SPU, og en sum tilsvarende den forventede realavkastningen av fondet føres tilbake til statsbudsjettet. Dermed blir statens pengebruk utover det som betales inn i ordinære skatter og avgifter, uavhengig av de løpende oljeinntektene, som kan variere mye fra år til år. Staten bygger altså opp sin formue for å gjøre en midlertidig inntekt, som kan variere mye, om til en mer forutsigbar og varig inntekt.

Gjeldsutviklingen i statsforvaltningen har også andre årsaker enn i kommuneforvaltningen. Staten tar opp gjeld for å:

• Finansiere egne utlån
• Opprettholde en kontantbeholdning til dekning av løpende utgifter
• Bidra til stabile finansmarkeder

Utlån og kontantbeholdning regnes også som en del av statens finansielle formue. Videre har staten aksjer og kapitalinnskudd som til sammen gjør at formuen overgår gjelden også hvis man holder Oljefondet utenfor.

Gjeldsoppbyggingen i kommunene har også sammenheng med hvordan staten støtter ulike investeringsprosjekter. Ved å gi kompensasjon for renteutgifter gjør staten det mulig for kommunene å ta opp større lån. Hadde prosjektene i stedet blitt støttet med direkte overføringer, ville bruttogjelden ha blitt mindre, men renterisikoen for kommunene kunne likevel ha blitt større. Det at staten eier Kommunalbanken bidrar også til at den får gode lånebetingelser i utlandet, noe som igjen gir gode lånebetingelser for norske kommuner. Statsforvaltningens gode økonomiske situasjon kan altså bidra til at kommunene kan håndtere større gjeld.

Stabilisering av gjeldsnivået de siste årene

De siste årene har veksten i kommunegjelden vært svakere enn den var fra 2007 til 2016. Summen av kortsiktig gjeld i form av sertifikatlån har også gått noe ned, fra rundt 60 milliarder i 2016 til 52 milliarder i 3. kvartal 2018. Netto renteeksponering har også gått ned noe fra 2015 til 2017. Sterk vekst i kommunenes skatteinntekter i 2015 og 2016 kan forklare noe av denne utviklingen.