Prissetting av utslipp av klimagasser (typisk gjennom avgifter) er et av de viktigste virkemidlene som er tatt i bruk for å bremse global oppvarming. I denne artikkelen presenteres tall for Summen av eksplisitte og implisitte avgifter som legges på utslipp. Inkluderer kvoter for næringer i kvotepliktig sektor., som viser kostnaden av å slippe ut CO2 over tid og på tvers av næringsgrupper og husholdninger.
De effektive karbonprisene har økt fra 2013 til 2022. I hele perioden var det husholdninger som betalte den høyeste enhetsprisen. Dette skyldes relativt høye avgifter på bensin og diesel, to energiprodukter som husholdningene konsumerer i større grad enn næringer for øvrig. Husholdninger betalte 2 411 kr per tonn CO2 i 2022.
Det var stor variasjon i effektive karbonpriser for de ulike næringene. Undervisning, helse- og sosialtjenester, bygg og anlegg, og andre tjenesteytende næringer lå relativt høyt i 2022. På motsatt ende lå utenriks sjøfart, som til tross for høye utslipp hadde en effektiv karbonpris lik null.
Variasjonen mellom næringene oppstår fordi forskjellige energiprodukter generelt har ulike avgiftssatser. Bensin og diesel ligger høyest. Oljeprodukter, kull og brunkull, og tungolje har de laveste avgiftssatsene. Unntak eller fritak fra avgifter for noen næringer forklarer til dels også hvorfor det oppstår forskjeller.
I kvotepliktig sektor får noen næringer utdelt utslippskvoter gratis. Gratiskvoter behandles som subsidier i våre beregninger. Siden karbonprisene beregnes som et vektet snitt av priser og energiprodukter, vil gratiskvoter trekke de effektive karbonprisene ned. Om næringene i stedet betalte for kvotene, ville karbonprisen blitt høyere. Dette kan betegnes som marginale karbonpriser. Siden kvoteprisen har økt betydelig de siste årene, har avstanden mellom gjennomsnittlige og marginale effektive karbonpriser også økt mye.
Effektive karbonpriser for bioprodukter (bioetanol og biodiesel) har vært lavere enn sammenlignbare energiprodukter (bensin og autodiesel) i 2020-2022 for husholdninger. Frem til 2019 hadde bioetanol den høyeste karbonprisen blant disse fire energiproduktene.
Effektive karbonpriser er summen av eksplisitte og implisitte avgifter som legges på ulike energiprodukter (inkludert kvotepriser, der det er relevant). Eksplisitte avgifter er avgifter med et uttalt mål om å redusere utslipp, som CO2-avgiften. Implisitte avgifter er avgifter med andre mål enn å redusere utslipp, men som likevel påvirker utslipp. Et eksempel er veibruksavgiftene på bensin og autodiesel. Fra et klima- og miljøperspektiv vil eksplisitte og implisitte avgifter ha lik effekt på atferd. Derfor kan det i statistiske sammenhenger være interessant å gruppere dem sammen. Fordi avgiftssatser kan ha ulik utvikling over tid, vil effektive karbonpriser (“effective carbon rates” (ECR) på engelsk) bedre fange opp totalkostnaden ved utslipp enn statistikk som behandler avgiftene separat. Ikke sjeldent ser man tilfeller der eksplisitte og implisitte klimaavgifter beveger seg i motsatt retning, noe som kan dempe en økning i den effektive karbonprisen eller potensielt nulle den ut helt. Uttrykkene implisitt og eksplisitte klimaavgifter er bevisst valgt for å være i tråd med metodikk fra OECD, samt forskning på effektive karbonrater, blant annet Harding et al (2014) og Sen og Vollebergh (2018). Selv om effektive karbonrater er på utviklingsstadiet når det kommer til statistikkproduksjon, er det likevel gjort en del forskning på emnet. For eksempel viser Sen og Vollebergh (2018) og Andersson (2019) at implisitte karbonavgifter reduserer klimarelaterte utslipp, akkurat som eksplisitte avgifter, noe som rettferdiggjør en gruppering.
Effektive karbonpriser øker
Tross noe variasjon mellom årene er den langsiktige trenden for effektive karbonpriser økende. Mens karbonprisen var på 573 kr per tonn CO2 for alle næringer og husholdninger (uten utenriks sjøfart) i 2013, hadde den vokst til 1 148 kr i 2022. For alle næringer (uten utenriks sjøfart) var karbonprisen 365 kr i 2013 og 987 kr i 2022. Førstnevnte serie ligger høyere fordi husholdninger betalte en høyere karbonpris enn næringer, noe som dro opp gjennomsnittet.
Gjennomsnittet er en vektet sum av energiprodukt og karbonpris for de ulike gruppene (husholdninger og næringene). En økning kan derfor forekomme både på grunn av endret energimiks og økte satser på avgifter eller kvoter.
Med unntak av seksjonen om marginale priser, er det utelukkende brukt gjennomsnittlige karbonpriser i denne artikkelen. Det understrekes at det er usikkerhetsmomenter rundt tallene, og at de bør tolkes deretter.
Utenriks sjøfart er unntatt avgifter relatert til CO2-utslipp, er fritatt for kvotepliktighet, og har i tillegg høye utslipp. Denne kombinasjonen gjør at næringen kan forstyrre beregningene ved å dra ned de aggregerte størrelsene (som er vektede snitt av utslipp og avgifter betalt av næringer og husholdninger). På grunn av dette behandles næringen separat fra transportnæringene (som den vanligvis tilhører). Siden de aggregerte størrelsene også påvirkes av utenriks sjøfart, presenteres disse både med og uten næringen.
Figur 2 viser effektive karbonpriser for næringer og husholdninger, satt opp mot utslipp for de ulike gruppene. Her viser høyden karbonprisen for hver næring, mens lengden viser størrelsen på utslippene (stablet). Husholdninger betalte den høyeste effektive karbonprisen, med 2 411 kr per tonn CO2 i 2022. Den høye verdien skyldes relativt høye satser på avgifter på bensin og autodiesel. Siden husholdninger hadde et større forbruk av disse energikildene, ble også den effektive karbonprisen deres høyere.
Næringene med høyeste effektive karbonpriser var undervisning, helse- og sosialtjenester med en karbonpris på 1 918 kr; bygge- og anleggsvirksomhet med 1 879 kr; andre tjenesteytende næringer med 1 848 kr; og varehandel, reparasjon av motorvogner, overnatting og servering med 1 822 kr. I motsatt ende lå utenriks sjøfart, som hadde en effektiv karbonpris på 0 kr. Som nevnt skyldes dette at næringen ikke betaler klimaavgifter og at den er unntatt kvoteplikt. I fremtiden skal denne næringen delvis inkluderes i kvotemarkedet, noe som kan påvirke disse tallene. Den endelige effekten er derimot enda usikker.
Utslipp per næring er stablet horisontalt langs x-aksen. Effektiv karbonrate per næring er vist langs y-aksen, sortert fra lavest til høyest.
Forskjeller mellom kvotepliktig og ikke-kvotepliktig sektor
Det var ikke bare forskjeller mellom næringer, men også innad i hver næring. Dette skyldes blant annet at deler av noen næringer er underlagt kvoteplikt, mens andre ligger utenfor. Det kan gi opphav til forskjellige karbonpriser innad i en næring. Figur 3 viser effektive karbonpriser i 2022 for utvalgte næringer som i stor grad har andeler både innenfor og utenfor kvotepliktig sektor. For noen av disse næringene var det store prisforskjeller.
Trelast- og trevareindustri, unntatt møbler, hadde en effektiv karbonpris på 1 544 kr utenfor kvotepliktig sektor, mens karbonprisen var på 821 kr i kvotepliktig sektor. Sistnevnte pris gjaldt også for andre industrinæringer. At karbonprisen utenfor kvotepliktig sektor varierte for industrinæringene, skyldes at de hadde ulik sammensetning av energiprodukter (med ulike avgiftssatser), samt at enkelte næringer har egne fritak eller lavere satser på CO2-avgiften.
Årsaken til forskjellige karbonpriser mellom kvotepliktig og ikke-kvotepliktig sektor er sammensatt. For det første blir noen av kvotene utdelt gratis, som trekker gjennomsnittsprisen i kvotepliktig sektor ned. Hvor mye dette utgjør i kroner, avhenger av antall gratiskvoter og gjeldende kvotepris. For det andre er kvotepliktig sektor fritatt for CO2-avgift (med unntak av petroleumssektoren, som både betaler avgifter på utslipp og er kvotepliktig). Høyere avgiftssats vil derfor øke forskjellene, alt annet likt. Næringsspesifikke unntak fra avgifter kan også spille inn, da de trekker ned den gjennomsnittlige effektive karbonprisen.
Betydelige karbonprisforskjeller på energiprodukter
En av grunnene til at ulike næringer og husholdninger får ulike effektive karbonpriser er at prisene varierer på tvers av energiprodukter. Variasjonen i priser oppstår fordi energiproduktene er ulikt avgiftsbelagt. I tillegg konsumerer gruppene energiproduktene i ulik grad. Som konsekvens vil aktører som forbruker energiprodukter som er kraftigere avgiftsbelagt også utsettes for høyere effektive karbonpriser.
Som vist i figur 4 hadde bensin og diesel de høyeste effektive karbonprisene i 2022. Fossil bensin og diesel lå høyere enn tilsvarende biologiske energiprodukter. Bensin og autodiesel blir pålagt veibruksavgift uavhengig om kilden er fossil eller biologisk, som delvis forklarer at disse energiproduktene lå høyere enn de andre produktene. Oljeprodukter og tungolje lå spesielt lavt, hvor sistnevnte var tilnærmet null. Også kullprodukter og kull og brunkull hadde lave effektive karbonpriser.
Avstanden mellom marginale og gjennomsnittlige priser øker
Så langt har fokuset vært på gjennomsnittlige effektive karbonpriser. Som et alternativ går det an å beregne marginale effektive karbonpriser. Mens førstnevnte tar utgangspunkt i næringer og husholdningers gjennomsnittlige energiforbruk gjennom et år, baseres sistnevnte på kostnaden av å slippe ut en ekstra enhet CO2 (ett tonn i våre beregninger). Selv om disse kan være like i både teori og praksis, kan det oppstå forskjeller. Disse forskjellene oppstår i våre beregninger på grunn av klimakvoter som blir utdelt til næringer gratis. Næringer som ikke ligger i kvotepliktig sektor vil ikke oppleve disse forskjellene.
Ved en beregning av gjennomsnittlige karbonpriser blir gratiskvoter behandlet som en subsidie. Dette begrunnes med at de gir bedriftene en tillatelse til å slippe ut klimagasser som de ellers måtte ha betalt for. Hvis kvotene ikke brukes, kan de selges videre på et marked. Dermed utgjør de en potensiell inntekt for mottakeren. Kvoter som blir delt ut vederlagsfritt har derfor fremdeles en kroneverdi. Som følge av dette vil en økt andel gratiskvoter i en næring redusere den gjennomsnittlige effektive karbonprisen. Motsatt vil en reduksjon i andel gratiskvoter øke den gjennomsnittlige prisen.
Marginale effektive karbonpriser ser bort fra gratiskvoter, og viser hva prisen ville blitt for å slippe ut en ekstra enhet CO2. Aktørene må dermed kjøpe en kvote på markedet for å dekke det økte kvotepliktige utslippet. Avgiftssatser er enda gjeldende, og vil derfor fremdeles inkluderes i kostnaden. Siden marginale karbonpriser ikke inkluderer gratiskvoter, men ellers bygger på de samme avgiftssatsene som gjennomsnittlige priser, vil marginale effektive karbonpriser alltid være minst like høye som gjennomsnittlige.
Figur 5 viser effektive karbonpriser for næringer i tidsrommet 2013-2022, fordelt på gjennomsnittlige og marginale priser. Begge typer lå på relativt like nivåer frem til 2017, men så skjedde det et brudd. I påfølgende år var det en økende differanse mellom typene. Denne differansen ble på sitt største i 2022, siste år i tidsserien.
Siden det er likt avgiftsnivå og energiforbruk mellom pristypene, er det bare kvoter som kan forklare forskjellen. Både antall gratiskvoter og kvoteprisnivå kan forklare slike forskjeller. I dette tilfellet var det kvoteprisen som var mest utslagsgivende. Kvoteprisen økte betydelig i årene 2018-2022, etter å ha hatt en flat utvikling i 2013-2017. Økningen var spesielt markant i 2020 og 2021, noe som reflekteres i de marginale karbonprisene disse årene.
Høye marginalpriser kan gjøre det mer lønnsomt å redusere klimagassutslipp i næringer hvor den effektive karbonprisen er høy. Det kan illustreres ved olje- og gassnæringen, som betaler en relativt høy effektiv karbonpris siden den både er pålagt CO2-avgift og omfattes av EUs kvotesystem. Dermed kan det fra næringens perspektiv være lønnsomt å elektrifisere produksjonsanlegg, selv om dette er et forholdsvis kostbart tiltak. Ulik karbonpris kan også gi insentiver til utslipp til en høyere kostnader enn hva som er tilfelle i andre næringer, som ikke nødvendigvis er samfunnsøkonomisk optimalt.
Lavere karbonpriser for bioprodukter
Effektive karbonpriser kan også beregnes på forbruk av bioenergi. Figur 6 sammenligner effektive karbonpriser for bioetanol og biodiesel med de fossile energiproduktene bensin og autodiesel. Fokuset avgrenses til husholdninger, siden de er største forbruker av bioenergi (rundt 40 prosent i 2022).
Bioetanol hadde den høyeste effektive karbonprisen i 2013-2019. Karbonprisen for dette energiproduktet falt betydelig i 2020, som skyldes et kraftig avgiftskutt dette året. I 2020-2022 lå bensin høyest, etterfulgt av autodiesel. De fossile produktene har derfor hatt de høyeste effektive karbonprisene de siste årene.
Bergverksdrift og utvinning høyest på totale kostnader
Hvor mye blir de totale kostnadene knyttet til effektive karbonpriser? Dette finner vi ved å multiplisere næringenes effektive karbonpriser med deres utslipp, som vist i figur 7. Bergverksdrift og utvinning av råolje og naturgass, inkludert tjenester, lå på toppen i 2022, med totale kostnader på rundt 13 820 millioner kr. Videre kom husholdninger med rundt 9 816 millioner kr.
At husholdninger ikke lå høyest, tross at de hadde de høyeste effektive karbonprisene, skyldes at bergverksdrift og utvinning har høyere utslipp. Både karbonpriser og mengde utslipp vil derfor påvirke de totale kostnadene. Utenriks sjøfart, som har høye utslipp, men null i karbonpriser, får derfor ingen beregnede karbonkostnader.
Bakgrunn
Denne artikkelen viser resultater fra et Eurostat-finansiert prosjekt utført i 2022-2023. Tallene er usikre, og kan revideres senere. Prosjektet er en fortsettelse av «Stor variasjon i effektive karbonpriser» (artikkel), og tester ut om mulighetsrommet for å produsere statistikk for effektive karbonpriser. Erfaringene så langt tyder på at mulighetsrommet er stort.
Prosjektet har flere nyvinninger, hvor det kanskje viktigste er en lengre tidsperiode for statistikken. Mens forrige prosjekt beregnet karbonpriser for årene 2018-2020, er tidsrommet nå utvidet til 2013-2022. En annen nyvinning er beregninger knyttet til biobrensler, mer spesifikt bioetanol og biodiesel. Videre har vi laget beregninger med kvotepliktig sektor skilt ut internt for næringer, mens næringer tidligere har blitt behandlet under ett.
Metode
Beregningene er basert på metodikk utarbeidet av OECD. Grunnlagsstatistikken for beregningene er tall fra energiregnskapet (statistikk), mer spesifikt energiformål, fordelt på næringer og husholdninger og ulike energiprodukter. Tall for utslippsfaktor og energitetthet brukes for å omgjøre de ulike energiproduktene til en enhet CO2-utslipp (ett tonn) og dermed sikre lik måleenhet på tvers av energiprodukter.
Avgiftssatser hentes fra statsbudsjettet og brukes til å prissette energiforbruket per enhet. Noen næringer er enten fritatt helt eller delvis å betale visse avgifter. Dette har vi forsøkt å ta høyde for gjennom beregningene. Det finnes derimot ikke en samlet og enkel oversikt over fritak og unntak, som betyr at noen kan ha blitt utelatt. I tillegg finnes det ingen oversikt over hvor store andeler av hver næring som påvirkes av fritak eller unntak, som nødvendiggjør antagelser om hvor store disse andelene er.
For næringer i kvotepliktig sektor vil kvotepriser utgjøre en del av effektive karbonpriser. Her brukes gjennomsnittlige kvotepriser gjennom hvert år som utgangspunkt for karbonprisene. I tillegg brukes statistikk på utstedte kvoter per næring. Som tidligere nevnt vil kvoter som blir utstedt gratis i praksis fungere som en subsidie, som gir opphav til forskjellene mellom gjennomsnittlige og marginale effektive karbonpriser. Et mål med dette prosjektet var å anslå hvordan andelene innenfor og utenfor kvotepliktig sektor varierer over tid for hver næring. Grunnlagsstatistikken bak disse andelene anses derimot for å være for svake, og det er derfor brukt faste andeler for hvert år. Dette området er derfor et potensielt forbedringspunkt for statistikken.
Svovelavgift er ikke inkludert i beregningene, på grunn av lite informasjon på produkt- og næringsnivå, samt at inntektene fra avgiften er svært lave. Merverdiavgiften er heller ikke inkludert, primært for å at tallene skal kunne være sammenlignbare med andre land. Om MVA var en del av beregningene, ville husholdningenes andel av effektive karbonpriser bare økt ytterligere.
Referanser
Andersson, J. J. (2019). Carbon taxes and CO2 emissions: Sweden as a case study. American Economic Journal: Economic Policy 11 (4), 1–30.
Harding, M., C. Martini, and A. Thomas (2014). Taxing energy use in the OECD. Economics of Energy & Environmental Policy 3 (1), 19–36.
Sen, S. and H. Vollebergh (2018). The effectiveness of taxing the carbon content of energy consumption. Journal of environmental economics and management 92, 74–99.
