Datainnsamling fra private foretak som tilbyr helse- og omsorgstjenester

Statistisk sentralbyrå (SSB) har gjennomført en kost-nyttevurdering for å vurdere innføring av opplysningsplikt i henhold til statistikkloven § 10 (5). Vurderingen har veid nytten av å innhente opplysningene opp mot omkostningene for de opplysningspliktige og vurdert potensiell inngripende behandling for de berørte.

Nytten av å innhente opplysninger om tjenestetilbud, kapasitet og salg av tjenester fra private helse- og omsorgsbedrifter anses som betydelig. Dette vil gi bedre innsikt i det totale tjenestetilbudet innen helse- og omsorgssektoren og bidra til høyere svarprosent for private bedrifter i eksisterende statistikk. Spesielt viktig er behovet for å skille ut helprivat aktivitet fra offentlig aktivitet. Direkte datainnsamling fra de private bedriftene vil forbedre den eksisterende statistikken over det offentlige tilbudet for helse- og omsorgstjenesten.

Kostnadene for de opplysningspliktige foretakene forventes å være håndterbare, med en antatt gjennomsnittlig rapporteringstid på mindre enn 20 minutter per skjema. Forslaget innebærer at deler av rapporteringsbelastningen for kommunene blir overført til private foretak. SSB har også vurdert at opplysningsplikten ikke vil innebære innhenting av personopplysninger, og at markedssensitiv informasjon vil bli behandlet på en sikker måte.

Konklusjonen er at innføring av opplysningsplikt er nødvendig for å kunne utvikle mer fullstendig og pålitelig statistikk om helse- og omsorgstjenestene i Norge. Dette vil bidra til bedre informasjonsgrunnlag for beslutningstakere, politikere og andre interessenter innen helse- og omsorgssektoren.

Ansvarlig enhet (navn): Avdeling for personstatistikk (A300)

Dato: 18.11.2024

Oppgavegiver(e):

Oppgavegivere er juridiske enheter (heretter omtalt som foretak), med underenheter (heretter omtalt som bedrifter) registrert i Enhetsregisteret med privat eierskap og relevant næringskode, hovedsakelig innenfor område helse- og sosialtjenester. Dette omfatter følgende næringskoder (SN2007):

KOSTRA 5 Helse- og omsorgsinstitusjon:

• 87.101 Somatisk spesialsykehjem
• 87.102 Somatiske sykehjem
• 87.201 Psykiatriske sykehjem
• 87.202 Omsorgsinstitusjoner for rusmiddelmisbrukere
• 87.301 Aldershjem
• 87.304 Avlastningsboliger/-institusjoner
• 87.305 Barneboliger
• 86.107 Rehabilitering-/opptreningsinstitusjoner

KOSTRA 6 Hjemmetjenestevirksomhet

• 86.901 Hjemmesykepleie
• 87.203 Bofellesskap for psykisk utviklingshemmede
• 87.302 Bofellesskap for eldre og funksjonshemmede med fast tilknyttet personell hele døgnet
• 87.303 Bofellesskap for eldre og funksjonshemmede med fast tilknyttet personell deler av døgnet
• 88.101 Hjemmehjelp

Dette omfatter både private foretak som leverer tjenester til det offentlige og private foretak som selger tjenester på privatmarkedet.

Med utgangspunkt i dagens Enhetsregister antas det at opplysningsplikten vil omfatte omtrent 200 foretak med i overkant av 600 bedrifter (og rundt 35 000 ansatte). Foretakene vil være ansvarlig for å rapportere inn ett skjema for hver av sine bedrifter. To tredjedeler av bedriftene er tilknyttet de 25 største foretakene, mens 165 foretak har kun én bedrift. De rundt 100 enkeltpersonforetakene med relevante næringskoder med én eller ingen ansatte anser vi som ikke hensiktsmessig å innhente informasjon fra. Disse vil dermed ikke bli omfattet av opplysningsplikten.

Rapporteringshyppighet:

• For helse- og omsorgsinstitusjoner (KOSTRA-skjema 5): årlig
• For hjemmetjenestebedrifter (KOSTRA-skjema 6): med 3-5 års intervaller, avhengig av behov for oppdatering

Beskrivelse av data som oppgavegiverne skal rapportere:

Oppgavegiverne skal rapportere inn spørreskjemaer i KOSTRAs innrapporteringsløsning Skjemaportalen. De omtrent 600 skjemaene for private bedrifter blir fordelt slik:

• KOSTRA-skjema 5 Helse- og omsorgsinstitusjon (omtrent 200 bedrifter)
• KOSTRA-skjema 6 Hjemmetjenestebedrift (omtrent 400 bedrifter)

Skjemaene de private foretakene skal rapportere inn, vil ha samme utforming som skjemaene kommunene til nå har rapportert inn. Noen av spørsmålene i skjemaene vil kun være rettet mot de private bedriftene.

I KOSTRA-skjema 5 Helse- og omsorgsinstitusjon samler SSB inn data om bedriftenes:

• status og næringskode, med formål om å kontrollere deres registrering i Enhetsregisteret
• type institusjonstilbud
• antall rom og plasser, fordelt etter
  • institusjonstilbud
  • i drift og ikke i drift (ledige plasser)
• antall tilrettelagte plasser i sykehjem, med kategorier for:
  • tilrettelagte langtidsplasser (blant annet til personer med demens)
  • tilrettelagte tidsbegrensede plasser
• antall plasser solgt til andre kommuner/bydel enn lokaliseringskommune

Et KOSTRA-skjema 5 tilpasset datainnsamling fra private bedrifter, vil i tillegg til plasser solgt til kommuner inneholde:

• avkrysning for om bedriften selger tjenester til kommuner, helseforetak og/eller privatmarked
• antall plasser som eventuelt er solgt på privatmarkedet
• spørsmål om det private foretaket samtykker at relevante opplysninger kan deles med kommunene for kontrollformål

KOSTRA-skjema 6 Hjemmetjenestebedrift omfatter datainnsamling om bedriftens:

• status og næringskode, med formål om å kontrollere deres registrering i Enhetsregisteret
• bedriftstype, med blant annet:
  • ambulerende hjemmetjeneste
  • samlokaliserte omsorgsboliger med tilknyttet personell
• målgrupper (flere kryss mulig):
  • demens
  • bevegelseshemming, fordelt etter tilrettelegging for eldre og yngre personer
  • utviklingshemming
  • psykiske lidelser
  • rusmiddelproblemer
• Hvis bedriften er samlokaliserte omsorgsboliger med tilknyttet personell:
  • antall boenheter
  • ledige plasser
  • boenheter/brukere fordelt på kommuner/bydeler
• hjemmetjenester solgt til andre kommuner enn lokaliseringskommune, målt i antall boenheter

Et KOSTRA-skjema 6 tilpasset datainnsamling fra private bedrifter, vil i tillegg inneholde:

• avkrysning for om bedriften selger tjenester til kommuner, helseforetak og/eller privatmarked
• antall boenheter som eventuelt er solgt på privatmarkedet
• spørsmål om det private foretaket samtykker at relevante opplysninger kan deles med kommunene for kontrollformål.

1. Forankring i det nasjonale statistikkprogrammet:

Delområde 6.7.2 Helse- og omsorgstjenester i Nasjonalt program for offisiell statistikk 2024-2027 (ssb.no) nevner konkret at statistikken skal presentere helse- og omsorgstjenestene i Norge i sin helhet. Programmet spesifiserer også at statistikken skal gi oversikt over hvem som yter helse- og omsorgstjenester på forskjellige nivåer, og at det planlegges å utvide statistikken over private bedrifter som produserer helse- og omsorgstjenester og ulike velferdstjenester.

2. Begrunnelse for at opplysningene er nødvendige:

Hovedgrunnen til at det er nødvendig at de private foretakene rapporterer inn KOSTRA-skjema 5 og 6 på vegne av sine tilknyttede bedrifter, er at dagens løsning for KOSTRA-rapporteringen ikke gir data av tilstrekkelig kvalitet for de private bedriftene innen helse- og omsorgstjenesten. Dagens løsning, der det er kommunene som rapporterer inn data for de private bedriftene som er lokalisert i sin kommune, har ofte gitt data som er mangelfulle eller som inneholder feil. SSB har ingen mulighet for å kontrollere om kommunen har rapportert inn riktig data for det bedrifter som er lokalisert i kommunen selger av tjenester til andre kommuner eller til privatmarkedet. Rapportering direkte fra de private foretakene vil trolig gi bedre kvalitet på det som faktisk blir samlet inn, siden de private foretakene har bedre innsikt i sine bedrifters aktiviteter enn det kommunen har.

Mer fullstendig rapportering for private bedrifter

Vi forventer at rapportering direkte fra de private foretakene vil bli mer fullstendig enn dagens løsning, der kommunene skal rapportere for alle private bedrifter lokalisert i egen kommune. I mange tilfeller svarer kommunen at de ikke kjenner til den private bedriften de skal rapportere for. Dette gjaldt en tredjedel av de private bedriftene i 2023-årgangen av KOSTRA-skjema 5. Det var også samme utfordring for den nyeste årgangen (2020) av KOSTRA-skjema 6, som har en langt større populasjon enn skjema 5. Denne problematikken førte til at private rusomsorgsinstitusjoner ble fjernet fra populasjon til KOSTRA-skjema 5 fra og med 2014-årgangen, da SSB mottok klager fra mange kommuner som ble bedt om å rapportere inn skjemaer for bedrifter de ikke kjente til.

Private bedrifter utgjør en betydelig del av helse- og omsorgstjenesten

Opplysningene er nødvendig for å oppnå mer presise tall om det offentlige tilbudet av helse- og omsorgstjeneste, siden private bedrifter er en betydelig bidragsyter til det offentlige tilbudet. I 2023 utgjorde kjøp fra private bedrifter (til erstatning for kommunal produksjon av institusjons- og hjemmetjenester) 17 milliarder kroner, eller 10 prosent, av kommunenes utgifter til disse tjenestene (https://www.ssb.no/statbank/sq/10102108). Siden det mangler data eller er usikre tall knyttet til mange private aktører, har det vært usikkerhet i statistikken om det offentlige helse- og omsorgstjenestetilbudet.

I tillegg til dette kommer tjenestene de private bedriftene selger på privatmarkedet, som vi ikke tidligere har samlet inn data om og derfor er av ukjent størrelse. Dette gjelder private bedrifter som har både offentlig avtale og aktivitet mot privatmarkedet, og bedrifter som utelukkende er rettet mot privatmarkedet. Det vil nå for første gang bli mulig å beskrive hele helse- og omsorgsnæringen: offentlige virksomheter, private som selger tjenester til vertskommunen, private som selger til andre kommuner og private som selger på privatmarkedet.

Bedre sammenlignbarhet i KOSTRA-statistikken

For å sikre bedre konsistens mellom ulike datakilder innen omsorgstjenesten, er det nødvendig med pålitelige og presise opplysninger. Dagens omsorgsstatistikk inkluderer alle årsverk i bedrifter innen relevante næringsundergrupper, inkludert årsverk fra private bedrifter. Dette omfatter også årsverk i bedrifter som selger tjenester på det private markedet. Imidlertid er det helprivate tilbudet ikke inkludert i de øvrige datakildene for helse- og omsorgstjenester, noe som er en betydelig svakhet for statistikken. Spesielt er mangelen på sammenlignbarhet mellom årsverksdata og regnskapstall alvorlig. Dette fører til dårlig sammenligningsgrunnlag på kommunenivå, som er særlig viktig for KOSTRA-statistikken.

Bedre datakvalitet i både KOSTRA-data og andre datakilder

Rapportering direkte fra de private foretakene vil trolig bidra til bedre datakvalitet for dataene vi samler inn i KOSTRA-skjemaene. Også datakvaliteten fra andre datakilder, som for eksempel regnskapstall, Enhetsregisteret, KPR brukerdata og personelldata, vil kunne forbedres, siden inkonsistens mot skjemadata da kan lettere avdekkes.

For Enhetsregisteret vil opplysningene fra KOSTRA-skjema bidra til å kvalitetssikre de private bedriftenes næringskode i Enhetsregisteret, siden respondenten får mulighet til å presisere bedriftens næringskode i skjemaet, kontrollert mot bedriftens aktivitet. Det vil være et viktig element når den nye standarden for næringsgruppering (SN2025) innføres i løpet av 2025.

Analyse av bedriftene fordelt etter næringskode er også særlig relevant i lys av det omfattende arbeidet de siste årene med å dele opp de store utgiftene (92 milliarder kroner i 2023) til hjemmetjenester. Fra og med 2024 ble KOSTRA-funksjon 254 ble delt opp i to nye funksjoner – 257 og 258¹. Dette har skapt behov for bedre samsvar mellom KOSTRA-funksjonene og næringskodeverket, i tillegg til et behov for ytterligere detaljeringsgrad for aktivitetene innen hjemmetjenesten og institusjonstjenesten. Rapportering direkte fra de private foretakene, vil føre til bedre kvalitet i bedriftenes næringskode enn om kommunene skulle stå for denne rapporteringen. Endringene i funksjonskontoplanen og konsistens mot næringskoder innen den enkelte funksjon gir høyere presisjon i statistikk som sammenstiller økonomiske variabler med næringsaktivitet og andre data.

I Folkehelseinstituttets register over brukerdata KPR (HOMS) er det store mangler og feil i registrering av organisasjonsnummer for tjenestevedtakene som blir utført av private bedrifter. Dette gjør at brukerdataene blir upresise og ufullstendige. Bedre kvalitet og fulltallighet på KOSTRA skjemarapportering vil kunne angi hvilke kommuner den enkelte private bedrift har avtale med og hvilke typer tjenester bedriften utfører. Dermed blir det bedre mulighet for å rettlede kommunene for korrekte registreringer i KPR. En forutsetning for dette, er at det private foretaket i skjemaet samtykker til at SSB kan dele relevante opplysninger med kommunene som har kjøpt tjenester fra bedriften.

Bedre grunnlag for statistikkutvikling og analyser

Siden data på dette statistikkområdet blir viet stor oppmerksomhet, er det svært viktig at dataene er av best mulig kvalitet. Et svært viktig element i mer omfattende analyser, er å kunne sammenstille ulike datakilder. Bedre kvalitet i KOSTRA og andre datakilder, er en forutsetning å kunne utvikle nye indikatorer og pålitelige analyser på helse- og omsorgsområdet.

Bedre håndtering av konfidensielle data

En uheldig konsekvens av dagens rapporteringspraksis, er at det legges opp til at kommunene skal ha innsyn i de private bedriftenes salg til andre kommuner og privatmarkedet. Dette kommer i tillegg til at kommunene ofte ikke har grunnlag for å kunne rapportere inn på vegne av de private bedriftene uten å ta direkte kontakt med dem. Begge disse uheldige konsekvensene vil bortfalle om de private foretakene selv rapporterer direkte.

Muliggjør statistikk for det helprivate markedet

SSB får mange henvendelser om omfanget av private aktører innen helse- og omsorgstjenester, blant fra OECD/Eurostat, media, politikere, helsemyndigheter, Avkommersialiseringsutvalget og konsulentbyråer.

I dag har SSB ikke kunnskap om private tjenestetilbydere på følgende punkter:

• Om den enkelte bedrift selger tjenester til privatmarkedet
• Hvilke typer tjenester bedriftene tilbyr til privatmarkedet
• Omfanget av tjenestene de selger til privatmarkedet

I SSB-rapport 2019/12 Private kommersielle og ideelle tjenestetilbydere i helse- og omsorgstjenesten beskrives noen av utfordringene knyttet til statistikk over private aktører innenfor det offentlige tilbudet.

Datainnsamling fra private bedrifter gjør det mulig å utvikle ny statistikk over det private tilbudet på ulike områder, i henhold til delområde 6.7.2 Helse- og omsorgstjenester i det nasjonale statistikkprogrammet.

Datainnsamling direkte fra private bedrifter vil også muliggjøre statistikk SSB er forespurt om å levere årlig til internasjonale aktører som Eurostat og OECD. Disse aktørene ønsker i stadig større grad data om hele tjenestetilbudet, også det som blir omsatt på det private markedet. Med dagens løsning har ikke SSB mulighet til å levere pålitelige tall knyttet til tjenestene fra private bedrifter.

3. Vurdering av om SSB kan nå formålet ved å bruke informasjon fra offentlige myndigheter

Opplysninger om omfanget av tjenestene målt i antall plasser eller brukere, og hvorvidt den enkelte bedrifts aktivitet er del av det offentlige tilbudet, er så langt ikke tilgjengelig fra administrative registre.

Opplysninger fra Kommunalt pasient- og brukerregister (KPR) kunne i prinsippet gitt svar på hvilke kommuner som har avtaler med private leverandører av omsorgstjenester, samt omfanget av disse tjenestene. Undersøkelser viser imidlertid at KPR har store feil og mangler når det kommer til å registrere organisasjonsnummer for de private bedriftene som utfører tjenester på vegne av kommunene.

Dersom kvaliteten på kommunenes KPR-registrering forbedres vesentlig, vil KPR-data kunne erstatte de mest arbeidskrevende delene av skjemaet om plasser. I så fall kan det vurderes å redusere den årlige rapporteringen av skjema 5 (og eventuelt skjema 6) til kun å omfatte nye bedrifter.

I september 2024 ble det vedtatt registreringsplikt også for privatfinansierte kommunale helse- og omsorgstjeneste² i KPR. Det foreligger imidlertid ingen konkrete planer om hvilke helprivate tjenester som skal registreres eller hvordan dette skal gjennomføres. Dermed gjenstår kun alternativet om å spørre de private bedriftene direkte gjennom KOSTRA-skjemaene om de utfører privatfinansierte tjenester.

4. Vurdering av belastning og omkostning for den eller de opplysningspliktige:

Opplysningsplikten vil medfører en rapporteringsbelastning på de private foretakene, men den vil også redusere belastningen tilsvarende for kommunene som i dag rapporterer inn skjemaene for de private bedriftene. Skjemaenes kontroll av omkoding til ny næringsstandard SN2025 innebærer at relevant foretak ikke mottar skjema fra Bedrifts- og foretaksregistrets egen undersøkelse om omkoding.

SSB antar at de fleste spørsmålene som skal rapporteres er enklere å besvare for eierne enn for kommunene. Opplysninger om bedriftenes kommuneavtaler og fordeling av plasser på det offentlige tilbudet og privatmarkedet, antas å være lett tilgjengelig i foretakenes interne systemer.

Basert på forespørsler til erfarne rapportører i kommunene, anslår SSB at det normalt tar mindre enn 20 minutter å fylle ut skjema 5 eller 6 for første gang. For senere innsamlinger, og for foretak som fyller ut skjema for flere bedrifter av samme type, antas rapporteringsbyrden og tidsbruken å bli betydelig redusert. En kommune som i dag rapporterer inn skjemaer for mange bedrifter i omsorgstjenesten, opplyser at de bruker omtrent 3-5 minutter per skjema. For institusjoner som fordeler plasser på mange kommuner eller bydeler, vil rapporteringsjobben ta lengre tid. SSB konsulterer noen av de største private aktørene for at de skal bli kjent med rapporteringen og kunne gi anslag på tidsbruken.

Rundt en tredel av institusjonene i KOSTRA skjema 5 er rapportert ved at kommunene har delegert utfylling direkte til den private bedriften. Dette gjelder særlig sykehjem. Oslo kommune, der fordeling av plasser på bydelene kan være arbeidskrevende, opplyser at de private leverandørene har rutiner for å fordele plassene til bydeler. For private bedrifter som allerede er kjent med rapportering av skjemaene, innebærer direkte rapportering som foreslått ingen ekstra belastning.

5. Beskrivelse av bruken og behandlingen av personopplysninger, og hvorfor SSB trenger direkte identifiserende opplysninger:

Undersøkelsesobjektet for datainnsamlingen er bedrifter, og ikke enkeltpersoner eller brukere. SSB kommer ikke til å samle inn personopplysninger i rapporteringen i forbindelse med dette vedtaket om opplysningsplikt, med unntak av kontaktinformasjon for personen ved foretaket som rapporterer inn skjemaet.

6. Beskrivelse av opplysningenes sensitivitet: