Etableringen av arbeidsledighetsstatistikken i 1903 og videreutviklingen av den i 1938 var preget av ytre dramatikk med høy ledighet og politisk strid. Arbeidskraftundersøkelsene derimot, ble til i en periode med ubetydelig arbeidsledighet. Måling av ledighet var et underordnet mål da Statistisk sentralbyrå planla arbeidskraftundersøkelsene. Om etableringen av denne nye statistikken i 1972 var fattig på ytre dramatikk, skulle den indre dramatikken bli desto større da grunnlaget for den registerbaserte arbeidsmarkedsstatistikken falt bort. Dermed fikk arbeidsmarkedsundersøkelsene en større og viktigere rolle enn de fra først av var tiltenkt. 1
Arbeidskraftundersøkelsen har i år vært gjennomført hvert eneste kvartal fra og med 1. kvartal 1972. Det er en sannhet med noen modifikasjoner for i oktober 1969 og i april 1970 ble det gjennomført prøveundersøkelser. I annet halvår 1971 ble det også holdt to prøveundersøkelser. Resultatene fra de fire undersøkelsene ble ikke offentliggjort. 1972 var det første året det ble gjennomført undersøkelser i hvert kvartal, men heller ikke dette året tok Statistisk Sentralbyrå sjansen på å publisere resultatene fortløpende. Først 7. februar 1973 ble tabeller for alle de fire kvartalene offentliggjort sammen med en grundig redegjørelse for den kvartalsvise utvalgsundersøkelsen (Statistisk sentralbyrå, 1973a).
Det har med andre ord vært mulig å feire 50 årsjubileet for Arbeidskraftundersøkelsen mange ganger allerede, og feiringene kan med en viss rett markeres også om et snaut år i februar 2023. Statistisk sentralbyrå har imidlertid valgt at de 50 årene skal markeres 21. april 2022. Det skjer ved et seminar der partene i arbeidslivet deltar. 2
Det er ikke årsakene til arbeidsledighet som skal drøftes her, men statistikkmyndighetenes bestrebelser på å lage en relevant, aktuell, pålitelig og upartisk statistikk over arbeidsledighet. 3
Innholdsfortegnelse
Statistisk sentralbyrå har i 120 år publisert statistikk over arbeidsledighet. Fra og med 1903 til og med 1967 baseres statistikken på arbeidsledige fagforeningsmedlemmer, fra og med 1972 på Arbeidsmarkedsundersøkelsen. Diagrammet viser utviklingen av arbeidsledige fagforeningsmedlemmer fra 1903 til 1967 og arbeidsledige personer i prosent av arbeidsstyrken fra 1972 til i dag, 2021, basert på Arbeidskraftundersøkelsen. Diagrammet framhever to perioder med historisk høy ledighet: 1921-1940 og 1989-1996. I kurvediagrammet vises følgende høye verdier for arbeidsledighetsraten: 1921-1922: Etterkrigskrisen 1926-1927: Paripolitikken 1932-1934: Depresjonen 1987-1992: Jappetid og bankkrise 1992-1993: Høyeste ledighet etter krigen 2000: IT-boblen sprakk, eksporten falt 2014: Fallet i oljeprisen 2020-2021: Korona-nedstenging Arbeidsledighetsraten var 4,4 prosent i 2021. Kilder: Statistiske oversikter 1948. Historisk statistikk 1978. Arbeidskraftundersøkelsen (AKU).
Last ned infografikk i pdf-format.
Et fugleperspektiv
Statistisk sentralbyrå har i 120 år publisert statistikk over arbeidsledighet. Fra og med 1903 til og med 1967 ble det utarbeidet statistikk basert på arbeidsledige fagforeningsmedlemmer. Fra og med 1972 til og med 2021 utarbeides statistikken over arbeidsledige av Arbeidsmarkedsundersøkelsen. Arbeids- og velferdsetaten (NAV) og dens forgjengere Arbeidsmarkedsetaten (Aetat) og Arbeidsdirektoratet har fra 1940 registrert helt ledige ved arbeidskontorene.
Tallseriene viser at ledigheten har vært betydelig i to perioder. Den var svært høy fra 1921 og i 20 år fram til den tyske okkupasjonen i 1940. I 1992 fikk arbeidsledigheten et nytt toppunkt, og etter dette året har ledigheten med et par unntak vært markert høyere enn det lave nivået den lå på fra 1945 og fram mot slutten av 1980-tallet.
Ifølge statistikken over arbeidsledige fagforeningsmedlemmer var ledigheten før 1921 og etter 1945 lav, og årsgjennomsnittet antyder at om lag 2,5 prosent av fagforeningsmedlemmene ble rammet. Fra og med 1921 til og med 1940 var ledigheten høy, årsgjennomsnittet lå på 20,6 prosent. Ledighetstallene for disse 20 årene har tre tydelige toppunkt, det ene høyere enn det andre, kalt etterkrigskrisen 1921-1922, paripolitikkrisen i 1926-1927 og depresjonen i 1932-1934, utløst av børskrakket i New York høsten 1929. Det er også et slående trekk at den laveste ledigheten etter depresjonen, årene 1935-1940, lå over den høyeste ledigheten på begynnelsen av 1920-tallet (Stoltz, 1955).
De 50 årene fra 1972 til 2021 lar seg også periodisere etter endringer i ledighetstallene. Før 1989 var arbeidsledigheten bare unntaksvis over tre prosent av arbeidsstyrken, mens den etter 1989 bare unntaksvis har vært under 3 prosent. En finere inndeling av de siste 50 årene viser at fra og med 1. kvartal 1972 til og med 4. kvartal 1981 lå arbeidsledigheten på i gjennomsnitt 1,8 prosent av arbeidsstyrken. Selv om tallene fra Arbeidskraftundersøkelsene ikke er sammenliknbare med tallene på arbeidsledige fagforeningsmedlemmer, gir det god mening å hevde at den lave arbeidsledigheten som kjennetegner etterkrigstida varte til og med 4. kvartal 1981.
Fra og med 1. kvartal 1982 til og med 4. kvartal 1988 steg arbeidsledigheten til i gjennomsnitt 2,7 prosent av arbeidsstyrken. Den høysete ledigheten i de siste 50 årene, 5 prosent av arbeidsstyrken, ble registrert fra og med 1. kvartal 1989 til og med 4. kvartal 1998. I de to siste periodene, fra og med 1. kvartal 1998 til og med 4. kvartal 2007 og fra og med 1. kvartal 2008 til og med 4. kvartal 2021 var ledigheten i gjennomsnitt henholdsvis 3,7 og 3,8 prosent av arbeidsstyrken.
Del I 1902-1937
Dager uten håp
Årsaken til opprettelsen av Afdeling for Arbeidsledighetsstatistik i Det statistiske Centralburau 1. april 1903 var en henstilling til Stortinget om hjelp fra «arbeidsløse i Kristiania». For å bøte på «uforskyldt nød og elendighet» som var resultat av «en udbredt arbeidsløshed udover det hele land» ba arbeiderne om at staten satt i gang arbeider og at dette ble gjort i «vintertiden» da mye av den private virksomheten lå nede. Resolusjonen ba også om at kommunale arbeidsanvisningskontorer opplyste arbeidsløse om hvor det var arbeid å finne (Dokument nr. 47 (1901/1902)).
Ledigheten var ettervirkningen av Kristianiakrakket (Søbye, 1999). I slutten av februar 1902, bare en måned etter Kristianiaarbeidernes henstilling, ba Kristiania demokratiske arbeiderorganisasjon om 20 000 kroner til de arbeidsløse i byen. Organisasjonen mente at det var 6 000 arbeidsledige i hovedstaden, med deres familiemedlemmer utgjorde de 20 000 personer som led «under arbeidsløshedenes fortvilede følger»:
Kristiania har aldrig lukket sin haand, naar ulykken slog ned i landet. Nu er byen rammet af en ulykke, som er saa meget mere frygtelig, som de tærer i det stille fra maaned til maaned, og byen kan med beste vilje ikke magte at holde nøden inden rimelige grænser.
Videre skrev Kristiania demokratiske arbeiderorganisasjon til Stortinget at
Tusinde af stærke folk vrider i fortvilelse sine arbeidsvillige hænder, fordi dage gaar og kommer uden haap om, at de kan bringe brød og varme til trætte grædende mødre og de af sulten udtærede børn.
Det ble lagt skjul på at de 20 000 kronene organisasjonen ba om var en dråpe i havet, men en riktig anvendelse av pengene kunne lindre mye sult og frost, ble det forsikret, dessuten ville bevilgningen ha en forsonende virkning på «de mørke, haabløse og derfor bitre gemytter». Hvis pengesummen ble overlatt til Kristiania demokratiske arbeiderorganisasjon ville den prøve å forvalte midlene best mulig og under strengt tilsyn (Tillæg 2 til dokument nr. 47. (1901/1902).
De to henvendelsen ble behandlet av Stortingets komité for sosiale saker, den hadde Venstremannen og den senere arbeiderdemokraten Johan Castberg (1862-1926) som formann. Komiteen la fram sin innstilling 6. mars, den kunne ikke anbefale å bevilge 20 000 kroner til de arbeidsledige, men oversendte en henstilling til regjeringen om straks å sette i gang arbeider staten likevel skulle ha utført. Det var ifølge komiteinnstillingen ikke «forstandig økonomi» å innskrenke statens virksomhet i nedgangstider og øke den i oppgangstider da prisene på materialer var høye og tilbudet på arbeidskraft lite. Det offentlige måtte ifølge komiteen påskynde sin byggevirksomhet når den private virksomheten lå nede. Komiteen var også enig ned arbeiderne i at staten skulle la landets industri få alle de oppgaver den kunne utføre. Komiteen ba også regjeringen om «i størst mulig udstrækning» å anvende norske arbeidere, og ba regjeringen om en oversikt som kunne belyse om dette var tilfelle.
Arbeidsledigheten var dessverre ikke et forbigående fenomen i de største byene, ifølge komiteen. I store deler av landet var det imidlertid mangel på arbeidskraft, og derfor foreslo komiteen at arbeidsledige skulle få reise gratis med jernbanen der den fantes og gi direkte reisebidrag til steder uten jernbane for å søke arbeid (Indst S. nr. 113. (1901/1902)).
Koster penger og tar tid
2. april 1902 behandlet Stortinget komiteinnstillingen, Adam Egede-Nissen (1868-1953), som representerte Venstre, holdt igjen det første innlegget. Det var et langt, og han fremmet flere forslag, blant annet et om å etablere statistikk:
Regjeringen anmodes om at tage under overveielse spørsmaalet om istandbringelse af en udvidet socialstatistik, spesielt til belysning af arbeidsledighedsforholdene i vort land, og at fremlægge for Stortinget resultatet heraf, i tilfælde ledsaget af forslag om tilveiebringelse af saadan statistik.
Forslaget begrunnet Egede-Nissen slik:
Hvad staten efter min mening nu bør gjøre, er for det første at optage og vedligeholde en statistik over arbeidsløsheden i landet. Arbeidernes faglige landsorganisastion har forsøgt at optage en saadan; men de har ikke kunnet greie det. Hva imidlertid en saadan organisation ikke har kunnet gjøre, vil selvfølgelig staten uden noget uoverkommeligt arbeide kunne klare med alle de organer, som den har til sin dispisition, og jeg for min part er sikker paa at hvis man fik en saadan statistik, saa vilde dens resultater blive saa voldsomme, man vilde faa se en saadan voldsom arbeidsløshed, at selv de mest likegyldige vilde blive vekket af sin dvale.
Egede-Nissen viste til Berlin der arbeidsledigheten hadde blitt anslått til 50 000, men så ble det organisert en telling av arbeidsledige ved at 2 000 organiserte arbeidere to søndager på rad gikk fra hus til hus. Arbeidet ble kontrollert av fremstående statistikere, ifølge Egede-Nissen, og viste 79 029 arbeidsledige, 52 501 som arbeidet med nedsatt arbeidstid og 19 239 syke og invalide.
Også i Norge ville tallene kanskje bli stå store at regjeringen så seg nødt til å opprette lånefond for arbeidsledige så de slapp å gå til fattigkassen og dermed bli berøvet sine statsborgerlige rettigheter. Egede-Nissen siktet her til at det i 1896 ble innført regler om suspensjon av stemmerett for personer som mottok fattighjelp. Bestemmelsen ble først opphevet i 1919 (Søbye, 2015).
Komiteformann Castberg påpekte også i sitt innlegg at det i Norge ikke fantes spor av statistikk som belyste arbeidsledigheten, og at sosialstatistikken i det hele tatt var meget mangelfull. Det som fantens var tre hefter om tømmerfløternes og skogsarbeidernes lønnsforhold, arbeidsforholdene ved cellulose- og tremassefabrikkene og inntekts- og formuesforholdene i landet. Castberg mente at alle burde være enige om ønskeligheten av en statistikk over arbeidsledigheten og foreslo at stortinget anmodet regjeringen om å ta spørsmålet om istandbringelse av en utvidet sosialstatistikk til belysning av arbeidsledighetsforholdene. Castberg fremmet et eget forslag om opprettelse av en utvidet sosialstatistikk som spesielt skulle belyse arbeidsledigheten i landet. Forslaget hans gikk ut på at regjeringen skulle overveie opprettelsen av en slik statistikk.
I et senere innlegg presiserte Castberg at hans hensikt med en statistikk over arbeidsledighet var at den skulle kunne danne grunnlag for en forsikring mot arbeidsledighet.
Venstremannen Sofus Arctander (1845-1924) 4, holdt også et langt innlegg i diskusjonen om arbeidsledigheten. Han mente at det var kommunene og ikke staten som måtte ta ansvar for de arbeidsledige, han kunne også opplyse at Kristiania kommune hadde stilt midler til disposisjon for de arbeidsløse som ønsket å reise tilbake til sitt hjemsted eller dra til et sted utenfor byen der det var arbeid å få. Han kunne også opplyse om at jernbanen ikke krevde billett av arbeidsløse og arbeidsanvisningskontoret i Kristiania ga alle med hjemstavnsrett i byen sysselsetting med sten- og brytningsarbeider, snømåking og pukkstensarbeid. Arctander uttalte at dette ikke var arbeid av det behageligste slaget, men det var mulig å tjene til sitt brød ved det. Han minnet også om at han i Stortinget flere ganger hadde tatt til orde for en bedre og mer inngående arbeiderstatistikk. Det ville være nyttig selv om det kom til å koste penger og ville ta tid. Castbergs forslag om en sosialstatistikk som skulle tegne et klart bilde av arbeidsledigheten, ikke i et enkelt år på et bestemt sted, men gjennom en årrekke for hele landet ville danne et materiale av stor betydning, hevdet Arctander. Det ville riktignok ikke føre til øyeblikkelig hjelp til dem som nå var arbeidsledige, men det ville kunne få en grunnleggende betydning. Arctander kunne imidlertid ikke slutte seg til Castbergs tanke om at en arbeidsledighetsstatistikk skulle danne grunnlag for en «assurance mod arbeidsledighet». En dekkende statistikk ville imidlertid danne det beste hjelpemiddel for arbeidsanvisningskontorene. Slike kontorer, mente han, burde opprettes ved lov i alle byer og landdistrikter og ikke bare finnes i Kristiania og Bergen. Arctander sa at en hel del av arbeidsledigheten kom av at landet var så vidstrakt og forholdene så forskjellige, på et sted var det mangel på arbeid, et annet sted ledighet, og derfor måtte det frambringes en «fuldstændig statistik over disse forhold». Når slike arbeidsanvisningskontorer var etablert og man hadde en statistikk som viste hvor det var ledig arbeid og hvor det var mangel på arbeid ville mye være gjort, mente han. Nå «virker man i blinde, fordi man mangler statistik».
Et vanskelig arbeid ifølge statistikksjefen
Arctander opplyste også at han ville stemme for Castbergs forslag, og presiserte hvilke krav som måtte stilles til en arbeidsledighetsstatistikk. Den måtte ikke, hevdet Arctander, nøye seg med en opptelling og slett ikke med en beregning av arbeidsledigheten i et enkelt år, men vise bevegelsen gjennom en årrekke, også endringene gjennom årstidene, det som han med en henvisning til utenlandske forfattere kalte «sæsongledighed». Som eksempler nevnte Arctander jordbruksarbeiderne som ble arbeidsledige om vinteren, bygningsfaget i byene beskjeftiget mange om somrene, få om vinteren. I teorien ble det hevdet at sesongarbeid var bedre betalt slik at de kunne legge litt til side og klare seg gjennom vinteren, Arctander trodde ikke det var riktig. Statistikken måtte også bringe på det rene om de ledige var gifte eller ugifte. Videre måtte de arbeidslediges hjemstavn registreres, og om de var faglærte, dag- eller løsarbeidere. Ledighet som skyltes stridigheter mellom arbeidsgiver og arbeidere, lockouter og streiker måtte dessuten skilles ut. Arctander forsikret også stortinget om at han holdt streiken for å være et legitimt kampmiddel i arbeiderorganisasjonenes hånd, men en arbeidsledighetsstatistikk måtte gjøre rede for hva årsaken til ledighet var, om den kom av kriser eller konjunkturer.
Sofus Arctander fortalte også Stortinget at han hadde nevnt denne saken for «chefen for vort statistiske bureau», Anders Nicolai Kiær (1838-1919). Vi er så heldige fortsatte Arctander i Stortinget at Kiær interesserte seg varmt for sosialstatistikk. Kiær hadde ifølge Arctander med tilfredshet hørt at bevilgninger til en slik statistikk var på tale, og han hadde sagt seg enig med Arctander i at dette var et «vanskeligt og vidløftigt arbeide» som måtte gjøres fullstendig og være pålitelig for ikke å gjøre mer skade enn gavn. Statistikksjefen hadde også uttalt at det ville være mulig å klare en slik oppgave på rimelig tid, men på forhånd gikk det ikke gå an å si nøyaktig hvor lang tid det ville ta. Først måtte det lages en plan, deretter måtte den vedtas, og først når man hadde bevilgningen kunne man gå i gang med arbeidet, og det ville kunne ta ett eller to år.
Alle var enige om at arbeidsledigheten var et stort onde, ifølge Arctander, og med «industrialismen» økte den periodiske arbeidsledigheten, det gikk ikke an å benekte det, og ifølge tysk statistikk var det fabrikkarbeiderne som ble rammet. For å overvinne dette ondet måtte man lære det helt å kjenne, og det kunne først gjøres gjennom en klar og grei og pålitelig statistikk. Arctander gikk deretter gjennom hvordan arbeidsledigheten ble forsøkt bekjempet i Tyskland, Sveits og USA.
Bedrøvelig mangel på statistikk
Landets statsminister, Johannes Steen (1827-1906), også Venstre, tok også ordet i diskusjonen, og begynte med å bekjentgjøre at han neppe hadde kommet til å gjøre det hvis ikke Adam Egede-Nissen hadde beklaget at statsministeren, som i et annet ærende befant seg i stortingsbygningen, ikke hadde vært til stede i salen under behandlingen av denne viktige saken. Steen forklarte at han var i Stortinget for å bidra til at en proposisjon om arbeiderbruk og boligbanker ble overlevert til en felleskomite. Han hadde imidlertid hørt Arctanders innlegg, og Steen fortalte at han i de siste måneder hadde levd med en følelse av at «folk sled ondt» og da hadde han tenkt at det var bedrøvelig at det ikke fantes en statistikk over arbeidsledighet. Han ville ikke bare være med på å støtte forslaget til Arctander, men bidra til at det ble realisert. Steen forklarte at han de siste dagene hadde lest en del interpellasjoner til den tyske riksdagen om det samme fenomenet. Det hadde gjort at han følte seg sikrere i denne saken enn han hadde vært før, og sluttet seg derfor fullt ut til Arctanders forslag. Statsministeren trodde imidlertid ikke at dette var et lite arbeid, det ville være meget vanskelig og det fulgte et stort ansvar med det. Likevel så han ikke noe som skulle avskrekke Stortinget fra å slutte seg til forslaget.
Bernhard Hansen, Venstre representant fra Flekkefjord, ville slå inn på en helt annen vei enn å opprette sosialstatistikk for å bli kvitt arbeidsledigheten. Han henledet Stortingets oppmerksomhet på at de gode tider i slutten forrige århundret ikke var normale, virksomheten var ikke sunn, de gode tidene skapte ikke verdier, og det var følgen av dette man nå sto overfor. Den storartede byggevirksomheten i Kristiania og folks kjøp av bankaksjer og investeringer i fabrikkvirksomhet hadde slukt millioner på millioner av folks sparepenger. Det var denne leksen folk nå lærte på den harde måten. Stortinget måtte se sannheten i øynene, Norge var ikke noe fremtidig industriland. Landet manglet kapital og pengene var for dyre, som regel et par prosent høyere enn i utlandet, markedet var for lite, kommunikasjonene for dårlige og landet hadde nesten ikke råvarer, da hjalp det ikke at det var godt om kraft. I tillegg til alt dette var arbeiderne ifølge Hansen uøvede. Derfor var det ingen utsikt til utvikling av industri, man kunne holde på det man hadde, og gjennom effektive tollsatser beskytte arbeidet for det norske folk. Bernhard Hanssen ville selv, og oppfordret også alle andre til å rope et alvorlig varsko til alle arbeiderne og be dem om å vende tilbake til jorden. Forakt ikke jordarbeidet, oppfordret han. I lengden var det det som ville gi arbeiderne den største velsignelsen. Ved siden av jordbruket kunne de drive litt fiskeri og litt av hvert annet utenom, og sønnene kunne de sende til sjøs. Jordbruk, fiske og sjøfart var de gamle næringene, arbeiderne burde søke seg tilbake til dem.
Johan Castbergs forslag:
Regjeringen anmodes om at tage under Overveielse Spørgsmaalet om Istandbringelse af en udvidet Socialstatistik, spesielt til Belysning af Arbeidsledighedsforholdene i vårt Land, og at fremlægge for Stortinget Resultaterne heraf, i Tilfælde ledsaget af Forslag om Tilveiebringelse af en saadan Statistik.
ble ved voteringen enstemmig vedtatt. Det skjedde klokka 20.10, 2. april 1902 (Forhandlinger i stortinget (1901/1902)).
Budsjettbehandling desember 1902
Etter stortingsvedtaket vendte regjeringen ved Indredepartementet seg til Det statistiske Centralbureau og ba om en betenkning om opprettelse av en mulig arbeidsledighetsstatistikk. Den forelå i slutten av juni 1902. Statistikken kunne ifølge Det statistiske Centralbureau etableres uten alt for store omkostninger, men det forutsatte imøtekommenhet hos dem man henvendte seg til. Statistikken skulle bestå av månedlige oppgaver og belyse både arbeidsmarkedets tilstand og bevegelse. Oppgavene skulle innhentes fra fagforeninger, arbeidsledighetskasser og sykekasser, arbeidsgivere og arbeidsgiverforeninger, Riksforsikringsanstaltens tilsynsmenn, offentlige arbeidsanvisningskontorer og private festekontorer. Byrået planla dessuten to ganger årlig å innhente mer inngående opplysninger blant annet gjennom representative undersøkelser. Endelig burde det ifølge svaret fra statistikkmyndigheten med 10 års mellomrom foretas fullstendige tellinger av de arbeidsledige i landet.
I planene for arbeidsledighetsstatistikken ble det lagt vekt på at statistikken skulle publiseres i et offisielt månedsskrift. En så hyppig publisering ble ansett for å være en forutsetning for at statistikken kunne komme i god gjenge og etter hvert danne grunnlag for en sikker bedømmelse av arbeidsledigheten. Hvis denne statistikken skulle utarbeides av Det statistiske Centralbureau foreslo institusjonen i svaret til Indredepartementet at ledelsen av den ble overtatt av en av de faste sekretærene som brukte halvparten av sin kontortid pluss ekstraarbeid utenfor kontortiden på ledighetsstatistikken. Sekretærlønnen ville utgjøre en kostand på 2 000 kroner, i tillegg kom blant annet lønn til to assistenter a kroner 640 pluss 500 kroner, kostnader til lokale pluss 300 kroner til skjemaer og sirkulærer, 1 160 kroner til ekstraarbeid og forskjellige utgifter, altså til sammen 7 000 kroner.
Indredepartementet aksepterte Det statistiske Centralbureau forslag, men sløyfet posten til husleie, slik at bevilgningen til arbeidsledighetsstatistikken ble på 6 500 kroner. De totale bevilgningene til Det statistiske Centralbureau var for budsjettåret 1. april 1902 til 31. mars 1903 nær 80 000 kroner. Lederen av den nye avdelingen ble Anders Theodor Kiærs, sønn av direktør Anders Nicolai Kiær (Det statistiske Centralbureau, 1905).
Under stortingsbehandlingen av budsjettet til Det statistiske Centralbureau i desember 1902 luftet representant Bakke fra Nordre Bergenhus sin bekymring for påliteligheten til arbeidsledighetsstatistikken og spurte om den ville være upartisk. Var den ikke det kunne den heller ikke danne grunnlag for hva staten skulle foreta seg. Representanten reagerte spesielt på at det skulle hentes inn oppgaver fra fagforeninger og fryktet at disse ikke alltid var så pålitelige som ønskelig, de kunne fristes til å strekke begrepet arbeidsløse vel langt, han håpet derfor at opplysningene som kom inn ville bli nøye kontrollert.
Johan Castberg viste til at det var Det statistiske Centralbureaus uttalelse om hvordan oppgavene skulle hentes inn han hadde referert. Framgangsmåten som var skissert besto i å benytte en rekke kilder fra forskjellig hold som skulle belyse og kontrollere hverandre. Han hadde derfor tillit til den metoden som var antydet. Også Venstrestatsminister Otto Blehr (1847-1927) forklarte at den skisserte framgangsmåten var et forsøk, det var ikke gitt at den ville være endelig, men det var på denne måten Det statistiske Centralbureau hadde trodd å finne en hensiktsmessig metode for å undersøke arbeidsledigheten. Fikk man antall sysselsatte arbeidere fra arbeidsgiverhold og antall ledige arbeider fra et annet hold, ville opplysningen over en årrekke kunne kontrollere og belyse hverandre (Forhandlinger i Stortinget (1902/1903a)).
Arbeidsmarkedet - ny publikasjon fra Det statistiske Centralbureau
Den første utgaven av månedspublikasjonen Arbeidsmarkedet var på 16 sider, de fleste var fylt en tabell kalt «Opgaver fra Fagforeninger af Arbeidere vedkommende Arbeidsledighet i Juli 1903». Tabellen var ordnet etter næringsgruppe, fra og med bergverks- og hyttedrift, jord- og stenindustri til og med en gruppe med arbeidere uten angivelse av fag under Arbeidsmandsforbundet. Tabellen omfatter fagforeninger med til sammen vel 10 000 medlemmer, av disse var 293 arbeidsledige «af Mangel paa Arbeide», det vil si 2,9 prosent av de organiserte i de samme foreningene.
I redegjørelsen for tallene heter det at oppgavene ble hentet inn på skjemaer som dels ble fylt ut av de enkelte fagforeninger, men de fleste ble fylt ut av sekretariatet for Arbeidernes faglige Landsorganitation. Ved organisasjonens landsmøte i mai, heter det videre, hadde statistikk over arbeidsledighet vært et av forhandlingstemaene og sekretæren som var ansvarlig for denne nye statistikken hadde vært til stede og redegjort for hvordan arbeidet med denne nye statistikken skulle legges an. Orienteringen hadde blitt «velvilligt modtaget» av landsmøtet og samarbeidet mellom Det statistiske Centralbureau og Landsorganisasjonen ble anbefalt, het det i Arbeidsmarkedet.
Når det gjaldt vurderingen av tallene ble det understreket at oppgavene fra de 162 foreningene som hadde kommet inn utgjorde vel 10 000 medlemmer, mens det totale antallet fagorganiserte antakelig var om lag 15 000. Imidlertid utgjorde de fagorganiserte ifølge forklaringen bare en brøkdel av landets samlede antall arbeidere, ifølge redegjørelsen. Folketellingen i 1900 hadde registrert i alt 275 000 arbeidere, 230 000 menn og 45 000 kvinner. Antallet husmenn, tjenere, hjemmeværende barn og slektninger som bistår husfar eller husmor i deres arbeid var da ikke tatt med, forklarte Anders Theodor Kiær som også antok at arbeidsledigheten blant de organiserte arbeiderene i byene var lavere enn blant de ikke-organiserte.
Tolkningen av materialet måtte, ble det forklart under sammendragstabellen for juli 1903, også ta hensyn til at de forskjellige fag var ulikt representert. Mens bare 2 prosent av treindustriarbeiderne var med, utgjorde oppgavene for metall- og maskinindustrien 23 prosent av samtlige arbeidere i denne næringen. Videre ble det opplyst at 87 prosent av arbeiderene var fra foreninger i byer, 13 prosent fra fagforeninger på landsbygda. Ifølge folketellingstallene var imidlertid 44 prosent av arbeiderne bosatt i byer, mens 56 prosent holdt til på landsbygda (Det statistiske Centralbureau, 1905).
Tomme ledighetskasser
Da stortinget behandlet henstillingene fra arbeidsløse i 1902 hadde flere representanter nevnt at en del fagforeninger og forbund hadde opprette kasser som skulle betale dagpenger til medlemmene ved arbeidsløshet.
Arbeidernes faglige Landsorganisation i Norge og styret for Det norske arbeiderparti hadde 8. desember 1902 hadde sendt en henstilling til Stortinget om å bevilge tilskudd fra statskassen til fagforeningenes arbeidsledighetskasser. Henstillingen hevdet at det ikke kunne være i samfunnets interesse rolig å se på at flere og flere nyttige borgere av grunner de selv ikke hadde skyld for ble kastet ut i arbeidsledighet og prisgitt elendighet eller måtte leve på nåde av sine medmenneskers barmhjertighet eller føre en kummerlig tilværelse på fattigvesenets mangelfulle bistand. Det siste stilte dessuten den hederlige arbeidsledige i klasse med forbrytere fordi han ved å motta fattigstøtte ville miste sine borgerlige rettigheter. Dette, het det videre, demoraliserte den tenkende, selvstendige og fintfølende arbeider.
For å unngå å havne i denne situasjonen hadde het det videre i henstillingen «de mere tænksomme blant arbeiderne» opprettet arbeidsledighetskasser som medlemmene av fagforeningen kunne søke støtte fra til de igjen fikk arbeid. Mange foreninger som organiserte arbeidere i sesongfag som malere, murere, innredningssnekkere, arbeidsmenn uten fast ansettelse hadde imidlertid ingen mulighet til å bygge opp slike ledighetskasser selv om det var disse arbeiderne som var hardest rammet av ledighet. Det var i de fag og yrkes som hadde arbeid året rundt at det hadde lyktes å etablere ledighetskasser. Men siden arbeidsledigheten også i disse fag hadde fått et så stort omfang var ikke foreningene i stand til å støtte sine medlemmer i den utstrekning som var nødvendig.
Etter å ha gjennomgått tallmaterialet for de foreninger som hadde opprettet arbeidsledighetskasser, gjort rede for antallet foreninger, medlemmer, kontingent og utbetalte dagpenger ved ledighet, argumenterte de to arbeiderorganisasjonene om at det var samfunnets plikt å tre støttende til, og at staten var den rette instansen. Det var åpenbart ifølge henstillingen at under den høye og vedvarende ledigheten var ikke de organiserte arbeidernes egne kasser tilstrekkelige. Stortinget ble derfor bedt om å be regjeringen stille et fast tilskudd til disposisjon for fagforeningenes arbeidsledighetskasser. Mens medlemmene betalte fem kroner per år til kassene, ble staten bedt om å betale det tredobbelte per medlem, 15 kroner per år. Ingen fagforening skulle imidlertid få statstilskudd før de hadde spart opp et minimumsbeløp som tilsvarte 3 kroner per medlem. Kassene skulle bare støtte medlemmer ved uforskyldt ledighet og midlene skulle ikke anvendes til andre formål. Fagforeningene skulle levere regnskap til regjeringen.
Forslaget om at statens skulle dekke et beløp tilsvarende en tredoblingen av medlemmenes innbetaling ble begrunnet av de to arbeiderorganisasjonen med at det ville gjøre det mulig også for de fagforeningene som organiserte arbeidere i sesongfagene å opprette ledighetskasser. Henstillingen sluttet med å be om 25 000 kroner i 1903 og 50 000 kroner i 2004. En slik bevilgning ville, ble det forsikret, fremskynde opprettelsen av arbeidsledighetskasser i flere fag og bransjer (Dokument nr. 20 (1902/1903)).
Debatten førte til at Stortinget ba regjeringen overveie om det skulle opprettes private eller kommunale arbeidsledighetskasser og legge resultatet fram for stortinget (Indst. S. XXXVII (1902-03)).
Nød forplikter staten til å hjelpe
Norsk forening for bogtrykkere var tidlig ute med støtte til egen medlemmer ved arbeidsledighet, alt i 1894 hadde denne foreningen opprettet en arbeidsledighetskasse. I foreningens lover het det at retten til utbetaling av bidrag var innbetalt kontingent i 26 uker. I så fall kunne bidrag ved ledighet bli utbetalt i inntil 70 dager, men ved «grov selvforskyldelse af arbeidsledigheden og bevidst ikke-befølgelse af nærværende love» bortfalt arbeidsledighetsbidraget.
Norsk Jern- og Metallarbeiderforbund diskuterte i flere år opprettelsen av en ledighetskasse, og først i 1900 ble det fattet beslutning om å gjøre det. Kriteriene som ble stilt opp definerte hva slags ledighet som kvalifiserte for hjelp fra kassene:
Som arbeidsløse regnes kun de, der er opsagte eller har opsagt sin plads eller som uden opsigelse er bleven midlertidigt ledige paa grund af ildebrand, anden beskadigelse af driften eller mangel paa drivkraft, der bevirker hel eller delvis arbeidsstansning. Under sidstnævnte tilfælder udbetales ikke understøttelse for de første 7 dage.
Videre betingelser var blant annet innbetalt kontingent i 52 uker (Indstilling fra den af Det kongelige departement for handel, sjøfart og industri under 11 juni 1904 nedsatte komite (1905)).
Det var boktrykkere og typografer, jern- og metallarbeidere, formere, bakere, møbelsnekkere, trearbeidere, skotøyarbeiderne, skredderforbundet samt lokale fagforeninger i Kristiania, blant annet høvleriarbeidere, gullsmedarbeidere, sukkervarearbeidere, sigararbeidere og hanskemakere som hadde etablert ledighetskasser like etter forrige århundreskifte. Foreningene representerte i større grad håndverksbedrifter enn industri, opprettelsen av slike kasser var en arv fra organiseringen av håndverkere.
Johan Castbergs komite delte seg i spørsmålet om å bevilge penger til disse fagforeningenes arbeidsledighetskasser. Et mindretall med Johan Castberg som talsmann mente at det burde bevilges et bidrag til kassene, en slik støtte ville heller ikke foregripe et stort spørsmål som stortinget snarest måtte ta stilling til, om det skulle opprettes en offentlig forsikring mot arbeidsledighet eller om arbeidernes egne bestrebelser på å sikre seg mot arbeidsledighet ved å opprette private arbeidsledighetskasser skulle støttes. Mindretallet i komiteen mente at støtte til foreningenes kasser ville være en oppmuntring til sparsomhet og styrking av det private initiativ og det var derfor ikke i tvil om at dette var å foretrekke, vel og merke hvis disse klassene gjennom vekst kunne omfatte det store flertallet av landets arbeidere. Statens bidrag måtte imidlertid bare være et tilskudd og mindretallet antydet at en tredjedel av utbetalingene fra kassene kunne være passe størrelse på det offentlige bidraget, arbeidernes egne innbetalinger skulle fortsatt være de viktigste.
Forslaget ble behandlet i Stortinget 30. og 31. januar 1903, det stenografiske referatet går over 70 store dobbeltspaltede sider i Stortingstidende. Det var sosialkomiteens formann, Johan Castberg, som åpnet diskusjonen. Han viste til Bismarck som hadde uttalt i den tyske riksdagen at når nød inntrådte var staten forpliktet til å skaffe arbeid, selv om Bismarck ikke forklarte Castbergs var hans ideal, ville han likevel nevne uttalelsen fordi få hadde et sterkere syn på livets realiteter enn den tyske kansleren. Retten til arbeid var noe mer enn en frase, fortsatte Castberg, den var «en hellig menneskeret» for den ville si det samme som «retten til at leve» (Forhandlinger i stortinget (1902/1903b)).
Adam Smith, menneskerettighetserklæringen og Louis Blanc
Den lange diskusjonen om offentlig bidrag til fagforeningenes ledighetskasser førte til at det ble vedtatt å sette ned en komite som skulle utarbeide forslag til en lov om offentlige støtte til fagforeningenes arbeidsledighetskasser. Professor i statsøkonomi, Oskar Jæger, boktrykker Christopher Grøndahl og forretningsfører i Norsk jern- og metallarbeiderforbund Marius Ormestad, ble utnevnt, høyesterettsadvokat Fredrik Voss deltok i deler av arbeidet.
I den første paragrafen i utkast til lov om stats- og kommunebidrag til arbeidsledighetskassene het det at statskassen skulle refundere en tredjedel av det pengebeløp som foreningene støttet sine medlemmer med. De øvrige paragrafene stilte betingelser for at foreningene kunne motta denne støtten fra det offentlige. Diskusjonen av disse betingelsene er viktig fordi de la premisser for en arbeidsledighetsstatistikk basert på utbetalinger fra kassene.
Under «vor nuværende samfundstilstand» het det i begrunnelsen for lovforslaget som var ført i pennen av Oskar Jæger 5 at arbeidsledighet var «et kronisk onde» som alltid var til stede. Han gikk grundig til verks og viste til at Adam Smith som hadde hevdet at frihandelen ville avskaffe arbeidsledigheten, men han viste også til den franske revolusjonen og menneskerettserklæringen:
Selvfølgelig er det uden sammenligning virksomste middel til arbeidsløshedens bekjæmpelse at anvise de arbeidsløse passende og lønnet arbeide. Ifølge den paa dette punkt videstgaaende socialpolitiske opfattelse er dette ogsaa statens ubetingede pligt. De, der hylder denne oppfattelse, forlanger, at staten, saaledes som der særlig under Louis Blancs paavirkning blev gjort gjeldende i 1848, skal anerkjende «retten til arbeide» (le droit au travail), der vel at mærke ikke maa forvexles med den «ret til arbeide» (droit de travailler) der i det ovenfor nævnte edikt av 1776 6 blev proklameret som en menneskeret. «Retten til arbeide» betyder nemlig simpelthen statens ubetingede pligt til at skaffe alle arbeidsledige personer en passende og lønnet beskjeftigelse (Indstilling, 1905).
Ledighet ødelegger arbeidsevnen
11. desember 1905 hold Jæger foredrag om innstillingen i Den statsøkonomiske Forening. Han skildret konsekvensene av å gå arbeidsledig i lang tid selv om var innforstått med at disse var godt kjent for forsamlingen. Han gikk utførlig inn på at for en lønnsarbeider var det slik at i det øyeblikk han mistet arbeidet opphørte inntekten. Det han kunne ha lagt til side ville raskt være oppbrukt. Deretter måtte han ta livsmidler på kreditt og søke om utsettelse med husleien. Den arbeidsløse ville synke ned i gjeld, snart ville han måtte pantsette klær, husgeråd og møbler for å skaffe det mest nødvendige til veie. Når alle ressurser var brukt sto bare fattigkassen tilbake.
Under slike forhold, hevdet Jæger, kom hjemmet i en oppløsningstilstand, barna ble forsømt og tok skade av vanrøkt. Etter hvert ville arbeideren venne seg til å gå ledig, få evner mente Jæger ble så hurtig ødelagt som arbeidsevnen, med den følge at den arbeidsløse sto i fare for å bli arbeidssky og arbeidsudyktig, og lett kunne komme til å hengi seg til vanemessig lediggang, profesjonelt betleri, «endog til drukkenskab og tyveri». For arbeidsledige kvinner kom i tillegg til alt dette «fristelsen til erhvervsmæssig usedelighed».
Arbeidsledigheten ville alltid være tilstede, i gode tider av lite omfang, mens den tiltok i dårlige tider. Det gikk ikke an å henvise uforskyldt arbeidsledige til fattigvesenet. Selv om fattigvesenet var godt organisert var det ifølge Jæger ikke i stand til å skjelne mellom uforskyldt arbeidsledige og arbeidssky lediggjengere og vagabonder. Fattigunderstøttelse ble alltid gitt med forbehold som måtte føles nedverdigende for «brave og ærekjære arbeidere».
Arbeidsledighet truet den arbeidslediges borgerlige og moralske eksistens. Den borgerlige eksistensen var truet ved at den som mottok fattigstøtte ville miste stemmeretten og muligheten til å bli valgt, fattigunderstøttelse medførte dessuten ofte innsettelse i arbeidshus med tvungent arbeid eller hjemsendelse til den den kommunen der den fattigunderstøttede hadde hjemstavn, ifølge Jæger.
I foredraget la Jæger stor vekt på å skille mellom selvforskyldt og uforskyldt arbeidsledighet. Den selvforskyldte arbeidsledigheten skyldes eksistensen av et filleproletariat, eller et sosialt sjikt som befant seg under lønnsarbeiderklassen eller proletariatet. Det var viktig for Jæger å sørge for at arbeidsevnene til de uforskyldt arbeidsledige ikke ble svekket både av hensyn til næringslivets kommende behov og av hensyn til den enkelte arbeiders borgerlige og moralske eksistens. Ved arbeidsledighet var det lett ifølge Jæger å gli ned i filleproletariatet, mens den motsatte klassereisen fra filleproletariatet til arbeiderklassen var vanskelig. Jæger understreket derfor at forsikring mot arbeidsledighet var et ledd i en sosial reformbevegelse, som også skulle sørge for at arbeidskraften ikke skulle gå i hundene i de periodene det ikke var bruk for den (Jæger, 1906).
I strid med idealet om upartisk statistikk
Arbeidsmarkedet begynte etter 1907 da den første landsomfattende tariffavtalen ble inngått, verkstedsoverenskomsten, 7 også å omtale tariffavtaler, streiker og lockouter. Fra og med 1911 skiftet publikasjonen navn til Månedsskrift for Socialstatistik og inneholdt også matvarepriser. Det var først fra 1916 at det ble beregnet en offisiell leveomkostningsindeks av Departementet for sociale Saker, fra januar 1919 ble den overtatt av Det statistiske Centralbureau.
Månedsskrift for Socialstatistik omtalte bergverkskonflikten og storlockouten sommeren 1911 da 30 000 arbeidere var utelukket. Omtalen fikk følger. Norsk Arbeidsgiverforening kritiserte Det statistiske Centralbureauet for å være partisk, men Anders Theodor Kiær protesterte bestemt på at omtalen hadde vært tendensiøs og i favør av arbeiderne:
Enhver til den ene eller anden side partisk fremstilling av de forhold, som byrået har at gjøre rede for, vilde være absolutt i strid med den officielle statistiks opgave, og byraaet hævder med bestemthet, at det i dette tilfælde som i alle publikationer har bestræbt sig for at gi almenheten saa korrekte oplysninger som mulig. Men det vil indsees, at under en konflikt er det meget vanskelig for ikke at si umulig at tilfredsstille begge parter (Det statistiske Centralbyraa, 1912, nr. 9-10).
Arbeidsgiveren hadde antakelig reagert på et par setninger Kiær skrevet da lockouten var over:
Når hammerslagene i dag begynder at klinge i vor industri efter lockouten, bør det siges høit og med anerkjendelse, at de arbeidere, som var arbeidsløse paa grund av streik eller lockout, har vist en eksemplarisk optræden. Der er kun ganske faa undtagelser, og de forsvinder overfor helhetdindtrykket. De norske arbeidere har ære av den holdning, de har vist. De arbeidsløse har søkt ut paa landet eller de har besøkt museer, hørt foredrag, faat undervisning og i det hele benyttet tiden paa en for standig maate (Det statistiske Centralbyraa, 1912, 6-8).
Umulig å beregne risiko
Ulykker, sykdom, invaliditet og alderdom rammet arbeiderne med «en bestemt forud beregnelig gjennomsnittssandsynlighed» ifølge Jægers begrunnelsen for lovutkastet. På disse områdene fantes det statistikk som gjorde det mulig å beregne risiko og forsikringspremie. Når det gjaldt arbeidsledigheten fantes det ikke statistikk som kunne fastslå den utvilsomme uforskyldte arbeidsledigheten. Selv om det var mulig å opprette en slik statistikk ville den etter Jægers oppfatning ikke kunne danne grunnlag for en alminnelig forsikring mot arbeidsledighet. Ingen ledighetsstatistikk kunne gi holdepunkter for en beregning av fremtidig arbeidsledighet. Grunnen var at en fremtidig arbeidsledigheten var avhengig av «en række vexlende og uberegnelige faktorer» som høstens utfall, teknikkens utvikling og konjunkturene. Statsøkonomen mente også at fremskrittet på vitenskapens og teknikkens områder ville begrense omfanget av ulykker, sykdom og invaliditet i fremtiden, forsikring mot disse farene ville derfor bli mindre og mindre risikabel. Når det gjaldt arbeidsledighet skapte derimot samfunnsforholdene stadig nye betingelser for at en arbeider kunne miste arbeidet. Faren for arbeidsledighet ville i fremtiden ifølge Jæger være stigende og følgelig ble forsikring mot den mer og mer risikabel. En offentlig forsikring mot arbeidsledighet kunne derfor ikke utvalget gå inn for, men mente at det måtte skje gjennom arbeidernes gjensidige forsikring mot uforskyldt arbeidsløshet. Et fortrinn ved fagforeningens arbeidsledighetskasser var dessuten at medlemskap i en fagforening kombinerte frivillig og obligatorisk deltakelse, og mente at offentlig støtte til fagforeningenes arbeidsledighetskasser skulle deles mellom stat og kommune ved en bestemt brøk.
I diskusjonen etter Oskar Jægers foredrag i Den statsøkonomiske Forening ble det fra flere hevdet at offentlig støtte til fagforeningenes kasser ved uforskyldt arbeidsledighet måtte følges opp med opprettelse av en offentlig arbeidsformidling. Da ville det også kunne det også stilles betingelser til den arbeidsløse om at dagpenger ikke ble utbetalt hvis vedkommende ikke tok tilvist arbeid.
Loven om offentlig støtte til arbeidsledighetskassene ble vedtatt av stortinget i 1906. Stortinget reduserte det offentlige støttebeløpet fra en tredjedel til en fjerdedel av arbeidernes innskudd og satt dessuten som betingelse at uorganiserte også kunne bli medlem av og søke støtte fra ledighetskassene. Fagbevegelsen vedtok derfor at ingen kasser skulle søke om statstilskudd på disse betingelsen. Loven ble imidlertid endret i 1908 og statens andel forhøyet fra en fjerdedel til en tredjedel av utbetalt støtte. Dermed søkte 6 fagforeningskasser om godkjennelse for statsstøtte. En annen grunn for det var at det også hadde vist seg at få uorganiserte søkte medlemskap i ledighetskassene (Bjørnson, 1990), (Instilling IV (1937)).
Da den nye loven ble akseptert av fagbevegelsen fra 1908 førte det til en ny årlig statistikk med oppgaver over forbund og foreninger som hadde arbeidsledighetskasser, hvor mange arbeidsdager det ble utbetalt ledighetstrygd for, hva medlemmenes kasser hadde bidratt med samt det offentliges bidraget.
Dermed forelå det tre ulike statistikker for arbeidsledighet: arbeidsledige fagforeningsmedlemmer etter måned, arbeidssøkende ved arbeidsformidlingskontorene etter kvartal og statistikken om arbeidsledighetskassene. Den siste ble produsert av Arbeidsledighetsinspektøren som kontrollerte ledighetskassenes utbetalinger og regnskaper.
På en uavhengig fot
Opprettelsen av en sosialavdeling i Departementet for Handels, Industri og Fiskeri og navneskiftet til Departementet for sociale Saker, Handel, Industri og fiskeri ble vedtatt i Stortinget i mars 1913. Det skulle få konsekvenser for Det statistiske Centralbureau. Begrunnelsen for opprettelsen av et sosialdepartement med at det sosiale reformarbeid hadde blitt en av de viktigste og mest fremtredende oppgavene for statsmaktene, og hang nøye sammen med de gjennomgripende forandringene samfunnet hadde gjennomgått den siste mannsalderen ifølge stortingsproposisjonen:
«Den gammelliberale paa laissez-aller-princippet byggende samfundsopfatning er sukcessiv avløst av en politisk retning, som […] ser samfundets ret og pligt til at vareta de store fælles almene interesser, at verne om de svake og at skabe størst mulig retfærdighet og størst mulig likestilling mellom menneskene» (St. prp. Nr. 66 (1913)).
Den nye politiske retningen, fortsatte proposisjonen, så i lovgivningen og de offentlige institusjonene det kraftigste uttrykk for samtlige samfunnsmedlemmers solidaritet og fellesansvar og det naturlige middel for å skape sosial rett og bedre vilkår for fri utfoldelse av alle krefter i folket. Den alminnelige stemmerett gjorde statens makt til et uttrykk for alle samfunnsborgeres vilje, og var ifølge proposisjonen et redskap for i felleskap å løse de oppgavene som den enkelte ikke maktet. Spesielt måtte det gjelde alle de sosiale reformer som hadde sammenheng med den industrielle utvikling. I tillegg til at denne hadde ført til økning i den nasjonale velstand førte den med seg sosiale misforhold. Den hadde tatt arbeidskraft fra de andre næringene, fra jordbruksdistriktene til de store industrisentrene. Den hadde skapt en hittil usett rikdom, på den ene side, og på den andre et proletariat som ved sykdom, alderdom eller arbeidsledighet ble truet av fattigdom og nød. De utrygge industrielle arbeidsforhold førte til usikre eksistensvilkår for en stadig økende industriarbeiderbefolkning.
Alle disse sosiale sakene var vanskelige og hadde en «indviklet natur» og grep inn i hverandre, slo proposisjonen også fast og derfor måtte «de styrende autoriteter» ha god kjennskap til alle økonomiske og sosiale tilstander som de forskjellige spørsmålene sprang ut av. Av denne grunnen hadde de fleste land gått i gang med å det viktige arbeidet som besto i å samle sammen statistikk som grunnlag for sosialpolitiske foranstaltninger, kjernen, het det videre, i denne virksomheten er «den saakalte arbeiderstatistik» med lønnsstatistikk og statistikk over «livsmiddelpriser».
Proposisjonen hevdet at betydningen av en planmessig utbygging av sosialstatistikken hadde stor betydning for utviklingen av sosialpolitikken. Fordi virksomheten i den foreslåtte sosialavdelingen måtte stå i nær forbindelse med sosialstatistikken hadde departementet henvendt seg til Det statistiske Centralbureau og bedt om en oversikt over den sosialstatistikken som ble utarbeidet i og utenfor byrået. Departementet hadde også uttalt at det ville være en fordel om hele det sosialstatistiske arbeid kunne utføres gjennom en ledelse og et organisert samvirke med en felles plan og formål for å frembringe et så korrekt bilde som mulig av de samfunnsforholdene som skulle belyses. Det ville neppe la seg gjøre umiddelbart å samle all sosialstatistikk under ett kontor.
Det hadde vært ønskelig het det i proposisjonen at sosialstatistikken utgjorde en avdeling i Det statistiske Centralbureau, slik var det ikke, den var i samme avdeling som blant annet folkemengdens bevegelse og redigeringen av statistisk årbok.
Proposisjonen så for seg to løsninger. Enten at sosialstatistikken ble samlet i en avdeling i Det statistiske Centralbyreau, eller at deler av sosialstatistikken ble flyttet over til den nye departementsavdelingen. Til denne siste løsningens fordel talte det at den offisielle statstikken som belyste virkningene av offentlig forsøk på å avskaffe sosiale misforhold, burde stå i nær forbindelse til den administrasjon som hadde ansvaret. Ifølge proposisjonen trengte departementet de faktiske opplysningene som statistikken kunne bringe til veie, mens statistikken ville ha nytte av råd og anvisninger som administrasjonen kunne gi om hvilke opplysninger som var nyttige og på hvilken måte disse mest hensiktsmessig kunne innhentes.
Et slikt samvirke kunne het det videre også komme i stand om statistikken ble i Det statistiske Centralbureau, men det ville være lettere å få det til i et eget kontor i den sosiale administrasjon i departementet. Proposisjonen vedgikk at Det statistiske Centralbureau hadde hatt innvendinger til denne løsningen og de måtte det tas hensyn til hvis ikke ulempene skulle bli større enn fordelene:
Et centalt og selvstændig statistisk embetsverk medfører nemlig bl. a. de fordele, at man derigjennom lettere opnaar og sikrer den for statistikken nødvendige enhet og sammenhæng og den ikke mindre nødvendige uavhængighet og nøitralitet.
Når det gjald sosialstatistikken, for eksempel statistikk over inntekt og formue kombinert med yrke og aldre, så måtte den utarbeides i sammenheng med befolkningsstatistikken og den økonomiske statistikken. Å flytte slik statistikk måtte derfor frarådes, mente proposisjonen. Også oppgavene over priser og lønninger, fabrikk- og håndverkstellinger forutsatte et større statistisk apparat og måtte derfor forbli i byrået. Derimot ville statistikken over arbeidsmarkedet, statistikk om arbeidsledighetskassene og arbeidsformidlingen, tariffavtaler, arbeidskonflikter høre hjemme i et kontor for sosialstatistikk i administrasjonen. De spesielle krav til sosialstatistikkens uavhengighet og nøytralitet kunne sikres ved at et slikt kontor kunne «stilles paa en i nævnte henseende uavhængig fot ved indtagelse av fornødne bestemmelser i kontorets arbeidsreglement.»
Proposisjonen refererte til et brev departementet hadde fått 10. februar 1913 fra Det statistiske Centralbyraa der byrået anbefalte at sosialstatistikken ble skilt ut som et eget kontor, ledet av en byråsjef, innen eller utenfor byrået. Her heter det også at de sosiale forhold hadde vokst til et så stort og omfangsrikt felt for «den statistiske forskning» at den offisielle statistikken for å kunne måte de voksende krav forlangte et nytt byråsjefembete. Byrået drøftet deretter de to forslagene i proposisjonen og kom til at et nytt kontor under enhver omstendighet måtte stå i nær forbindelse med den øvrige statistikk og med den sosiale administrasjonen at uansett hvilken løsning som ble valgt måtte begge disse hensyn ivaretas. Av spesiell viktighet var det at statistikkens uavhengighet og nøytralitet ble ivaretatt. Hvert av forslagene hadde fordeler, men Centralbyraaet ville «dog fortrinsvis» anbefale at kontoret ble opprettet i byrået. Det ble trukket fra at tilgangen på utdannede funksjonærer som ville kunne makte de vanskelige oppgavene som sosialstatistikken ofte stilte måtte i alminnelighet antas å være bedre i Det statistiske Centralbyraa som også var bedre utstyrt med vitenskapelige og tekniske hjelpemidler. På den annen side ble det ikke lagt skjul på at et sosialstatistisk kontor i et sosialdepartement ville nyte godt av en nær forbindelse med administrasjonen av de sosiale spørsmål og saker. Likevel var det altså rent statistiske hensyn som gjorde at byrået ville gå inn for opprettelsen av et sosialstatistisk kontor i Det statistiske Centralbyraa.
Allerede fra 1919 ble sosialstatistikken flyttet tilbake til Det statistiske Centralbyraa, tanken var at sosialstatistikken burde behandles i sammenheng med annen statistikk. Forutsetningen for tilbakeføringen var imidlertid at Centralbyraaet skulle stå til tjeneste med statistisk materiale som var nødvendig for departementets lovarbeider.
Nordisk samordning i 1920
Den norske regjeringen inviterte de nordiske landene til en konferanse i om arbeidsledighetsstatistikk. Island hadde ikke anledning til å komme, men Danmark, Finland og Sverige møttes i Kristiania 13.-15. mai 1920. Nikolai Rygg (1872-1957) direktør i Det statiske Centralbureau i 1913, forklarte ved åpningen at arbeidsledighetsspørsmålet ble behandlet på den første internasjonale arbeidskonferansen i Washington som hadde vedtatt en konvensjon om innsending av oppgaver om arbeidsledighet fra medlemslandene. Nikolai Rygg refererte utførlig fra konferansen og det utkastet til konvensjon om arbeidsledighet som ble vedtatt av de 30 landene som hadde dannet en egen komite for å utrede arbeidsledighetsspørsmålet. Medlemslandene skulle med kortest mulig mellomrom, ikke mer enn tre måneder, sende det internasjonale arbeidsbyrå alle tilgjengelige statistiske og andre opplysninger om arbeidsledighet, også informasjon om tiltak som var under vurdering for å bekjempe arbeidsledigheten. Konferansen i Washington hadde også vedtatt at det skulle settes ned en komite som skulle utarbeide en plan om en felles statistikk. Rygg opplyste at dette ikke var første gangen noe slikt ble forsøkt, i 1911 hadde Association Internationale pour la lutte contre le chômage og Institut interationale de Statistique i fellesskap nedsatt et utvalg som skulle ta for seg arbeidsledighet. Ved utvalgets første møte i Zürich i 1912 ble det diskutert om vekten skulle legges på alminnelige tellinger eller fagforeninger. Det var imidlertid enighet om at det ikke gikk an å bygge bare på en metode, flere metoder måtte tas i bruk, ifølge Ryggs orientering.
Professor Harald Westergaard fra Danmark hadde i 1912 vært talsmann for folketellinger eller helst industritellinger, og ment at slike måtte danne grunnlag for statistikk over arbeidsledighet. Det ble imidlertid straks påpekt at slike tellinger ikke var egnet til å vise svingninger i ledigheten mellom forskjellige tidsrom.
På dette møte hadde Rygg gjengitt en britiske statistikers kritikk av den engelske fagforeningsstatistikken over arbeidsledige: en del fag var ikke representert, det gjaldt både faste og tilfeldige arbeidere som jernbanearbeidere og havnearbeidere; short time arbeidere som var av stor viktighet i gruve- og tekstilindustrien var utelukket; organisasjonsprosenten varierte fra fag til fag og de som falt utenfor var unskilled og de som var minst skilled; ikke alle ledige meldte seg; under depresjon meldte mange seg ut av fagforeningene.
Den danske statistikeren Adolph Jensen hevdet at hvis fag med høy ledighet var sterkt representert i statistikken ble ledighetsprosenten for høy, og omvendt hvis fag med lav ledighet var overrepresentert. Jensen opplyste også at i den danske statistikken over arbeidsledige fagforeningsmedlemmer var byggfagene sterkt representert og det medførte at de danske tallene ble for preget av sesongledigheten i bygningsfagene.
Det ble også diskutert om det i stedet skulle registreres arbeidsledighetsdager i stedet for personer, men dette ble avviste siden dette var umuliggjort på grunn av forskjellige regler fra land til land om karensdager og hvor lenge støtte ble gitt.
Også ved et møte i Wien i 1913 ble det ifølge Ryggs redegjørelse gitt en uttalelse av Internasjonale Statistiske Institutt i Wien som mer eller mindre falt samme med uttalelsen fra Zürichkommisjonen. Her het det at arbeidsledigheten ikke lot seg utlede av en enkelt statistisk undersøkelse. De undersøkelser som best til sammen ga en tilstrekkelig oversikt var alminnelige tellinger, fagforeningenes statistikk over arbeidsledige, oppgaver fra arbeidsgivere eller det offentlige over ansatte i industrielle bedrifter. Det ble foreslått å spørre arbeidere og funksjonærer om de hadde ansettelsen på en bestemt dato, og hvis ikke skulle de besvare et sett av spørsmål: hvor lenge hadde vedkommende manglet arbeid, hadde vedkommende bibeskjeftigelse, var vedkommende innskrevet ved et arbeidskontor, hadde vedkommende understøttelse fra fagforening eller fra annet hold. Videre ble det satt fram en rekke ønsker om spesialundersøkelser på møtet i Wien, og ikke minst hadde flere etterlyst oppgaver over innenlandsk flytting, samt inn- og utvandring. Diskusjonene i Wien og Zürich hadde vært konsentrert om den industrielle ledigheten, men Rygg viste til at det under møtet i Wien også var diskusjoner om ledigheten i landbruket. Den hadde en helt spesiell karakter og krevde andre metoder, ble det fastslått, og en komite ble nedsatt som skulle utrede muligheten for en ledighetsstatistikk for landbruket. Imidlertid kom krigen og avbrøt arbeidet med den internasjonale samordningen av arbeidsledighetsstatistikken, slutte Rygg sin orientering.
Det var ifølge Rygg nyttig å drøfte om ikke de nordiske landene kunne enes om en felles måte å hente inn og rapportere ledighetstall på. Rygg redegjorde for den norske statistikken som ble grunnlagt i 1903 og at det hadde vært snakk om å ta spørsmålet om arbeidsledighet inn i folketellingene uten at det hadde blitt gjort. 8
Rygg redegjorde også for opprettelsen av arbeidsledighetsstatistikken i Norge som hadde vært en følge av «den voldsomme økonomiske krise» som hadde rammet Norge ved århundreskiftet og ført til kraftig nedstengning av den økonomiske virksomheten. Dette hadde ført til opprettelse av statistikk over arbeidsledige fagforeningsmedlemmer. Den hadde ifølge Ryggs innledning betydelig mangler, og de hadde vist seg fra første stund. Det viste seg at det var varierende utvalg av foreninger som leverte oppgaver. Dette gjorde sammenlikningen fra måned til måned og fra år til år vanskelig. For å kunne sammenlikne fra måned til måned var det nødvendig å etablere statistikken på oppgaver fra de samme foreningene.
En annen vanskelighet Rygg pekte på var at statistikken fra ledighetskassene bare tok med dem som hadde krav på utbetaling av dagpenger. Det gjald for dem som ikke hadde vært i arbeid lenge nok og for dem som gikk ledige i et lenger tidsrom enn foreningen utbetalte dagpenger. En annen svakhet Rygg påpekte var at statistikken registrerte ledig personer, ikke antallet ledighetstilfeller. Rygg var heller ikke tilfreds med hvordan denne statistikken hadde blitt presentert, «vidløftige månedsoversikter i «Arbeidsmarkedet»», ofte var tallene forsinket med det resultat at offentliggjøringen ble «mer summarisk» og deretter redusert til en kort oversikt i Sociale Meddeleleser, og i de siste år ble tallen bare offentliggjort i Statistisk Årbok (Det statistiske Centralbyrå, 1920).
Konvensjonell visdom i alle land
Perioden 1916-1920 ble i innledningen til den offisielle fattigstatistikken for årene 1920 og 1921 karakterisert som «de gode år» og sammenliknet med årene 1870-1875 som også hadde hatt et synkende antall fattigunderstøttede fra år til år. I 1921 forandret tidene seg til det verre med det resultat at antallet fattigunderstøttede steg sterkere enn noen gang tidligere, og sterkest var økningen i førstegangsstøttede på grunn av arbeidsløshet.
Eilif Gjermoe som hadde skrevet innledningen til Fattigvesenet 1920 og 1921 lurte på hva det kunne komme av at så mange arbeidsledige nå søkte støtte av fattigvesenet. En ting var at antallet arbeidsledige hadde steget formidabelt, men Gjermoe mente at tilbøyeligheten til å søke hjelp hos fattigvesenet også hadde økt, det hadde, mente han, funnet sted en holdningsendring og den øket tilbøyeligheten til å søke støtte:
Det kan ligge nær å spørre om arbeidsledige har lettere for å gå til fattigkassen nu enn før. Synet på forholdet mellem samfund og individ har jo undergått sterke forandringer, ikke minst under og efter verdenskrigen. Selv grunnloven kan sies å bære merke av synsskiftet. Reaksjonen mot grunnlovens § 52 d om suspension av stemmerett på grunn av fattigunderstøttelse fra omkring hundredårsskiftet har til slutt ført til ophevelse av denne bestemmelse i 1919 (Det statisiske centralbyrå, 1925).
Det kan virke som om Gjermoe antok at mange arbeidere ved ledighet før lovendringen hadde unnlatt å oppsøke fattigvesenet for å beholde stemmeretten. Det ble imidlertid også i innledningen vist til arbeidsledighetskassenes svake stilling og at mange ledige derfor måtte oppsøkte fattigvesenet.
I 1920 hadde fagforeningens ledighetskasser betalt for snaut 500 000 arbeidsledighetsdager, mens tallet i 1921 hadde steget til vel 3 millioner dager. Beløpet kassene de hadde betalt i dagpenger hadde imidlertid falt fra 1,7 millioner kroner i 1920 til 1,3 millioner kroner i 1921. I 1914 hadde kassene betalt om lag 2 kroner per dag, i 1917 over 3 kroner, men i 1921 hadde beløpet vært 50 øre per dag. I 1922 da staten hadde trådt støttende hadde betalingen per deg kommet opp i 4 kroner, ifølge Gjermoes innledning til fattigstatistikken.
I 1926, ble problemene forbundet med at arbeidsledigheten ble beskrevet med tall for arbeidsledige fagforeningsmedlemmer drøftet i Statistiske Meddelelser. Artikkelen, «Arbeidsledighet og arbeidsledighetsstatistikken i Norge», var foranlediget av den sterke veksten i arbeidsledigheten i 1921 og gjorde det klinkende klart at ingen av de arbeidsledighetstallene som forelå, ledige fagforeningsmedlemmer ved månedens utløp, antall arbeidssøkere ved arbeidskontorene og overskuddet av arbeidssøkere over ledige plasser rapportert av de offentlige arbeidskontorene, ga et fullstendig bilde av landets arbeidsledighet. Det ble ifølge artikkelen som også var forfattet av Gjermoe foretatt beregninger av den totale arbeidsledigheten med utgangspunkt i rapportene fra arbeidskontorene, men forsøket ble oppgitt. Videre het det at en «tilnærmelsesvis fullstendig oversikt over arbeidsledigheten» kunne bare direkte tellinger gi. Dette var ifølge Statistiske Meddelelser konvensjonell visdom i alle land. Det ble også gjort oppmerksom på at tellinger hadde en begrenset verdi siden de registrerte ledigheten på et bestemt tidspunkt, og hvilket tidspunkt som ble valgt ville være avgjørende for om resultatet ga et bilde av den «vanlige arbeidsledigheten» eller ikke. Slike tellinger ville heller ikke ha noen betydning når det gjaldt «studiet av arbeidsledighetens bevegelse». Når ordet telling ble brukt, opplyste Gjermoe sine lesere, dreide det seg om totaltellinger. Slike kunne i beste fall bare gjennomføres med mange års mellomrom. Det som «i alminnelighet interesserer mest» var tall som kunne vise om arbeidsledigheten steg eller falt, og til dette formålet var månedsvise tall for arbeidsledige fagforeningsmedlemmer «gode nok». Her var det interessen for arbeidsledighetstallene som et instrument for konjunkturovervåkningen som talte.
Resonnementet i artikkelen var at hvis arbeidsledighetens nivå skulle måles, var det nødvendig med totaltellinger. Det kunne bare gjennomføres med store mellomrom og dermed kunne ikke statistikk basert på et slikt grunnlag si noe om ledighetens bevegelse. Hvis det var ledighetens bevegelse som skulle måles kunne statistikken baseres på foreliggende opplysninger, men disse var altså av en slik karakter at de ikke var egent til å si noe om arbeidsledighetens nivå. Det forelå med andre ord ingen muligheter for å måle ledighetens nivå og bevegelse i en statistikkrutine.
Gjermoes artikkelen fra 1926 drøftet statistikken over arbeidsledige fagforeningsmedlemmer spesielt, og mente at den i det store og hele skrev seg fra de samme foreninger og forbund fra statistikken ble etablert i 1903, men påpekte samtidig at oppgavene var ufullstendige siden alle fagforeninger ikke var med. Det ble blant annet beklaget at ikke papirindustriens arbeidere var representert. Endelig hadde overgangen fra fagforbund til industriforbund gjort det vanskelig «å bevare sammenhengen i opgavene». Konklusjonen var likevel at representerte tallene alle industriforbundene, og tallene uttrykte hvordan ledigheten forandret seg fra måned til måned (Det statistiske Centralbyrå, 1926).
Det Gjermoe prøvde å undersøke var om tallenes variasjon fra måned til måned svarte til en tilsvarende bevegelse av det totale antallet arbeidsløse. I artikkelen tok derfor Gjermoe for seg tall for ledige fagforeningsmedlemmer ved utgangen av måneden, arbeidskontorenes tall for arbeidssøkere per 100 ledige plasser per måned og antall arbeidere ved månedens utgang ved en rekke bedrifter.
Tallene ga ifølge Gjermoe god veiledning i om den totale arbeidsledigheten økte eller avtok, sesongsvingningene var tydelige, men nettopp derfor lot konjunkturutviklingen seg vanskelig avlese fra månedstallene. For at det skulle være mulig kom alt an på mente Gjermoe om sesongbevegelsen lot seg utjevne. Det ville falle enkelt hvis sesongbevegelsen var den samme til alle tider, men slik var det ikke fagforeningstallene ifølge Gjermoe. Det var nemlig slik at konjunkturene påvirket sesongkurven. Det var tidligere forsøkt å eliminere sesongbevegelsen ved å dividere hvert månedstall med tilsvarende månedstall for normalperioden 1906-1913, dette forutsatte at den normale sesongkurve var uforanderlig. Gjermoe illustrerte hvor lite brukbare denne metoden var ved å gjengi en figur der en stiplet linje var konstruert etter denne metoden, mens en heltrukken linje var laget med pronormale tall, det vil si forholdstallet mellom det faktiske tall og det normale tall som tok hensyn til at sesongkurven ble forandret med konjunkturene. Denne kurvens jevne forløp, mente Gjermoe, viste at metoden var brukbar, men kurvene ble forstyrret av storstreiken i mai og juni 1921 og storlockouten i fra februar til mai i 1924. Et annet forstyrrende element som artikkelen pekte på var at fagforeningene mistet mange medlemmer etter 1921, og dermed ble tallene mer usikre enn tidligere.
Gjermoe kom ikke med noe direkte svar på spørsmålet han stilte i innledningen til artikkelen om månedstallenes bevegelse også svarte til totaltallenes bevegelse. Artikkelen fra 1926 var uansett et uttrykk for et skifte i bruken av arbeidsledighetstallene, fra og med 1922 hadde Byrået publisert en konjunkturtabell som besto av månedsoppgaver for diskonto, seddelsirkulasjon, utlån, diskontering og folioinnskudd, alt sammen oppgaver fra Norges bank samt tall innhentet fra private aksjebanker og sparebanker. Tabellen ga også tall for aksjeindekser og valutakurser, innførsel og utførsel av en del varer, engrospriser, levekostnadsindekser, fraktrater og endelig arbeidsledighet blant fagforeningsmedlemmer. Hensikten med denne tabellen vært å analysere inngående de ulike tallrekkene for å bestemme deres verdi som konjunkturmål, og dermed konstruere et krisebarometer. Fra 1927 ble publikasjonen Statistisk-økonomisk oversikt over året 1927 som fra 1949 fikk navet Økonomisk utsyn, altså at statistikk ble strøket fra tittelen.
I den første utgaven av Statistisk-økonomisk oversikt ble sysselsettingstallene for industrien og arbeidsledige fagforeninger brukt til å sette sammen et resonnement om at krisen i 1920 hadde vært verre enn den i 1926. Forklaringen som ble gitt var at krisen i 1920 var en verdenskrise, mens krisen i 1926 var en lokal norsk krise som skyldes pari politikken. I Statistisk-økonomisk utsyn over året 1932 heter det at man ved å betrakte arbeidsledighetstallene fikk inntrykke av at stillingen var verre enn noensinne. Mens ledighetsprosenten i 10 fagforbund i 1930 varierte mellom 10.8 i juli og 25,5 i desember, var yttergrensene i 1932 25,9 og 31,6. Det ble gjort oppmerksom på at ledighetsprosentene bare omfattet en del av industrien. For å utfylle billedet hadde byrået derfor stil sammen en tabell som viste arbeidssøkende industriarbeidere ved arbeidskontorene. Disse oppgavene var imidlertid heller ikke fullstendige blant annet fordi det ikke fantes arbeidskontorer over hele landet. Arbeidskontorenes tall viste ikke en så sterk stigning som tallene for arbeidsledige fagforeningsmedlemmer, men hvis det ble sett bort fra sesongbevegelsen viser tabellen den samme utviklingen gjennom året. Det ble gjort oppmerksom på at selv om stigningen i tallene fra august var en vanlig sesongmessig foreteelse, kunne det ikke utelukkes at den konjunkturbetingede ledigheten var på vei opp. Dette ble sannsynliggjort ved at ledigheten i Norge ikke hadde steget til nivået i de fleste europeiske land, men at det ble antatt at så kom til å skje (Det statistiske Centralbyrå, 1933b).
Det som er viktig i denne sammenhengen er at arbeidsledighetsstatistikken gikk fra å være først og fremst en del av sosialstatistikken, til å bli brukt som en konjunkturindikator. Som en konjunkturindikator var tydeligvis oppgavene for arbeidsledige fagforeningsmedlemmer i ti fagforbund brukbare, men for å kartlegge omfanget av et sosialt problem var de utilstrekkelig. For å kunne gis en beskrivelse av det sosiale problemet arbeidsledigheten utgjorde var det nødvendig å kjenne det totale omfanget av ledigheten. I tillegg måtte det innhentes oppgaver om hvordan husholdningene de ledige tilhørte ble rammet og på hvilken måte.
Mislykkede forsøk på tellinger av arbeidsløse
Det ble fra første stund erkjent at en kartleggung av arbeidsledighetens omfang måtte skje gjennom en fulltelling av befolkningen over 15 år, og det ble forsøkt flere ganger. I de årlige kommunale folketellingene i Kristiania, ble det forsøkt i 1902, 1903 og 1905 ved at det ble spurt:
Er De for tiden helt uten arbeid? Hvis ja: Hvor lenge er det siden sist de hadde arbeid? Har De vært arbeidsløs i løpet av året 1902? Hvis ja hvor mange uker.
Materialet fra Kristianiatellingene ble oversendt fra Kristiania kommunes statistiske kontor til Det statistiske Centralbureau og noen resultater ble offentliggjort i Arbeidsmarkedet. I årene 1905 og 1906 ble det på litt forskjellige tidspunkter holdt ledighetstellinger i Fredrikstad, Sarpsborg, Porsgrund, Skien, Bergen, Trondhjem, Drammen og Moss.
Materialet om arbeidsledigheten viste at ved utgangen av 1902 i alt var nær 5 856 - 4 984 menn og 872 kvinner - arbeidsledige på telledatoen 31. desember. Videre var det 3 176 menn og 294 kvinner som oppga at de i kortere eller lengere tid hadde vært arbeidsledige i løpet av året, men som altså hadde arbeid på telledatoen.
Ifølge det opprinnelige programmet for Afdeling for for Arbeidsledighetsstatistikk skulle det gjennomføres totaltellinger hvert tiende år, og dette ble også forsøkt ved folketellingen i Norge i 1910. I hovedoversikten for folketellingen ble det opplyst at svarene var av en slik karakter at de ikke kunne bearbeides. Noen nærmere begrunnelse ble ikke gitt. Som arbeidsledige skulle regnes alle som på tellinsgdagen var uten arbeid, men uten at dette kom av sykdom, arbeidsudyktighet eller arbeidskonflikt (Det statistiske Centralbyraa, 1916).
Tallene for arbeidsledige i byene fra folktellingene i 1910 ble likevel offentliggjort og arbeidsledigheten blant menn ble prosentuert med den tilstedeværende mannlige befolkningen over 15 år i nevneren, fratrukket menn som levde på føderåd, formuesinntekt, pensjon eller var privat forsørget (Departementet for sociale Saker, Handel, Industri og fiskeri, 1915).
Arbeiderbladet etterlyser ledighetstall
Også ved folketellingen i 1930 skulle arbeidsledige registreres. Gunnar Jahn (1883-1971), direktør i Det statistiske Centralbyrå fra 1920, omtalte dette nye forsøket i en større artikkel i Statistiske Meddelelser i 1933. Hensikten med igjen å prøve å registrere det totale antallet arbeidsledige på et bestemt tidspunkt var hovedsakelig å bestemme ledighetens omfang i de forskjellige delene av landet, forklarte Jahn. Dessuten kunne andre opplysninger om de ledige som også ble registrert i folketellingen som sivil status, yrke og alder supplere bildet og forståelsen av arbeidsløsheten.
Gunnar Jahn la imidlertid ikke skjul på at slike fulltellinger av arbeidsledige som i flere land før krigen ofte ble kombinert med alminnelige folketellinger, nå forekom sjelden. Det var kun Sveits i 1920 og Syd-Afrika-Sambandet i 1921 som hadde forsøkt på noe slikt etter krigen. Når fulltellinger ikke hadde blitt mer utbredt skyldes det ifølge Jahn at andre statistiske kilder til belysning av arbeidsledigheten hadde blitt mer fullstendige og bedre. Han forklarte også at det forelå tre statistikker som hver for seg var kilder til kunnskap om ledigheten. Den eldste var tallene fra fagforeningene, men de kunne ikke gi noe fullstendig bilde siden fagforeningene ikke omfattet alle lønnsarbeidere. Arbeidsformidlingskontorenes oppgaver over arbeidssøkende var avhengig av hvor utbredt disse kontorene var og hvor alminnelig det var for de arbeidssøkende å benytte dem. Endelig forelå det tall for arbeidsledighetsforsikringen, men den omfattet også bare et visst antall fagforeninger og var følgelig heller ingen god kilde.
Innledningsvis slo Jahn fast at ingen steder, heller ikke der forsikring mot arbeidsledighet var obligatorisk, kunne statistikken fange opp alle som ble rammet av arbeidsledighet. Ingen spesialtellinger hadde heller lyktes med det, hevdet han i Statistiske Meddelelser.
Når det gjaldt de oppgavene om arbeidsledighet som kunne innhentes gjennom en folketelling, var de knyttet til en bestemt tellingsdag poengterte Jahn, og omfanget av ledigheten ville bli bestemt av på hvilken årstid tellingen ble foretatt og av den økonomiske tilstand på det tidspunktet. Dessuten kunne ikke slike enkeltstående tellinger si noe om hvordan arbeidsledigheten beveget seg. For å registrere endring var det ifølge Jahn nødvendig med månedlige tellinger, som også pekte på at en ledighetstelling sammen med en folketelling ikke ville kunne skaffe til veie opplysninger om årsaken til arbeidsledigheten og heller ikke «de arbeidslediges kvalitet». En tilleggsvanskelighet besto i å sikre at «arbeidsledighetsbegrepet» ble oppfattet på samme måte av dem som fylte ut skjemaene.
Spørsmålet om arbeidsledighet som ble stilt ved folketellingen i 1930 var:
For alle som var arbeidsløse på tellingsdagen (ikke på grunn av sykdom, streik eller lockout): Hvor mange uker har De vært arbeidsløs i 1930?
De arbeidsløse skulle dessuten føre opp «sin sedvanlige levevei i rubrikkene for livsstilling».
Jahn forsikret i redegjørelsen om at Det statistiske Centralbyrå hadde planlagt en inngående og detaljert statistikk om arbeidsledighet, men fordi budsjettet for tellingen ble redusert hadde Det statistiske Centralbyrå på dette som på andre områder måttet «begrense bearbeidelsen». Likevel kunne tall for ledige i hver landkommune (herred) gis, og de ledige kunne fordeles etter yrke, industri og ledighetens varighet. De samme opplysningene kunne gis etter fylke samt kombineres med de arbeidslediges alder. Det største mangelen var ifølge Jahn at det på dette detaljeringsnivået ikke ville være mulig å gi verken fullstendige eller detaljerte oppgaver over «hvilke fag de arbeidsledige tilhører».
I artikkelen la ikke Jahn skjul på at pressen hadde klaget på at ledighetstallene fra folketellingen ikke var offentliggjort. Og muligens var det foranledningen til at Jahn kanskje la stor og avgjørende vekt på de nærmest uoverstigelige vanskeligheten som var forbundet med å telle de ledige. Jahn forklarte også forsinkelsen med at ledighetstellingen var en del av folketellingen og at det var umulig «uten særdeles store omkostninger» å skille disse ut og behandle dem for seg. En annen sak, beklaget Jahn videre, var at også resultatene av folketellingene var forsinket på grunn av nedsatt budsjett.
Det var lillejulaften 1932 at Arbeiderbladet offentliggjorde en artikkel med overskriften «150 000 arbeidsledige i Norge i vinter?» Ingressen fulgte opp med å spørre om hvorfor publikum ikke fikk vite resultatene fra folketellingen. Arbeiderbladet minnet sine lesere om at avisen alt om sommeren hadde purret på resultatene, og derfor hadde den nå på ny henvendt seg til Gunnar Jahn for i alle fall å få noen hovedtall. Jahn hadde svart at det var umulig, men mellom jul og nyttår kunne det muligens foreligge noen tall. Arbeiderbladet skrev at når det dro sånn ut med tallene var grunnen rett og slett at Byrået ikke turte å legge dem frem. For å begrunne spekulasjonen viste artikkelen til en uttalelse under et møte i Statsøkonomisk Forening om at arbeidsledighetstallene i 1930 skulle vise over 100 000 arbeidsledige. At det ikke en gang ble publisert foreløpige tall tydet etter avisens oppfatning på at ledighetstallet lå adskillig over 100 000. Arbeiderbladet visste at antallet arbeidssøkere ved arbeidskontorene hadde økt med 42 og 21 prosent etter 1930, og gikk derfor ut fra at tallet på ledige var om lag 150 000.
Artikkelen sluttet med å minne om at når stortinget igjen ble samlet over nyttår ville selvsagt arbeidsledighetsspørsmålet komme i forgrunnen og Sosialkomiteen ville nok sørge for at folketellingens arbeidsløshetstall kom frem hvis de ikke allerede var lagt frem innen den tid (Arbeiderbladet, 1932).
Jahn gjør seg flid
Før Gunnar Jahn ga seg til å presentere noen hovedtall fra tellingen drøftet han «materialets art» og begynte med «begrepet arbeidsløs». Det var ikke entydig, og oppfatningen av det skiftet fra tid til tid og den var heller ikke den samme over hele landet. Før 1914 ble begrepet brukt om industriarbeidere, lønnsarbeidere, som ikke kunne finne arbeid. Etter verdenskrigen ble termen imidlertid benyttet om personer også i andre yrker, og det som hadde ført til at ordet nå favnet videre enn før var ifølge Jahn «statens arbeidsledighetspolitikk». Med det mente han at opprettelsen av arbeidsledighetsnemnder i bygdene og utdeling av nødsarbeid hadde gitt ordet et nytt innhold som førte til at det nå også omfattet «jordbruksbefolkningen». Ifølge Jahn hadde jordbruket i Norge aldri kunnet beskjeftige befolkningen på landsbygda året rundt. Dette gjaldt uansett om konjunkturene hadde vært «gunstige eller ikke», og «disse folk» hadde ikke tidligere blitt regnet som arbeidsledige. Hadde de ikke arbeid på tellingstidspunktet, hadde de nå, ifølge Jahn, ført seg opp som arbeidsledige i folketellingen. Jahn fant ikke dette unaturlig, men arbeidsledighetsbegrepet hadde fått en videre bruk enn før. Det ble anvendt om store deler av befolkningen som ikke tilhørte «lønnsarbeidernes klasse».
Gunnar Jahn illustrerte hva han mente ved å bruke en fisker som eksempel. De fleste fiskere fisket med egne båter og redskap, mange ganger lå virksomheten nede fordi fisket slo feil. Andre ganger kunne fiskerne rammes av vanskelige avsetningsforhold og ble «for så vidt erhversledige» og fikk store vanskeligheter, men arbeidsledige i den forstand som begrepet var formet «både her og ute» var de ikke, ifølge Jahn.
Gjennomgangen av skjemaene og revideringen av utfyllingen viste at oppfatningen av ledighetsbegrepet varierte sterkt fra kommune til kommune, men den kunne også skifte innen samme kommune. I en tellingskrets kunne alle fiskerne være ført opp som arbeidsledige, mens i nabokretsen var ingen ført opp som ledige. Ved revisjonen av skjemaene ble det derfor satt en bestemt grense for hvilke yrker som «objektivt sett» kunne regnes som arbeidsledige. Alle som hadde oppgitt at de var lønnsarbeidere og at de var arbeidsledige på tellingsdagen, ble regnet som arbeidsløse. De selvstendig næringsdrivende ble holdt utenfor.
En gruppe Jahn kalte «selvstendig arbeidende», håndverkere og småindustridrivende, kunne være arbeidsledige. Disse dannet ifølge Byråets oppfatning et sjikt mellom arbeidere og selvstendig næringsdrivende. Hvis disse «selvstendig arbeidende» hadde oppgitt at de arbeidet i industri og håndverk ble det også akseptert at de kunne være arbeidsledige.
Alle problemer var slett ikke løst med disse avklaringene, en gruppe som det var vanskelig å behandle var «alle de unge menneskene som ennu går hjemme» og som ikke hadde fått noe bestemt arbeid, fag eller yrke. Når det gjaldt disse hadde Byrået ifølge Jahn ikke kunnet gjøre noe annet enn å føre opp som arbeidsledige de som hadde registrert seg som det. Det sa seg imidlertid selv ifølge Jahn at skillet mellom hjemmeværende unge som hadde ført seg opp som arbeidsledige og de som hadde ført seg opp som hjemmeværende sønner eller døtre beskjeftiget med husarbeid eller i farens bedrift, var flytende. Jahn utvidet dette resonnementet og hevdet at de som under de nåværende økonomiske forhold førte seg opp som hjemmeværende, under normale forhold ville ha søkt seg ut på arbeidsmarkedet. De representerte en tilbakeholdt eller hemmet etterspørsel etter arbeid som ikke kom til syne i dårlige tider.
150 000 ledige i 1932
Etter den grundige drøftingen av alle vanskelighetene med å telle arbeidsledige, gikk Jahn over til å presentere tallene etter de definisjoner han hadde redegjort for. I alt 111 124 personer eller 4 prosent av landets befolkning var arbeidsledige, prosenten steg til 5,5 hvis telleren ble redusert med befolkningen under 15 år. Hvis arbeidsledigheten ble regnet i forhold til den delen av befolkningen som ifølge Jahn sto i fare for å bli arbeidsledig - lønnsarbeidere, funksjonærer og selvstendig arbeidende i enkelte næringer – ble ledighetsprosenten 9,5.
De fleste arbeidsledige var menn, 97 274 mot 13 850 kvinner. Byene hadde 61 710, bygdene 49 414 arbeidsledige. Tellingen i 1930 viste at 17,3 prosent av mennene i byene som kunne bli utsatt for arbeidsledighet, var arbeidsledige. Den høyeste ledigheten fant Jahn blant skogsarbeiderne i Hedmark, hele 61,5 prosent av dem var ledige.
Etter å ha presentert tellingen gjennom 7 tabeller sammenliknet Gunnar Jahn ledighetstallene fra folketellingen i 1930 med tallene for arbeidsledighet som bygget på fagforeningene og arbeidsanvisningskontorenes oppgaver. Tallene for arbeidsledige fagforeningsmedlemmer bygde en brøkdel av den norske arbeiderklassen og arbeidskontorer fantes bare i byer med til sammen vel 28 prosent av landets befolkning. Ifølge Jahn hadde den faktoren vært for lav som tidligere ble brukt for å blåse opp tallene fra arbeidskontorene til totale arbeidsledigheten for hele landet. Jahn forsøkte derfor å konstruere en ny faktor. Ved arbeidskontoret i Oslo hadde 11 582 arbeidsledige meldt seg, mens folketellingens tall viste 16 143 ledige. Bare 71 prosent av de arbeidsledige i Oslo meldte seg på arbeidskontoret, de tilsvarende tallene for Bergen og Trondheim var mye lavere, henholdsvis 35 og 43 prosent. At arbeidskontorenes tall var alt for lave, ble ifølge Jahn også erfart i andre land. Konjunkturinstituttet i Berlin hadde kommet til at det var 7,16 millioner arbeidsledige i Tyskland, mens den offisielle statistikken opererte med 5,39 millioner arbeidsledige.
Mens arbeidskontorenes ledighetstall var alt for lave fordi mange arbeidsledige ikke oppsøkte kontorene, fant Jahn at tallene for arbeidsledige fra de 10 fagforeningene som rapporterte om ledige medlemmer stemte ganske godt med folketellingstallene. Jahn beregnet likevel hvor stor arbeidsledigheten var i november 1932 ved å bruke folketellingstallene fra 1930 og tallene for økningen av arbeidssøkere ved arbeidskontorene fra november 1930 til november 1932. De hadde steget med om lag 50 prosent, og den enkleste beregningsmåten var ifølge Jahn å gå ut fra at folketellingstallet hadde steget like mye. Dette ville gi 167 000 arbeidsledige i 1932. Forutsetningene for beregningen var at de forskjellige yrkene var var likt representert, men det var de ikke og siden ledigheten i noen grad varierte med yrke, forsøkte Jahn å korrigere tallet. Jahn reduserte derfor antallet arbeidsledige til 158 000 i november 1932, men også fra dette tallet ville han trekke fra 12 000 hjemmeværende sønner og døtre og kom til at det var 146 000 ledige i november 1932.
Dette var et meget høyt tall skrev Jahn, og det var nødvendig å huske forutsetningen for beregningen: At bevegelsen i arbeidskontorenes tall var representativ for økningen også av ledighetstallet fra folketellingen. Dette var ifølge Jahn tvilsomt, og for et lengere tidsrom var forutsetningen ikke gyldig.
Til slutt advarte Gunnar Jahn mot å sammenlikne den norske folketellingens tall for arbeidsledige med tall for ledighet fra andre land. Folketellingstall var maksimumstall, tallene som verserte fra andre land var ikke folketellingstall, men minimumstall på linje med de norske tallene fra fagforeningene og arbeidskontorene. Jahn gikk gjennom arbeidsledighetsstatistikken for Tyskland, England, Sverige og Danmark og konkluderte med at alle sammenlikninger var ytterst tvilsomme, og han advarte mot å trekke bestemte slutninger (Det statistiske Centralbyrå, 1933a).
Inspektoratet for Arbeidsformidling
Jahn varslet en del to av artikkelen om arbeidsløshetstallene fra folketellingen i 1930 og høsten 1933 ble det gitt noen flere resultater i Statistiske Meddelelser om registreringen av og forståelsen av fenomenet. Av spesiell interesse er en tabell som viser at fra 1920 til 1930 hadde den mannlige befolkningen over 15 år økt med 106 632. Folketellingen viste at 97 274 menn over 15 år var arbeidsledige i 1930. Bare 9 358 av den mannlige befolkningsveksten på 106 632 hadde kommet i arbeid. For aldersklassene fra 15 til 30 år var befolkningsøkningen på 20 414, mens antallet arbeidsledige var 50 944 (Det statistiske Centralbyrå, 1933c).
Like etter at folketellingen i 1930 ble holdt gjennomførte Inspektoratet for Arbeidsformidlingen en arbeidsledighetstelling 15. januar 1931. Den foregikk ved at arbeidsløse fikk utlevert et skjema på arbeidskontoret og alle som hadde vært ledige 15. januar skulle fylle det ut. Skjemaet var utarbeidet etter en liknende svensk undersøkelse i 1927, og ble på forhånd gjennomgått av Det statistiske Centralbyrå som hadde beklaget at undersøkelsen bare omfattet steder der det fantes arbeidskontor. Det var også Det statistiske Centralyrå som gjennomførte undersøkelsen for Inspektoratet, og den ble ledet av Signy Arctander.
Det framgår ikke helt klart hvordan rekrutteringen til undersøkelsen skjedde, men det var arbeidsledige som oppsøkte arbeidskontoret på sitt hjemsted som ble rekruttert til å delta i undersøkelsen og fylle ut skjemaet. Det blir oppgitt at den omfattet 88 prosent av dem som hadde meldt seg som arbeidssøkere, men det er uklart hva denne prosenten betyr. I alle fall ble det samlet inn i alt 25 547 utfylte skjema, og undersøkelsen skulle belyse arbeidsløshetens karakter, og må karakteriseres som en sosialstatistisk undersøkelse. Undersøkelsen analyserte de arbeidslediges skoleutdannelse, arbeidsledige med jord, de arbeidsledige og den offentlige hjelpevirksomheten, de arbeidslediges organisasjonsforhold, unge arbeidsledige og arbeidsledighetens lengde (Det statistiske Centralbyrå, 1931).
Også i avsnittet kalt «Slutningsbemerkninger» i Statistisk-økonomisk oversikt over året 1933 ble arbeidsledigheten drøftet og Jahns forsøk på å benytte arbeidsledighetstallene fra folketellingen i 1930 til å beregne ledighetstall for 1932 ble videreført til 1933.
I den foreløbige oversikt som blev gitt over denne telling blev det forsøkt å gjøre en beregning over arbeidsledighetens høide i desember 1932. Beregningen var, som det er sagt i nevnte oversikt, nokså tvilsom, og Byrået advarte mot å bygge for meget på den. Den gav som resultat ca. 150 000 arbeidsledige i desember 1932. Vi understreker at dette tall omfatter en meget stor sesongledighet, og også mange som på grunn av nedsatt arbeidsevne, selv under vanlige forhold, vanskelig vil kunne finne stadig beskjeftigelse. Et forsøk på å føre denne beregning frem til desember 1933 viser at tallet på dette tidspunkt ikke lå høiere enn i 1932. Folketellingens tall har vært brukt meget i diskusjonen, og det har vært fremstillet som om en arbeidsledighet som ligger i nærheten av den som tallet for 1930 viste, overhodet ikke har forekommet i Norge. For å få et inntrykk av hvor sterk denne arbeidsledighet overhodet er i forhold til tidligere perioder, har vi for årene 1902, 1903, 1904 og 1905 på grunnlag av de kommunale tellinger i Oslo, som omfatter alle arbeidsledige som var konkurransedyktige på arbeidsmarkedet, prøvet å gjøre en sammenstilling med tellingen i 1930. For å få tallene jevnførbare må tellingstallene for 1902, 1903, 1904 og 1905 heves, da tellingen av 1930 også omfatter de som ikke er fullt konkurransedyktige på arbeidsmarkedet. Med utgangspunkt i Byråets telling av 15 januar 1931 har vi så forhøiet disse tellingstall slik at tellingene for Oslo for 1902, 1903, 1904 og 1905 og for 1930 såvidt mulig kan bli jevnførbare. Gjør vi dette, og setter antall ledige menn i forhold til alle menn over 15 år i Oslo, får vi følgende ledighetsprocenter: for 1902 10,1 %, for 1903 10,9 %, for 1904 10,5 % og for 1905 8,7 %. For 1930 var tallet 13,7 %. Arbeidsledigheten i Oslo var efter disse tall adskillig høiere i 1930 enn i arbeidsledighetsårene efter krisen i året 1900, men intensiteten er ikke vesensforskjellig (Det statistiske Centralbyrå, 1934).
Statistisk-økonomisk oversikt over året 1933 ble avsluttet med en beskrivelse av vanskeligheten med arbeidsledighetsstatistikken:
Den høie arbeidsledighet har vi i virkeligheten hatt siden krisen i 1920-21, og selv om den i enkelte har gått betydelig ned, har den alt i alt efter de direkte opgaver ligget høiere enn i førkrigsårene. Skal vi imidlertid trekke sammenligninger med tidligere perioder, må vi være opmerksom på at de opgaver som finnes ikke er jevnførbare. Arbeidsledighetskontorenes tall er således av forskjellige grunner ikke jevnførbare for førkrigstiden og nu, og hverken disse eller fagforeningstallene gir et billede av arbeidsledighetens absolutte høide før og nu (Det statistiske Centralbyrå, 1934).
Bevegelse og nivå
En diskusjon i Historisk tidsskrift i første halvdel av 1990-årene og en doktoravhandling ved Norges Handelshøyskole fra 1994 handlet om arbeidsledighetsstatistikken i mellomkrigstiden. Det ble rettet kritikk mot Statistisk sentralbyrås formidling av tabellen som viste arbeidsledige fagforeningsmedlemmer fra 1904, men også mot en rekke historikerne som uten videre hadde benyttet disse tallene til å beskrive situasjonen på arbeidsmarkedet fra og med 1921 til og med 1940. Kritikken gikk ut på at Statistisk sentralbyrå ikke hadde gjort tilstrekkelig oppmerksom på hvor lite representative tallene for arbeidsledige fagforeningsmedlemmer var for ledigheten i hele befolkningen i statistikkpublikasjoner som Statistisk årbok, Statistiske oversikter og Historisk statistikk (Espeli, 1994; Espeli, 1995; Grytten, 1992; Grytten, 1994a; Grytten, 1994b).
I diskusjonen ble det hyppig vist til et arbeid av Morten Tuveng som nyanserte bildet av arbeidsledigheten før krigen ved å beregne den totale arbeidsløsheten i mellomkrigstida (Tueng, 1946).
Utgangspunktet for diskusjonen av ledighetstallene i mellomkrigstiden på 1990-tallet var et tilsynelatende manglende samsvar mellom den samtidige veksten i industriproduksjonen, veksten i sysselsettingen i industrien og den høye arbeidsledigheten blant de fagorganiserte. I Statistisk-økonomisk oversikt over året 1932 forsøkte Det statistiske Centralbyrå å forklare dette paradokset. Det kan
ikke være tvil om at 1932 hittil har vært det vanskeligste år under verdenskrisen. Et samlet uttrykk herfor gir arbeidsledighetstallene, som aldri før har nådd så høit. Arbeidsledighetens høide er et av de mørke trekk i årets fysionomi både sett fra et socialt, økonomisk og finansielt synspunkt. Men om man vil bruke tallene som uttrykk for den nedsatte virksomhet, må man huske på at arbeidsledigheten målt i tall var høi selv i årene 1929 og 1930, da vi hadde den største produksjon vi nogen gang har hatt. Arbeidsledighetens absolutte høide er nemlig ikke bare en følge av krisen, men også en følge av rasjonaliseringen og av utvandringens ophør. Bevegelsen i arbeidsledighetstallene derimot viser at virksomheten har vært nedsatt i 1932 (Det statistiske centralbyrå, 1933b).
Ved å skille mellom ulike typer arbeidsledighet ble det vist at høye ledighetstall under bestemte omstendigheter ikke nødvendigvis sto i motsetning til økende industriproduksjon. Arbeidsledigheten kunne være høy og stigende samtidig med at den industrielle virksomheten økte.
Del II 1938-1969
Hele folket på trygd?
I 1938 ble det vedtatt en lov om trygd ved arbeidsløshet, den skulle tre i kraft fra juli 1940. Loven førte til etablering av det administrative systemet som skulle danne grunnlag for arbeidsmarkedsstatistikken eller sysselsettingsstatistikken helt til og med januar 1971. Registreringen av antall arbeidsløse som mottok arbeidsledighetstrygd danner både en fortsettelse av statistikken som var basert på utbetalinger fra fagforeningenes kasser, men også begynnelsen på Ny arbeids- og velferdsforvaltnings – NAVs – registrering av helt arbeidsledige. I Norge fins det altså en lang og ubrutt tradisjon, helt fra 1898, for å registrere som arbeidsledige, sysselsatte som ved arbeidsledighet oppfyller betingelsene som er stilt for å motta støtte. Denne arbeidsledigheten vil være definert av kriteriene foreningenes eller statens lover setter for å motta støtte. Det er ikke nok å være uten arbeid, å kunne arbeide og å søke arbeid. Ytterligere betingelsene for å motta støtte og å telles som arbeidsledig er medlemskap i forening, innbetalt avgift/premie i et bestemt antall uker og at støtte bare gis i en nærmere angitt antall uker. Et annet kriterium er at en person må ha mistet lønnet eller på annen måte betalt arbeid for å bli regnet som ledig.
I en orientering om den nye loven ble det vist til at spørsmålet om en overgang fra frivillig til tvungen 9 trygd ved arbeidsledighet hadde vært drøftet og foreslått mange ganger, i 1926, i 1929 og i 1932. Tvungen trygd ble i den tidens språk brukt om en offentlig trygd som gjaldt alle som falt inn under ordningen, mens en privat trygd basert på innmelding av den enkelte ble oppfattet som frivillig. Det var Sociallovkomitéen av 1935 som i 1937 la frem innstillingen med utkastet til lov om trygd mot arbeidsløshet.
En tabellarisk oppstilling i innstillingen viste at av de landene som hadde innført frivillig trygd hadde dette med to unntak - Sverige og Tsjekkoslovakia – skjedd før eller under første verdenskrig. I de landene som hadde innført tvungen trygd, hadde dette med to unntak – Storbritannia og Irland – skjedd etter første verdenskrig. Komiteen kunne derfor slå fast at det var tvungen, det vil si offentlig trygd, som hadde vind i seilene.
Komiteen hadde innhentet uttalelser om lovforslaget. Norges Industriforbund fant ikke å ville uttale seg om saken, mens Norges Arbeidsgiverforening pekte på at det ved utbyggingen av sosiallovgivningen måtte vises varsomhet med å pålegge næringslivet flere belastninger. Det ville kunne resultere i stagnasjon og forverring av den eksisterende arbeidsledigheten, og advarte derfor mot en offentlig trygd. Arbeidernes Faglige Landsorganisasjon sluttet seg til prinsippet om tvungen trygd, men det måtte samtidig gis adgang til å opprettholde de frivillige hjelpekasser i fagforeningene. Landsorganisasjonen mente at den offentlige trygden skulle finansieres av at arbeiderne, arbeidsgiverne og stat/kommune betalte inn like store deler av premien. Sociallovkomiteen som gikk inn for tvungen, offentlig arbeidsledighetstrygd, forklarte at de frivillige ledighetskassene i fagforeningene hadde vært finansiert av de fagorganiserte med en halvpart, 3/6, mens staten med 1/6, og kommunen med 2/6, dekket den andre halvparten. Arbeidsgiverne hadde ikke deltatt i finansieringen av kassene, komiteens flertall gikk inn for at arbeidsgiverne ved overgang til offentlig trygd skulle bidra på lik linje med arbeiderne. Komiteen foreslo at kommunene skulle finansiere ¼ av trygden, mens de siste ¾ skulle deles likt mellom arbeiderne og arbeidsgiverne (Innstilling IV (1937)).
Siden denne loven om trygd mot arbeidsløshet i flere årtier dannet grunnlag for sysselsettingsstatistikken og arbeidsledighetstallene helt fram til 1971 er det grunn til å gjengi litt fra debatten om loven i Odelstinget 14. juni 1938.
Julius Grasåsen (1896-1987) som representerte Bondepartiet fra Aust-Agder mente at det var viktigst å få hele folket i arbeid enn å innføre enda flere sosiale reformer. Og spurte om det bak Arbeiderpartiets slagord om hele folket i arbeid fra valgkampen før stortingsvalget i 1933 betydde «Heile folket i trygd?» Også Jens Hundseid (1883-1965) representerte Bondepartiet og støttet Grasåsens «utmerkede innlegg», og hevdet også at det var absolutt nødvendig å ta en pust i bakken når det gjaldt å utvide det «sociale trygdeverk». Arbeidslivet var så «omspendt og innspunnet av bestemmelser og paragrafer og så nedtynget av avgifter og skatter» at det var forbundet med stor risiko å gå videre. Sosialminister Oscar Torp (1893-1958) fra Arbeiderpartiet var til stede under Odelstingets behandling av loven og hadde også ordet, og sa at det primære for den økonomiske politikken var å skaffe de arbeidsløse arbeid, en arbeidsledighetstrygd skulle være en beskyttelse for den som var i arbeid, men en slik trygd kunne også «i sin store alminnelighet» bidra til å jevne ut konjunktursvingningene så «dumpen» ikke ble for dyp. Dette burde Hundseid ifølge Torp som hevdet å representere bøndene legge seg på minnet.
Odelstinget burde sette sin ære i å vedta denne reformen, hevdet Torp og redegjorde deretter for ulike former for arbeidsledighet. Første nevnte han den ledigheten som oppsto ved skifte fra gode til dårlige tider, så nevnte han sesongledigheten og til slutt den ledigheten som skyldes tekniske fremskritt og rasjonaliseringer. Når alle de tre formene for ledighet inntraff samtidig, ble krisen skjerpet, mente sosialministeren. Samtidig spilte vekslinger i befolkningsveksten en betydelig rolle, og nettopp i årene fra 1930 til 1938 hadde den arbeidssøkende befolkningen økt med kanskje nærmere 20 000 per år.
I diskusjonen hadde det blitt hevdet at arbeidsledigheten ikke hadde gått tilbake med mer enn 6 800 siden 1935, men dette var ikke hele sannheten. Torp forklarte Odelstinget at økningen i den arbeidsføre delen av befolkningen også måtte tas med i beregningen og den hadde vært sterk de tre siste årene, minst 50 000 nye arbeidstakere hadde etter Torps oppfatning meldt seg. Arbeidskontorene tall var heller ikke «de riktige tall» og inspektøren for kontorene hadde da også ifølge Torp hevdet at nedgangen i arbeidsledigheten hadde vært «betydelig større enn tallene» ga uttrykk for. Bak de offisielle tallene for nedgangen i ledigheten skjulte det seg et «minst et like stort tall av arbeidere» som hadde fått arbeid. Torp mente at i de siste tre årene hadde mellom 15 000 og 30 000 arbeidsløse og 50 000 nye arbeidere fått arbeid.
Torp hevdet også at den delen av arbeidsledigheten som kom av befolkningsvekst ville være avtagende og sesongarbeidsledigheten kunne avhjelpes gjennom spesielle tiltak i distrikter der denne formen for ledighet gjorde seg spesielt sterkt gjeldende.
Når en arbeider ble syk, fortsatte Torp, ble han hjulpet av syketrygden, mistet han arbeid på grunn av en ulykke, ble han støttet av ulykkestrygden, om alderen tynget trådte alderstrygden til. Torp håpet at også loven om uføretrygden ville bli vedtatt.
Deretter tok Torp for seg de økonomiske konsekvensene av ledighetstrygden som han hadde nevnt innledningsvis. Med overgangen fra frivillig til tvungen trygd ville den offentlige støtten til de arbeidsløse øke fra 4,1 millioner kroner til 48,4 millioner kroner. Denne trygden ville ha positive virkninger både sosialt og økonomisk. I et visst monn ville den ifølge Torp også bidra til å opprettholde kjøpekraften også i dårlige tider. I en oppgangskonjunktur ville premien i noen grad bremse forbruket. Det som ble spart ville kunne brukes til å opprettholde kjøpekraft i nedgangstider, trygden ville med andre ord ifølge Torp bidra til å jevne ut forskjellen på gode og dårlige tider (Forhandlinger i Odelstinget, 1939, 14 juni – Lov om trygd mot arbeidsledighet.)
Lov om trygd mot arbeidsledighet gjaldt for alle arbeidstakere som var omfattet av loven om syketrygd. Syketrygden omfattet enhver som arbeidet i offentlig eller privat tjeneste for lønn eller godtgjørelse som helt eller delvis besto i penger. Lov om trygd mot arbeidsledighet gjorde en rekke unntak fra den generelle paragrafen i syketrygdloven. Hushjelper hos private og på institusjoner unntatt. Det samme gjaldt de fleste ansatte i primærnæringene. Det ble også stilt en rekke betingelser for å få utbetalt dagpenger. Den arbeidsledige måtte være arbeidsfør, og ikke selv være skyld i ledigheten, og heller ikke av egen skyld bli gående ledig ved å la være å søke arbeid eller å ikke å ta imot tilbud om arbeid. Ifølge loven kunne det utbetales dagpenger i inntil 15 uker i løpet av 12 måneder, men antallet stønadsuker skulle ikke være mer enn en tredjedel av antallet uker med innbetalt premie. En arbeidsløs hadde ikke rett til dagpenger de første seks dagene av ledigheten (Berger Ulsaker, Lov om trygd mot arbeidsledighet, Oslo 1939).
Fra krigs- til fredsøkonomi
I den første redegjørelsen for den nye statistikken fra Direktoratet for arbeidsformidling og arbeidsløshetstrygd het det at det hadde vært en del vanskeligheter med å utarbeide statistikken etter den nye loven, og derfor forelå tallene for 1940 først i januar 1941. Dette var nok et understatement, den tyske besettelsen hadde sikkert også vanskeliggjort statistikkarbeidet (Direktoratet for Arbeidsformidling og Arbeidsløshetstrygd, 1941).
Fra 1940 ga tabellen opplysninger om antallet arbeidssøkende som var arbeidsføre og helt ledige, det ble også gitt oppgaver for delvis arbeidsløse og midlertidig arbeidsløse etter kjønn, næring og fylke. De arbeidsløse ble fordelt etter 33 yrkes- og næringsgrupper etter fylke. Det var med andre ord en svært detaljert statistikk som ble opprettet.
Det er en alminnelig oppfatning at arbeidsledigheten ble avskaffet under krigen på grunn av alt arbeid tyskerne satt i gang. Det var imidlertid ikke før fra sommeren 1942 at den registrerte ledigheten gikk betydelig ned, og først fra årsskiftet 1942/43 ble den registrerte ledigheten helt ubetydelig. Dette siste ble satt i forbindelse med tyskernes nederlag ved Stalingrad og kom til uttrykk i loven om alminnelig nasjonal arbeidsinnsats 22. februar 1943:
Sosialdepartementet gjennomfører en omfattende utskrivning av all arbeidskraft som ikke er fullt utnyttet eller som brukes til arbeid som nå ikke er nødvendig. Enhver norsk statsborger plikter å etterkomme pålegg om arbeid og ytelser fra myndigheten til gjennomføring av den alminnelige nasjonale arbeidsinnsats i Norge (sitert etter Tuveng, 1945).
Også før denne bestemmelsen kom hadde imidlertid mange under okkupasjonen unnlatt å melde seg på arbeidskontorene for å unngå tvangsutskrivning til arbeid for tyskerne. I den første utgaven av statistikken som Arbeidsdirektoratet sendte ut etter tyskernes nederlag i 1945 ble det opplyst at de ledighetstallene som ble offentliggjort under krigen, det vil si til og med for mars 1945, hadde liten verdi når det gjaldt å danne et bilde av den faktiske ledigheten. Direktoratet skrev at arbeidsforholdene under okkupasjonen med tvangsutskrivning og andre inngrep i den personlige frihet og selvbestemmelsesrett hadde medført at arbeidsformidlingens organer kom i stadig større miskreditt hos den arbeidende befolkning og ikke minst hos den arbeidssøkende delen av befolkningen. Dette ga tydelige utslag i tallene. På tross av meldeplikten skjedde det en nedgang i antall sysselsatte på 50 000 fra mars 1944 til mars 1945 mens antallet arbeidsledige i samme tidsrom bare økte med 700. Direktoratet gikk ut fra at en betydelig del av de 50 000 hadde kommet over i ikke-trygdepliktig arbeid i jord og skogbruk, eller i militær virksomhet ute eller hjemme. Det kunne derfor ikke herske noen som helst tvil om at ledighetstallene hadde lite med de faktiske forhold å gjøre ifølge Arbeidsdirektoratet. I virkeligheten het det eksisterte det «en skjult ledighet av betydelig omfang», men å anslå antallet ble ansett å være umulig (Arbeidsdirektoratet, 1945a).
To måneder senere pekte Arbeidsdirektoratet på noen hovedtrekk ved arbeidsmarkedet under okkupasjonen. Arbeidslivet hadde blitt helt underordnet den tyske krigsøkonomien, utestengning fra viktige eksport- og importmarkedet hadde dessuten ført til forskyvninger i sysselsetting og arbeidsliv. Arbeidskraft ble dels frivillig, dels ved tvang flyttet fra yrke til yrke, fra næring til næring. Det foregikk en tvangsmessig regulering av arbeidslivet. Den militære bygge- og anleggsvirksomheten hadde ifølge Direktoratet et veldig omfang, og mente på grunnlag av forskjellige tellinger og beregninger at det ved frigjøringen kunne dreie seg om 70 000 til 75 000 personer. Da var funksjonærer og hjelpearbeidere som rengjøringspersonell også tatt med. Ble personer i annen tysk tjeneste også inkludert var 90 000 nordmenn sysselsatt ved tyske eller «tyskbetonte» arbeidsplasser. Tidligere under krigen antok arbeidskraftmyndighetene etter frigjøringen at den tyskengasjerte norske arbeidskraften var på om lag 150 000 personer, i september 1944 hadde tallet vært 120 000.
Den skjulte ledigheten ble ikke tallfestet, men den ble antatt å være av betydelig omfang og kom i tillegg til de 90 000 som ved frigjøringen var ansatt ved tyske arbeidsplasser. Ved frigjøringen kunne det derfor ventes en betydelig arbeidsledighet, ifølge direktoratet som forklarte at Hjemmefrontledelsen hadde samarbeidet med regjeringen i London om hvordan sysselsettingsproblemene skulle løses ved frigjøringen, og det hadde blitt trukket opp enkelte retningslinjer av en sentralarbeidsnemnd. Oppgaven var senere gitt til Arbeidsdirektoratet. For å hindre kaos i arbeidslivet og unngå massearbeidsløshet ble det fra 8. mai 1945 forbudt å gå til driftsinnskrenkninger eller driftsstans uten godkjenning av myndighetene. Direktoratet på sin side avviklet samtidig tyske arbeidsplasser og overførte arbeidere og funksjonærer til sine hjemsteder og anvist de ledige til arbeid i jordbruk, skogbruk eller annen virksomhet. Arbeidsløse ble også i noen utstrekning satt til offentlig arbeid av forskjellig slag, opprydning, reparasjon og vedlikeholdsarbeid som var forsømt under okkupasjonen. Staten hadde bevilget 25 millioner kroner til slikt arbeid.
Riktignok hadde arbeidsledigheten steget fra om lag 700 i april 1945 til om lag 10 000 i mai, men samtidig hadde tallet på sysselsatte arbeidsledighetstrygdede gått ned med 20 000. Gitt den raske avviklingen av de tyske arbeidsplassene, hadde direktoratet ventet større økning i ledigheten, men trakk fram en del momenter som gjorde at nedgangen i sysselsettingstallene ikke ble så stor som fryktet.
For det første hadde den provisoriske anordningen om forbud mot driftsinnskrenkninger og stans hindret en økning av ledigheten. Sammen med den gradvise avvikling av tysk bygg- og anleggsvirksomhet hadde det gitt arbeidere og arbeidsgivere tid etter direktoratets mening til å innstille seg på den nye situasjonen. Mange hadde skaffet seg nytt arbeid uten å gå ledige i lenger tid, direktoratet mente derfor også at mange som hadde vært tvangsutskrevet til arbeid hadde gått tilbake til sitt tidligere arbeid. Endelig ble det opplyst at igangsatt offentlig veiarbeid sysselsatte mange som under krigen hadde vært beskjeftiget i tysk virksomhet.
Helt arbeidsledige ved arbeidskontorene. 1940-1947
| År | Jan. | Feb. | Mars | April | Mai | Juni | Juli | Aug. | Sep. | Okt. | Nov. | Des. |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 1940 | 33 708 | 33 727 | 33 972 | |||||||||
| 1941 | 40 956 | 42 227 | 42 514 | 33 556 | 16 571 | 8 446 | 8 882 | 6 201 | 5 650 | 6 664 | 8 132 | 10 374 |
| 1942 | 13 202 | 13 761 | 13 879 | 5 962 | 2 636 | 1 424 | 916 | 1 054 | 888 | 1 095 | 1 088 | 1 054 |
| 1943 | 1 236 | 903 | 630 | 359 | 331 | 198 | 183 | 243 | 240 | 337 | 267 | 321 |
| 1944 | 391 | 359 | 308 | 192 | 148 | 86 | 95 | 103 | 183 | 224 | 418 | 600 |
| 1945 | 1 172 | 1 257 | 1 000 | 735 | 9 628 | 14 420 | 10 362 | 10 278 | 11 456 | 14 480 | 16 572 | 18 702 |
| 1946 | 24 898 | 24 151 | 22 701 | 17 786 | 11 419 | 6 521 | 4 236 | 4 397 | 5 329 | 6 489 | 8 746 | 10 284 |
| 1947 | 13 825 | 15 325 | 15 644 | 11 446 | 6 186 | 3 623 | 2 628 | 3 086 | 4 694 | 5 450 | 8 201 | 12 057 |
Kilde: Arbeidsdirektoratet
Arbeidsledighetstall på nesten 10 000 for mai måned 1945 anså direktoratet for å være forholdsvis lavt, tallet for våren 1941 hadde vært over fire ganger så høyt. For å forklare det lave mai-tallet minnet direktoratet om at spesielt Loven om nasjonal arbeidsinnsats førte til at «folk lærte å sky den offentlige arbeidsformidling og bare møtte opp i den utstrekning de var sikre på å ikke utsette seg for overgrep av noen art». Arbeidsdirektoratet utdypet dette:
De statistiske oppgaver over arbeidsløsheten i de senere år [for krigsårene] gir derfor ikke tilnærmelsesvis noe riktig uttrykk for de faktiske forhold.
Arbeidsdirektoratet skrev også at arbeidsformidlingens renommé fra før krigen ikke lot seg momentant gjenopprettet ved frigjøringen og derfor var det mange som av fortsatt mistro til etaten hadde latt være å melde seg som arbeidsledige.
Mange gikk dessuten ledige uten å ta arbeid, ifølge direktoratet, de brukte oppsparte midler som de fryktet likevel ville gå tapt ved den sanering av pengemengden som var varslet av myndighetene og som ble gjennomført av Norges Bank høsten 1945. I direktoratets månedlige orienteringer om utviklingen på arbeidsmarkedet rett etter frigjøringen ble det også nevnt at mange fortsatt var engasjert av Hjemmefronten, i militær virksomhet, dessuten hadde arrestasjonen av «N.S. folk» også hatt en betydning for arbeidsmarkedet (Arbeidsdirektoratet, 1945b).
Revolusjonær endring av den bestående samfunnsordning
Morten Tuveng, kontorsjef i Arbeidsdirektoratet offentliggjorde i Arbeidsmarkedets månedshefte for august 1945 en større betenkning om arbeidsledigheten som sosialt problem. Ledigheten hadde i tiden mellom de to verdenskrigene ifølge Tuveng uten tvil vært det mest påtrengende samfunnsproblemet i de fleste land. Ledigheten hadde preget alle diskusjoner om samfunnsøkonomiske og næringspolitiske spørsmål. Det var også arbeidsledigheten, mente han, som hadde gitt støtet til den «økonomiske selvforsynings- og inngjerdingspolitikk» som etter 1929 hadde fått innpass i land etter land. Alle stater ville avsette sin overskuddsproduksjon i utlandet samtidig som de stengte utenlandske varer ute. Det var denne selvmotsigende politikken som «bar i seg kimen til den katastrofen» verden «nettopp hadde opplevd» og det var neppe for mye sagt skrev Tuveng også at mangel på evne eller vilje til å løse arbeidsledighetsspørsmålet «på en lykkelig måte» hadde sin andel av det årsakskompleks som hadde ført til annen verdenskrig. En omfattende og langvarig arbeidsledighet var «samfunnsfarlig», og det kunne ikke understrekes strekt nok at det var påkrevet å komme ledigheten effektivt og endelig til livs. Arbeidsledigheten måtte og skulle fjernes i etterkrigstidens samfunn, og det måtte ikke skje ved opprustning som i de autoritære statene før krigen. Tuveng mente at hvis arbeidsledigheten igjen fikk det omfang den hadde hatt før krigen «kan man sannsynligvis vente en revolusjonær endring av den bestående samfunnsordning».
I de statistiske undersøkelsene av arbeidsledigheten ble fenomenet avgrenset på forskjellig vis, forklarte Tuveng. Det gjaldt derfor å finne frem til en definisjon som omfattet alle former for arbeidsledighet uansett årsak. Tuveng mente at en økonomisk definisjon var best egnet til dette formålet. Etterspørres det mindre arbeidskraft enn det tilbys, resulterer det i ledighet, resonnerte han, og formulerte denne definisjonen:
Arbeidsledig er den som søker, men ikke kan få arbeid på de vilkår han eller hun er villig til å godta.
Tuveng gjorde oppmerksom på at definisjonen forutsatte et relativt fritt arbeidsmarked. Enkelte faktorer hadde fortsatte han videre imidlertid en så iøynefallende virkning på tilbud og etterspørsel av arbeidskraft at de kvalifiserte for en oppdeling av arbeidsledigheten i forskjellige typer, og han opererte med fem: friksjonsledighet, sesongledighet, konjunkturledighet, teknologisk ledighet og strukturell ledighet.
Friksjonsledigheten skyldes at en del personer av en eller annen grunn sluttet å arbeide på en arbeidsplass. Det gikk som regel en viss tid før vedkommende fant nytt arbeid. Den som tilbød og den som etterspurte arbeid fant ikke hverandre med en gang. Arbeidsformidlingen oppgave var å gjøre den tiden det tok å finne nytt arbeid så kort som mulig. Ifølge Tuveng ville friksjonsledigheten alltid gjøre seg gjeldende, men var i rolige tider hadde den liten betydning.
Med den næringsstrukturelle ledighet mente Tuveng arbeidsløshet som skyldes at et yrke eller en industri gikk til grunne. Hvis en slik industri var konsentrert i et bestemt geografisk område ville en slik ledigheten kunne få stor betydning. Denne ledigheten kunne bare bekjempes effektivt gjennom «flytning av befolkningsgrupper og ved opplæring i nye yrker». Næringsstrukturell ledighet inntraff umiddelbart etter større kriger, og Tuveng forklarte at det var denne faren Norge sto overfor ved skifte fra krigs- til fredsøkonomi. Overgangen innbar en samfunnsøkonomisk strukturendring som kom til å føre til store forstyrrelser på arbeidsmarkedet.
Den sesongmessige ledigheten, at den varierte med årstidene, skyldes naturgitte forhold og gjorde seg spesielt gjeldene i land med store variasjoner i klimaet. Dette gjaldt selvfølgelig primærnæringene, men også byggevirksomheten. Moter, skikk og bruk og sosiale sedvaner bidro også ifølge Tuveng til sesongledigheten som hadde stor betydning. Det relativt sett høye lønnsnivået for sesongarbeid, var imidlertid ikke nok til å oppveie mangelen på lønn utenfor sesongen. Derfor utgjorde sesongledigheten «et sosialt problem».
Konjunkturarbeidsløsheten kunne dempes ved å jevne ut konjunktursvingningene i det økonomiske livet og de viktigste midlene til det var ifølge Tuveng i nedgangstider å iverksette en ekspansiv penge- og kredittpolitikk samt en sterk økning i offentlig bygge- og anleggsarbeid. I oppgangstider skulle det motsatte praktiseres.
Konkurransen, særlig under en fallende konjunktur, førte til rasjonalisering og effektivisering av produksjonsprosessen. Sammen med tekniske fremskritt førte dette til teknologisk arbeidsløshet. Tuveng argumenterte for at denne rasjonaliseringsprosessen på lang sikt var et gode og at den åpnet for nye sysselsettingsmuligheter, når velstanden hadde økt i det 19. og 20. århundret var årsaken nettopp denne rasjonaliseringen. Det var et samfunnsmessig gode at produksjonen per arbeidstime økte. Det ville muliggjøre forkortelse av arbeidstiden, men fordi rasjonaliseringen skjedde i nedgangskonjunktur førte den på kort sikt til arbeidsledighet.
Endringer i befolkningsstrukturen førte til det det Tuveng kalte strukturell arbeidsløshet. Den sterke økningen i den arbeidsdyktige befolkningen i mellomkrigsårene hadde virket trykkende og ført til økning av ledigheten. Dette kom til syne som vanskeligheter for de unge med å skaffe seg arbeid, men også ved at eldre arbeidere ble sagt opp for å ansette unge.
Disse seks artene av ledighet forklarte Tuveng, refererte til det han kalte ytre hovedårsaker. Det gikk imidlertid ikke an å hevde at en så og så stor del av ledigheten skyldes rasjonalisering eller befolkningsstrukturelle årsaker. Den totale arbeidsledigheten var ifølge Tuveng en sam- og vekselvirkning mellom de ulike formene for ledighet (Arbeidsmarkedet, 1945c).
Feriementalitet og sabotasjetempo
I Arbeidsdirektoratets månedlige statistikkpublikasjon Arbeidsmarkedet for september 1945, som forelå i begynnelsen av desember 1945 ble det gitt en «Kort orientering om Arbeidsdirektoratet og dets virksomhet siden 8. mai 1945». Den var utarbeidet for Opplysningskomiteen for Gjenreisningsarbeidet av kontorsjef Morten Tuveng, i samarbeid med kontorsjefene J. Tannæs Fjeld og Thor Skrindo.
Igjen dvelte Arbeidsdirektoratet ved de spesielle forholdene krigen og frigjøringen hadde ført med seg for arbeidsmarkedet. Et eget kapittel i orienteringen var viet de største vanskene direktoratet hadde hatt med å lede landet fra krigs- til fredsøkonomi, og kom tilbake til at de tvangsmessige bestemmelsene som etaten ble satt til å håndheve under krigen hadde satt sitt stempel på den og hemmet dens virksomhet etter krigen. Befolkningen var avvendt fra å vende seg til arbeidsformidlingen og det ville ennå ta tid for tilliten var gjenvunnet slik at det kunne drives et effektivt arbeidsformidlingsarbeid, het det i orienteringen. Dette var svaret på hvorfor det var så få søknader om arbeid etter frigjøringen, og på at det i de første fire månedene etter frigjøringen ble meldt 25 000 flere ledige plasser enn arbeidssøkere.
Forklaringen kunne ifølge kontorsjefene også
tilskrives den alminnelige feriestemning som har rådet innenfor alle befolkningsslag, men skyldes også utvilsomt en opparbeidet mistillit til Arbeidsformidlingen.
Det var ikke lett å gjenvinne tilliten, dessuten gjorde boligmangelen at det ikke var mulig å få flyttet arbeidskraft fra et sted til et annet, ifølge orienteringen.
En annen vanskelighet var at kontakten med «de allierte militærmyndighetene ikke hadde vært den beste». Direktoratet hadde ikke mottatt oppgaver over hvilke militære anlegg som skulle fortsette og hvilke som skulle legges ned, og dette hadde hindret avviklingsarbeidet. Et annet problem var at det ikke var lett å få næringslivet «i ordentlig gang». Den viktigste grunnen var mangel på råstoff, men den «utpregede feriementalitet i sommer, og tregheten når det gjelder å komme vekk fra krigstidens sabotasjetempo» hadde også spilt en rolle (Arbeidsdirektoratet, 1945d).
Et annet trekk ved arbeidslivet like etter krigen, svært høyt fravær i industrien, ble undersøkt av Arbeidsdirektoratets skoftkomité. Den kom til at det usedvanlig høye fraværet i de to, tre første etterkrigsårene skyldtes levninger av den sabotasjementalitet som ifølge skoftkomiteen med rette ble fremelsket under okkupasjonen. Ureglementerte ferieforlengelser, lørdags- og mandagsfraværet ble analysert for seg. Det ble også pekt på at det i nasjonalbudsjettet for 1947 ble lagt vekt på å holde det personlige forbruk nede for at størst mulig andel av nasjonalinntekten kunne gå til anskaffelse av produksjonsmidler. Dette var berettiget, men ifølge komiteen gikk det ikke an å se bort fra at fortsatt mangel på forbruksvarer kunne ha uheldige virkninger på ytelsene i arbeidslivet (Arbeidsdirektoratet, 1947).
Hva krigen kostet
I innledningen til Hva krigen kostet Norge, Utviklingen under krigen, problemene i dag, politikken i Framtida, avsluttet i mai 1945, skrev Odd Aukrust (1915-2008), Forskningsdirektør i statistisk sentralbyrå fra 1953 til 1985, og Petter Jakob Bjerve (1913-2004), direktør i Statistisk sentralbyrå fra 1949 til 1980, at økonomene Ragnar Frisch, J.M. Keynes, Erik Lindahl, Gunnar Myrdal og Bertil Ohlin og den rike og banebrytende økonomiske litteraturen fra 1930-årene hadde formet det teoretiske grunnlag de brukte i sine resonnementer i boken.
I programmet for den økonomiske politikken ble lagt fram til slutt i boken la Aukrust og Bjerve avgjørende vekt på at det offentlige måtte sette i gang store arbeider umiddelbart etter krigen for å sysselsette arbeidsløse. Slike offentlige arbeider kunne avvikles gradvis etter hvert som næringslivet trengte arbeidskraft. Lønningene måtte ikke være så høye at arbeiderne ikke ble interessert i å søke seg til næringslivet. Videre måtte ikke bedriftene få si opp arbeidere. Private virksomheter måtte «på alle måter» stimuleres til å ansette folk. Endelig måtte arbeidsformidlingen opprettholdes som et bindeledd mellom arbeidsløse og bedrifter.
De to sosialøkonomene og Frischelevene bygde sine antakelser om arbeidsmarkedet etter krigen på beregningene Morten Tuveng hadde foretatt, disse ble senere offentliggjort i hans studie Arbeidsløshet og beskjeftigelse i Norge før og under krigen, som Aukrust og Bjerve skrev at de hadde fått lese som manuskript under krigen mens de gjorde ferdig Hva krigen kostet Norge. På bakgrunn av Tuvengs beregninger konkluderte de med at sysselsettingsproblemet etter frigjøringen ville være et omstillings- og et knapphetsproblem. Alle som hadde arbeidet i tysk tjeneste ville risikere arbeidsløshet. Det kunne dreie seg om 50 000-80 000 mann, mente de, mens demobiliseringen ville bidra med 50 000 mann. Dette betydde at langt over 100 000 mann, muligens enda flere, på kort tid trengte arbeid. Det sa seg selv ifølge de to at en så stor oppgave ikke ville kunne løses uten at det oppsto en «omstillingsarbeidsløyse». Denne arbeidsløsheten hadde imidlertid ingenting å gjøre med den kroniske arbeidsledigheten som hadde hersket i mellomkrigstiden.
Den gjennomsnittlige sysselsettingen fra 1939 til første halvår 1945 hadde steget med 100 000 sysselsatte, over halvparten av økningen hadde skjedd i bygg og anlegg, 54 000, mens økningen i industrien hadde vært på 12 000. Tilgangen på arbeidskraft hadde skjedd gjennom en økning av den yrkesaktive delen av befolkningen på 42 000, mens 58 000 arbeidsledige hadde kommet i arbeid. Fra dette tallet ble det trukket 50 000 som var i krigsfangenskap eller eksil. Tuveng regnet derfor med at det hadde vært en nedgang i sysselsettingen i primærnæringene og handel som tilsvarte om lag 50 000 (Tuveng, 1946).
Under krigen hadde det følgelig vært knapphet på arbeid, og derfor konkurranse om arbeidskraften, særlig mellom jordbruk og skogbruk og den tyske okkupasjonsmakten. Tyskerne vant denne konkurransen, dels ved tvang og dels ved lønnsforhøyelser finansiert ved pengetrykking. Dette hadde skapt en akutt fare for stor arbeidsledighet når krigen sluttet, het det i Hva krigen kostet Norge.
Kombinasjonen av uvanlig stor kjøpevilje og kjøpeevne ville føre til en sterk etterspørsel etter ferdige varer, og av den grunn fant Aukrust og Bjerve det utenkelig at det ikke ville bli arbeid til alle når industrien fikk råvarer. Ved å anta et betydelig etterspørselsoverskudd i den første tiden etter frigjøringen ville det mens produksjonen stadig økte være et «inflasjonspress» og de kalte derfor den første tiden etter frigjøringen for «den inflatoriske fasen». Etter at et år eller to og den verste «varehungeren» var stilt ville etterspørselen avta og på flere området ville det oppstå etterspørselsunderskudd med tendens til prisfall. Slik beskrev Aukrust og Bjerve at høykonjunkturen ville avta, og de ventet at økonomien ville gå inn i en deflatorisk fase. Da ville det ikke hjelpe det spor om likviditeten hos publikum var aldri så stor, uteble kjøpeviljen spilte likviditeten ingen rolle. Dette var lærdommen fra tidligere depresjonsperioder, minnet de om. Skulle dette inntreffe ville det bli nødvendig med helt andre tiltak enn de som krevdes ved overgangen fra krig til fred.
Det var argumentasjonskjeden om de to fasene som fikk Aukrust og Bjerve til å anta at det samme kunne skje etter annen verdenskrig som hadde skjedd etter den første, 10 deflasjon, bedriftsnedleggelser og innstillinger med høy arbeidsledighet som det ikke hadde lyktes å få bukt med i de etterfølgende 20 årene. Forfatterne gjorde oppmerksom på at det lå utenfor rammene av Hva krigen kostet Norge å ta for seg det sysselsettingsproblemet som i så fall ville oppstå (Aukrust & Bjerve, 1945).
Aukrust og Bjerve tvilte altså på at en omstilling av 100 000 mann, kanskje enda flere, ville kunne skje uten at man unngikk en omstillingsarbeidsledighet. Knapphetsarbeidsledigheten ble forklart med mangel på råvarer, drivstoff, brensel for å holde hjulene i gang. Nå ble det understreket at både omstillings- og knapphetsarbeidsledigheten hadde meldt seg lenge før krigen sluttet, og Aukrust og Bjerve skrev at det i og for seg var heldig at vanskelighetene på arbeidsmarkedet hadde begynte å melde seg fra november-desember 1944. Det ville gjøre det klar for enhver at arbeidsledigheten skyldtes omstillingen fra krigens arbeidsmarked og en økonomisk situasjon preget av tømte varelagre. Denne omstillings- og knapphetsarbeidsledigheten hadde ingenting å gjøre med konjunkturarbeidsledighet og heller ikke med den kroniske arbeidsledigheten som var kjent fra 1920- og 1930-årene. Aukrust og Bjerve regnet med at de største problemene ville være over et års tid etter at krigen i Europa var slutt.
Det som også ville prege etterkrigstiden var en helt ekstraordinær etterspørsel etter varer på grunn av en oppdemmet kjøpsvilje og stor kjøpeevne, og det ble av forfatterne av Hva krigen kostet Norge ansett for nærmest utenkelig at det ikke skulle bli arbeid for alle.
Dette betydde imidlertid ikke at Aukrust og Bjerve var optimistiske sommeren 1945, konjunkturfasen med full sysselsetting ville før eller seinere slå over i en alvorlig etterkrigsdepresjon som på ny ville skape alvorlige sysselsettingsvansker (Aukrust & Bjerve, 1945).
Bjerve frykter kontraksjon
I orienteringen om Arbeidsdirektoratets virksomhet etter 8. mai 1945 ble det gjort rede for at direktoratets var organisert i fire kontorer. Det statistiske kontor, 4. kontor, samlet inn og bearbeidet oppgaver for å lage statistikk over arbeidsmarkedet, kontoret skulle også undersøke årsakene til vekslingene i sysselsettingen. Studier av norsk næringsliv gjennom innsamling av primærmateriale, studier av økonomisk statistikk og litteratur, særlig den som kastet lys over konjunkturutviklingen, var også en oppgave for kontoret.
Nettopp for å studere årsakene til vekslingen i sysselsettingen og forslag til disponering av arbeidskraft når det var mangel på den, hadde Arbeidsdirektoratet bedt universitetsstipendiat Petter Jakob Bjerve om en teoretisk preget utredning om sysselsettingsproblemet i de nærmeste årene fremover.
Bare vel et halvår etter utgivelsen av Hva krigen kostet Norge leverte Petter Jakob Bjerve en utredning om sysselsettingsproblemene i de nærmeste etterkrigsårene, og pekte igjen på faren for som ville oppstå hvis den oppdemte etterspørselen fra krigsårene fikk dominere konjunkturutviklingen for sterkt. Produksjonen av forbruksvarer måtte ikke få skje på bekostning av gjenreisningen som besto i å erstatte den kapitalreduksjonen som hadde skjedd under krigen. Den oppdemmede private etterspørselen etter konsumvarer ville etter Bjerves oppfatning lede arbeidskraften inn på områder der det ikke ville være behov for den når den oppdemmede etterspørselen var uttømt. Dette ville akkurat som etter første verdenskrig kunne føre til høy arbeidsledighet samtidig som gjenreisingsbehovet ikke ville være blitt dekket.
Undersøkelsen ble gjort i regi av Arbeidsdirektoratet og Bjerve begynte avhandlingen med å hevde at Norge to ganger i løpet av bare en menneskealder hadde opplevd at krig kunne sørge for full sysselsetting gjennom en årrekke, og derfor lå det nær å spørre om det ikke også i fredstid kunne la seg gjøre holde alle i arbeid. I innledningen ble det forsikret om at det som ble lagt fram var «sannsynlighetsdommer» om den framtidige utviklingen på grunnlag av nærmere angitte forutsetninger.
Alt i utredningen fra januar 1946 kunne Bjerve konstatere at den tidligere antesiperte faren for en omfattende omstillings- og knapphetsarbeidsledighet hadde viste seg å bli mindre enn ventet. Selv om antallet sysselsatte gikk ned med 36 000 i de to første månedene etter frigjøringen i mai 1945, steg ikke arbeidsledigheten tilsvarende. Ved utgangen av juni var det bare registrert 14 400 arbeidsledige. Fra juni til januar 1946 hadde sysselsettingen steget med 43 000 samtidig som arbeidsledigheten hadde økt med 10 500. På områder der det ikke var mangel på rå- og hjelpestoffer var det stor mangel på arbeidskraft. Bjerve la ikke skjul på at når statistikken viste så lave arbeidsledighetstall kom det av at få meldte seg til arbeidsformidlingen selv om de ikke hadde arbeid. Videre hadde de ekstraordinære offentlig inngrepene på arbeidsmarkedet bidratt. Endelig ble det nevnt at hjemmestyrkene og militærtjeneste hadde absorbert mange, det samme hadde arrestasjonen av landssvikere. Den viktigste årsaken til at høy arbeidsledighet var unngått holdt likevel Bjerve i begynnelsen av 1946 for å være den streke etterspørselen etter varer og tjenester til privat konsum, reparasjoner og vedlikehold.
Befolkningsutviklingens betydning for tilbudet av arbeidskraft og da spesielt tilveksten i befolkningen over 15 år og aldersklassene 18-64 år, gikk Bjerve også inn på. Selv om ikke alle i disse aldreklassene gikk ut på arbeidsmarkedet, var tilveksten et godt statistisk mål for økningen av tilbudet av arbeidskraft. Fra folketellingene hadde han beregnet at 56 prosent av befolkningen over 15 år søkte seg til arbeidsmarkedet. Bjerve, som altså i 1946 var universitetsstipendiat, hadde fått tall fra Statistisk sentralbyrå som viste tilgangen på personer i alderen 18-64 år og over 15 år fra 1933 til og med 1950 og for 1955 og 1960. Tallene viste at tilgangen på arbeidskraft ville bli liten. I 1930-årene var årlig tilvekst på fra 24 000 til 32 000 i aldersklassen fra 18-65 år, tallet ville synke til 11 000 i 1945 og til 1 600 i 1950. Den samlede tilgangen til arbeidsmarkedet for årene 1946-50 ville antakelig ikke bli mer enn den hadde vært i et enkeltår på 1930-tallet, og i tiåret fra 1950 til 1960 antakelige ikke en gang halvparten så stort.
Oppsummert ville tilgangen gå fra å være liten til å bli helt ubetydelig. Bjerve viste at dette var en ny situasjon, i 1920-årene måtte næringslivet sysselsette 120 000 nye arbeidere, og i 1930-årene 162 000. I årene som kom dreide det seg følgelig om å holde det samme antallet kvinner og menn i arbeid. Nå mente Bjerve at det ikke var mulig å forutse alle konsekvensene disse endringen på «tilbudssida vil få for arbeidsmarkedet», men mye tydet på at det ville bli lettere enn før å unngå arbeidsledighet. Nå gjorde han imidlertid også oppmerksom på at en stans i folkeveksten ville få konsekvenser for den totale etterspørselen etter varer og tjenester og dermed også for etterspørselen etter arbeidskraft. Virkningene på sysselsettingen var derfor ikke så enkle som de kunne synes ved første øyekast. Det eneste Bjerve derfor ville si med noenlunde sikkerhet var at befolkningsutviklingen ville gjøre det lettere å skaffe arbeid til de yngste aldersklassene. Ungdomsarbeidsledigheten som hadde vært så stor i mellomkrigstiden ville ikke bli noe alvorlig problem i etterkrigstida.
Manuskriptet til «Sysselsettingsproblemet i de nærmeste årene framover» hadde Bjerve avsluttet i januar 1946, det siste avsnittet het «Tidspunktet for omslaget fra ekspansjon til kontraksjon». Artikkelen konkluderte altså med at det var liten fare for en nedgangskonjunktur i Norge de første par årene, men
senere kan den komme så å si når som helst. Det er i det minste tryggest å gjøre regning med dette slik at planene for alle tiltak som skal settes i verk for å hindre arbeidsløyse, ligger fullt ferdige innen den tid (Bjerve, 1946).
Arbeidsledighet? Ha ha ha
Utgivelse nummer 12 av Samfunnsøkonomiske studier, skriftserien som i en årrekke hadde høyest status i Statistisk sentralbyrå, er ikke et opplagt jaktterreng for fornøyelige og fantasifulle forklaringer. Tittelen på publikasjonen, Norges økonomi etter krigen og på kapitlet «Befolkningsutvikling og sysselsetting» kamuflerer effektivt at det her kan finnes annet enn tørre, saklige og alvorlige formuleringer.
Studien kom ut i 1965 tar for seg de 20 årene som hadde gått etter frigjøringen. Nettopp når det gjaldt arbeidsledigheten var etterkrigsårene den rake motsetningen til de 20 årene før utbruddet av annen verdenskrig. Arbeidsmarkedet var stramt, i slutten av 1940-årene «særdeles stramt», het det, Så lave arbeidsledighetstall som i årene 1947-1950, hadde Norge ikke hatt noe senere år, skrev Aukrust som hadde forfattet kapitlet om befolkningsutviklingen og sysselsettingen, men han tok et forbehold. Sammenlikning av tallene fra 1947-1950 bød på vanskeligheter siden Arbeidsdirektoratet antok at den registrerte ledigheten med årene hadde dekket en stigende andel av den faktiske totale ledigheten i landet.
I 1950 var «arbeidsmarkedet bunnskrapt for reserver», dessuten satt befolkningsveksten, de små fødselskullene midt på 1930-tallet, en «stram grense» for hvor rask veksten i sysselsettingen kunne bli. Et diagram som viste registrerte helt arbeidsløse ved arbeidskontorene fra og med 1948 til og med 1962 ble kommentert slik:
Bare en gang etter krigen (i tidsrommet 1957-1959) har Norge opplevd en periode med tydelig konjunkturpreget arbeidsløshet. I andre år har det gjennomsnittlige antall arbeidsløse aldri vært over 15 000 personer eller ca. 1,5 prosent av tallet på sysselsatte lønnstakere og ca. 1 prosent av den totale yrkesbefolkning. Arbeidsløshet som et riksproblem har landet derfor ikke hatt. Men det har hele tiden eksistert lokale arbeidsløshetsproblemer i flere fylker, og i vintermånedene har tallet på arbeidsløse i mange år vært oppe i 25 000 personer eller mer.
Aukrust viste også at selv om arbeidsledigheten var lav, var det store forskjeller mellom fylkene i perioden 1951-1962. Lav arbeidsledighet, målt i prosent av utførte lønnstakerårsverk hadde Østfold, Oslo og Akershus, Buskerud, Vestfold, Telemark og Vest-Agder, mens Nordland, Troms og Finnmark hadde høy arbeidsledighet. Årsaken til de regionale forskjellene i arbeidsledigheten skyldes at de tre nordligste fylkene hadde et ensidig næringsliv som i hovedsak var knyttet til jordbruk, skogbruk og fiske, ifølge Aukrust. Følgelig var det sesongledigheten som var årsaken til at arbeidsledigheten var høyere i disse fylkene enn i resten av landet. Denne ledigheten ville imidlertid minke etter hvert som industri og tjenesteyting kom til å bli de viktigste næringene også i disse tre fylkene.
Aukrust var også opptatt av at den stigende giftermålshyppigheten hadde som konsekvens at tallet på gifte kvinner med lav yrkeshyppighet steg, mens tallet på ugifte kvinner med høy yrkeshyppighet, sank. Dette bidro også til å strupe tilgangen på arbeidskraft. Endelig ble det slått fast at fra 1946 til 1950 skjedde det en flukt av arbeidskraft fra jordbruk og husarbeid til industri og sjøfart. Disse årene ble i Norges økonomi etter krigen karakterisert som industrisysselsettingens store ekspansjonsperiode.
Også i denne studien ble det gitt en forklaring på hvorfor omstillingen fra krigs- til fredsøkonomi ikke viste seg i ledighetstallene. 90 000 mann var i tysk tjeneste ved frigjøringen, 50 000 ville vende tilbake fra skauen, fra fangenskap og politisk landflyktighet. Man ventet altså at tallet på arbeidsføre personer uten sysselsetting kunne komme opp mot 150 000. Spådommen om høy arbeidsledighet hadde imidlertid slått helt feil. Aukrust mente at forklaringen måtte søkes på det psykologiske planet:
Det var i denne tid at uttrykket «det norske folks feriementalitet» ble formet. Pengerikeligheten var stor, og det var lite å få kjøpt for pengene. Været sommeren 1945 var dessuten uvanlig godt, og det var under slike forhold kanskje forståelig at mange ikke følte noen umiddelbar trang til å gå tilbake til arbeidslivet etter krigens påkjenninger. Hadde frigjøringen kommet på en annen årstid, kunne bildet lett ha blitt et annet (Statistisk sentralbyrå, 1965).
Skjult ledighet som økonomisk ressurs
For å forstå det som skjedde under og etter krigen kan begrepet skjult ledighet komme til nytte. Ifølge Arbeidsdirektoratets rapporter fantes det en betydelig skjult ledighet eller kanskje heller en undersysselsetting både under og rett etter krigen. Den skjulte ledigheten hadde imidlertid en ulik årsak før og etter frigjøringen. Under krigen fantes det en uformell økonomi som gjorde at det var mulig for mange å leve ved siden av den offisielle økonomien.
Dessuten førte den høye arbeidsledigheten i 1930-årene til at jordbruket fikk en nesten ubegrenset tilgang på arbeidskraft, familiemedlemmer ble værende hjemme fordi det ikke fantes arbeid å få. Statsstøtte til bureising hadde den samme effekten. Gjenreisningen etter 1945 førte til stort behov for arbeidskraft. Det reduserte den skjulte ledigheten i landbruket ved at den yngre mobile arbeidskraften dro. Likevel forble arbeidsstyrken i landbruket «vesentlig større enn det reelle behovet» fordi mange eldre arbeidstakere aldri hadde utført annet arbeid og i realiteten var immobile. Denne skjulte ledigheten var «betydelig langt ut i 1950-årene» (Lianes & Rognstad, 1999).
Økende og vedvarende skjult ledighet i 1930-årene var ikke bare et norsk fenomen. Den belgiske økonomen Herman Van der Wee har i en studie om den økonomiske veksten i etterkrigstiden i Vest-Europa og Japan hevdet at skjult ledighet og dårlig utnyttet arbeidskraft kan forklare hvorfor mange av disse landene på få år etter 1945 kunne komme opp på en levestandard som tilsvarte den som hvit arbeider- og middelklasse hadde oppnådd i USA.
I Europa og Japan hadde stagnasjonen på 1930-tallet og to verdenskriger låst en kunstig høy andel arbeidere fast i umoderne sektorer med lave inntekter, lav levestandard og dårlige fremtidsutsikter: små bondegårder, tradisjonell småhandel og håndverksbedrifter. Den økonomiske enheten var ofte familien. Et antall familiemedlemmer kunne forlate virksomheten uten at det fikk konsekvenser for produksjonen. Denne skjulte ledigheten sammen med antallet personer sysselsatt i relativt uproduktive næringer, var en viktig arbeidskraftreserve som kunne danne grunnlag for økonomisk vekst (Van der Wee, 1987).
Aukrust undret seg imidlertid over hvorfor Norges vekst ikke hadde vært større fra 1938 til 1960. Det var en tabell som sammenliknet nasjonalprodukt per innbygger i en del land, som hadde reist problemet. Aukrust antydet hva han trodde var forklaringen i en fotnote:
Sverige og Sveits er ikke med i oppstillingen, og dette gjør bildet litt for flatterende for Norge. Det er nokså sikkert at Sverige f.t. har den høyeste levestandard i Europa; et indekstall på 115-120 (Storbritannia 100) er et ikke uvanlig anslag. Sveits's plass er det vanskeligere å ha noen mening om. — Et forhold som må tas i betraktning ved en vurdering av tallene i tabell 11, er at yrkeshyppigheten blant gifte kvinner er påfallende mye lavere i Norge (9,5 prosent i 1960) enn i de fleste andre vestlige land, derunder Sverige (23,3 prosent i 1960). Med en viss rett kan det sies at Norge i større utstrekning enn andre land har valgt å ta ut sin høye levestandard ved å frita husmødrene for arbeid utenfor hjemmet. Med yrkesfrekvensene blant svenske, gifte kvinner overført på tilsvarende aldersgrupper av gifte kvinner her i landet, ville Norge i 1960 ha hatt 117 000 flere kvinner i arbeidslivet. Det ville ha betydd en tilvekst til yrkesbefolkningen på nær 8 prosent og ganske sikkert et høyere nasjonalprodukt pr. innbygger (Statistisk sentralbyrå, 1965).
Del III 1969-1973
Formålet med prøveundersøkelsen 1969
Aukrusts forklaring på den svake veksten i nasjonalproduktet, gifte kvinners lave yrkesdeltakelse, pekte mot det som skulle bli en sentral oppgave for arbeidsmarkedsundersøkelsene, opplysninger om den ikke-yrkesaktive befolkningen.
I et fyldig, udatert og usignert notat, skrevet ved Kontoret for intervjuundersøkelser som en orientering og instruks til intervjuerne før den andre prøveundersøkelsen i april 1970, heter det at de første undersøkelsene av dette slaget ble gjort i USA i 1930-årene og hadde sin bakgrunn i den store økonomiske depresjonen som særlig hadde rammet De forente stater. I første rekke ville disse undersøkelsene gi et mål for arbeidsløsheten. Her har, antakelig Jan M. Hoem 11, skrevet i margen: «Er det fortsatt målet? Er vi ikke nå like interessert i arb. kraftsreserver? Undersysselsetting.» (Hoem, 1970)
Et annet udatert notat, fra 1. kontor som hadde ansvar for arbeidsmarkedsstatistikken, antakelig skrevet sommeren eller tidlig på høsten 1970, klargjorde formålet med prøveundersøkelsene i oktober 1969 og april 1970:
Den løpende sysselsettingsstatistikken som utarbeides på grunnlag av oppgaver fra trygdekassene, gir opplysninger bare om to kjennemerker, kjønn og næring.
Hensikten med prøveundersøkelsene var å teste formuleringen av spørsmål, innsamlings- og bearbeidingsrutiner med tanke på det som i notatet ble kalt ble kalt «større undersøkelser». Det var personer i alderen 16-74 år som skulle intervjues, og det ble trukket et stratifisert, selvveiende utvalg i to trinn:
Første trinn består av 93 utvalgsområder trukket tilfeldig blant 1 541 primærområder stratifisert etter handelsfelt (med særskilt strata for Oslo, Bergen og Trondheim) og næringsstruktur i 53 strata. For hvert av de 13 strata i Oslo, Bergen og Trondheim er det trukket tilfeldig ett utvalgsområde, mens det i de 40 andre strata er trukket to utvalgsområder pr. stratum. Utvalget på annet trinn ble trukket tilfeldig på grunnlag av navne- og adresseregisteret. 12
Utvalget besto av 2 000 husholdninger. I oktober 1969 ble det trukket 4 515 personer, i april 1970 4 453 personer, frafallet i 1969 var 297, i 1970 264 personer. Viktigste frafallsgrunner var nekting eller at personen var bortreist.
Definisjonene av begrepene, forklarte notatet, fulgte definisjonene som var vedtatt på 8. Internasjonale Konferanse for Sosial- og Arbeidskraftstatistikk i Genève i 1954. Hovedprinsippet var at personer skulle klassifiseres etter sitt forhold til markedet for arbeidskraft i løpet av en bestemt tidsperiode som en uke eller en dag. I de to prøveundersøkelsene i 1969 og 1970 ble det brukt en uke (7 dager). Den totale arbeidskraften var summen av personer i sivilt arbeid og personer i militærtjeneste. I prøveundersøkelsene ble personer inne til førstegangstjeneste regnet som sysselsatt i forsvaret, mens personer på repetisjonsøvelse ble regnet for midlertidig fraværende fra sitt sivile arbeid.
Definisjonene var ellers at en person som i undersøkelsesuken utførte arbeid av én times varighet mot lønn ble regnet som sysselsatt. Det gjorde også personer som hadde et yrke, men som ikke arbeidet i undersøkelsesuken på grunn av sykdom, skade, arbeidskonflikt, ferie eller arbeidsstans av tekniske eller klimatiske grunner. Også familiemedlemmer som uten fast lønn i undersøkelsesuken arbeidet i et foretak som tilhørte eller ble drevet av et annet medlem av familien, ble regent som sysselsatte.
Som arbeidsløse ble regnet personer som i undersøkelsesuken ikke arbeidet i det hele tatt, men som søkte arbeid mot lønn eller fortjeneste. Også personer som hadde et yrke, men som ikke arbeidet i undersøkelsesuken på grunn av arbeidskonflikt eller arbeidsstans av teknisk eller klimatisk grunn, og som søkte arbeid, skulle klassifiseres som arbeidsledige.
Personer som ikke tilfredsstilte noen av disse definisjonene som sysselsatt eller arbeidsledig ble gruppert som ikke-yrkesaktiv.
Notatet redegjorde også for hvor mange arbeidstimer som hadde blitt brukt etter at forarbeidet til prøveundersøkelsene ble satt i gang våren 1969. Av et totalt timeforbruk på 3 800 til undersøkelsen i oktober 1969 gikk nær 1 500 timer til feltarbeid, intervju og reisetid (Hoem, 1969/70 (SSB-arkiv)).
Vide perspektiver
«Et karakteristisk trekk i det økonomiske liv i perioden mellom 1. og 2. verdenskrig var mangelfull sysselsetting og urasjonell utnytting av økonomiske ressurser.» Slik begynner notatet «Arbeidskraftundersøkelser med utvalgsmetoden» datert 14. desember 1970, det var skrevet på bakgrunn av erfaringene med de to første prøvetellingene, og fortsatte med å beskrive den store arbeidsløsheten som preget de fleste land i mellomkrigstiden og den sløsingen med ressurser som dette innebar. Notatet nevnte også den meningsløse tilintetgjørelse av kaffelagre i Sør-Amerika og ødeleggelse av bomull og hvete i Sambandsstatene som hadde preget depresjonen mellom verdenskrigene. Ifølge notatet var det slike erfaringer som førte til at «full og rasjonell sysselsetting» ble en hovedmålsetting i de fleste land etter annen verdenskrig. Arbeidsmarkedspolitikken, den økonomiske politikken og sosialpolitikken var innrettet for å nå dette målet, het det også, og notatet slo fast at det var «absolutt nødvendig» å ha statistisk oversikt over arbeidsmarkedet, sysselsettingen og arbeidsløsheten for å realisere målet om full og rasjonell sysselsetting. Kravene til en slik statistikk var at tallene måtte være sammenliknbare over tid og at definisjonene som ble brukt muliggjorde internasjonale sammenlikninger. I den forbindelse ble det vist til konferansen i Genève i 1954 som hadde vedtatt en omfattende resolusjon med definisjoner og klassifikasjoner for arbeidskraftstatistikken.
Hovedprinsippet i Den internasjonale arbeidsorganisasjonens, ILOs, anbefaling ble bare omtalt som Labour Force-definisjonene og besto i at personene skulle klassifiseres etter sitt forhold til arbeidsmarkedet i løpet av en kort tidsperiode, befolkningen over 15 år skulle deles i to: yrkesaktive og ikke-yrkesaktive. Det var disse to hovedgruppene som skulle undersøkes etter definerte kjennemerker ved hjelp av et representativt utvalg av befolkningen i yrkesaktiv alder.
En rekke svakheter ved den eksisterende, løpende statistikken over sysselsettingen ble tatt opp i notatet. Selv om sysselsettingsstatistikken basert på syketrygdadministrasjonen gikk for å være god spesielt for lønnstakere, ga den etter notatets oppfatning et for spinket grunnlag for å kunne gi en god analyse av situasjonen på arbeidsmarkedet. Den inneholdt dessuten ingen opplysninger om den ikke-yrkesaktive delen av befolkningen i yrkesaktiv alder.
Notatet hadde konsulent Sverre Hovinds initialer øverst til venstre. Han var fra 1967 ansvarlig for publikasjonen Arbeidsmarkedsstatistikk i serien Norges Offisielle Statistikk, fra 1940 var det Arbeidsdirektoratet som hadde offentliggjort statistikken, men fra 1967 tok Statistisk sentralbyrå over offentliggjøringen som et ledd i den sentraliseringen av offisiell statistikk som pågikk i disse årene.
Det som ifølge notatet hadde aktualiserte arbeidskraftundersøkelsene var et «meget stramt arbeidsmarked». Arbeidsgiverne hadde et udekket behov for arbeidskraft. Situasjonen var derfor helt annerledes enn i mellomkrigstiden, nå var spørsmålet «hvordan arbeidskraft kan skaffes og ikke manglende sysselsettingsmuligheter». Derfor var det nå like viktig å kunne analysere gruppen «ikke-yrkesaktive» som de yrkesaktive. Riktig anlagt ville en arbeidskraftundersøkelse ifølge notatet kunne belyse de «ikke-yrkesaktives» ønsker og muligheter for å ta lønnet arbeid. Spesielt viktig var det at kjennemerket ekteskapelig status ble tatt inn i statistikken. Prøvetellingene hadde vist at gifte kvinners deltakelse i arbeidslivet varierte med konjunkturene og sesongvariasjonene gjennom året. Dessuten utgjorde gifte kvinner en betydelig del av den ikke-yrkesaktive befolkningen. I de to første prøveundersøkelsene ble «ikke-yrkesaktive» som kunne tenke seg å søke arbeid klassifisert som «mulige arbeidssøkere». I en situasjon, fortsatte notatet, med full sysselsetting og mangel på arbeidskraft representerte disse en «arbeidskraftreserve». I en undersøkelse på intervjubasis, het det videre, kunne det registreres hvilke grunner folk hadde for å være «ikke-yrkesaktive». Det ville i sin tur kunne gi holdepunkter for å iverksette tiltak som kunne øke yrkesaktiviteten. Notatet nevnte som eksempler at det kunne være aktuelt å tilby mer deltidsarbeid, utbygging av barnehager og daghjem for barn var en annen mulighet som ble nevnt. Slike tiltak kunne bidra til å «frigjøre husmødre for barnepass og andre gjøremål i hjemmet». Notatet viste også til den planlagte senkningen av pensjonsalderen fra 70 til 67 år, 13 det ville bidra til å gjøre arbeidsmarkedet enda strammere (Hoem, 1970, 14. desember (SSB-arkiv)).
Katastrofe for statistikken
3. august 1970 innkalte Petter Jakob Bjerve til møte om Rikstrygdeverkets arbeidsgiverregister og statistikken. Bakgrunnen var at han i juli hadde blitt underrette om at trygdeetatens arbeidsgiverregister ville bli lagt ned. Det hadde siden 1940 vært grunnlag for sysselsettingsstatistikken. Til stede var foruten Bjerve direktør Finn Alexander fra Rikstrygdeverket, direktør J. Tannæs Fjeld og underdirektør Leiv Torgersen fra Arbeidsdirektoratet samt byråsjef Gisle Skancke fra Statistisk sentralbyrå. På møtet hersket det enighet om at sysselsettingsstatistikken måtte fortsette. Drøftingene ble tatt opp igjen på et nytt møte 20. august der delegasjoner fra Statistisk sentralbyrå, Arbeidsdirektoratet, Skattedirektøren og Rikstrygdeverket, statsråd Helge Seip fra Kommunal- og arbeidsdepartementet og statsråd Agil Aarvik i Sosialdepartementet deltok. Møtet vedtok å sette ned en utredningskomite med to representanter hver fra Statistisk sentralbyrå, Rikstrygdeverket, Arbeidsdirektoratet og Skattedirektøren.
Avdelingsdirektør Arne Øien (1928-1998) fra Statistisk sentralbyrå ble formann i denne komiteen, mens konsulent Sverre Hovind, også fra Statistisk sentralbyrå var komiteens sekretær.
Innstillingen som forelå 17. desember 1970 gjorde rede for at Rikstrygdeverkets arbeidsgiverregisteret inneholdt opplysninger om arbeidsgiveren og arbeidsgiverens arbeidstakere. Det ble vedlikeholdt ved meldinger fra arbeidsgiver om lønns- og arbeidsforhold. Dette registeret ble etter vedtak om lov av arbeidsledighetstrygd i 1938 med virkning fra 1940, benyttet til beregning av premie til syketrygd, yrkesskadetrygd og arbeidsløysetrygd. Sysselsettingsstatistikken bygde på dette registeret, oppgavene som ble brukt til statistikk var et biprodukt av trygdekassens beregning av den premien hver enkelt arbeidstaker skulle betale.
Komiteen unnlot ikke å vise til at sysselsettingsstatistikken i Storbritannia bygde på «national insurance» og at på ILO’s konferanse om arbeidskraft i Genève i 1957 hadde en spesialkomite anbefalt at materiale fra sosiale trygder ble nyttet som grunnlag for statistikk. Direktør Alexander ved Rikstrygdeverket hadde sittet i denne komiteen og innstillingen siterte et avsnitt fra den vedtatte resolusjonen som anbefalte alle land å «fully explore the possibilities for the utilisation of social security records» som kilde for statistikk.
Det var inkorporeringen av syketrygden, yrkesskadetrygden og arbeidsløysetrygden i folketrygden som ville få konsekvenser for statistikken. Det hadde opprinnelig vært meningen at dette skulle ha skjedd ved innføringen av folketrygden i 1967, men samordningen ble utsatt. Inkorporeringen hadde konsekvenser for trygdenes finansiering og administrasjon.
Komiteen viste til Ot. Prp. Nr. 2 (1969-70) Om lov om endring i lov av folketrygd av 17. juni 1966 som innebar overgang fra et premiesystem til et avgiftssystem. Finansieringen ville etter inkorporeringen ikke lenger skje gjennom trygdekassene, men gjennom skattemyndigheten som en beregnet prosent av den trygdedes inntekt. Det ville derfor ikke være nødvendig at trygdekassen beregnet premie for den enkelte og arbeidsgiveren trengte derfor ikke lenger å sende melding om arbeidsforhold og endringer i dette til trygdekassen. Syketrygdutvalget hadde ikke tatt stilling til om den trygdede i fremtiden skulle levere sykemelding fra lege «på fastsatt blankett» på trygdekontoret og at arbeidsgiver attesterte sykefraværet og opplysninger om lønnsinntekt, men en slik ordning ville være tungvinn.
I Odelstingsproposisjonen ble omleggingens konsekvenser for statistikken omtalt:
Videre vil en nevne at Statistisk sentralbyrå i dag får materiale til sin statistikk gjennom trygdekassene, utarbeidet på grunnlag av meldingen fra arbeidsgiverne. Også for Statistisk sentralbyrå vil følgelig opprettholdelsen av registreringen være av vesentlig betydning og Byrået har uttalt [uthevet her] at det fra statistisk synspunkt er avgjørende at trygdekontorene fortsatt gir oppgaver.
Proposisjonen er dater 27. februar 1970, hvor lenge den har vært under arbeid i departementet er uvisst, men formuleringen «har uttalt», kan tyde på at Statistisk sentralbyrå hadde blitt spurt av departementet under utarbeidelsen av proposisjonen om hvilke konsekvenser omleggingen av finansieringen ville få for utarbeidelse av sysselsettingsstatistikken. Det het imidlertid også i proposisjonen
På bakgrunn av det som er anført [om statistikken] har departementet tatt det meldings- og registreringssystem en nå har i syketrygden opp til nærmere vurdering med sikte på å finne fram til den mest hensiktsmessige ordning. Med de endringer som foreslås vil folketrygden gi hjemmel for å opprettholde et meldings- og registreringssystem etter at syketrygden er inkorporert i folketrygden.
Formuleringen er kanskje litt svevende, men proposisjonen viste deretter til flere av paragrafene i lovutkastet om arbeidsgivernes fortsatte plikt til å gi meldinger til trygdekassen. Dermed var det grunn til å tro at grunnlaget for statistikken var reddet. Også Norges Arbeidsgiverforening hadde uttalt seg positivt til at det eksisterende meldingssystemet skulle fortsette. Ifølge proposisjonen var det derfor ingen grunn for Statistisk sentralbrå til å frykte uheldige konsekvenser av lovendringen for sysselsettingsstatistikken. Det må derfor ha kommet som en stor overraskelse i juli 1970 at grunnlaget for den løpende sysselsettingsstatistikken likevel ville falle bort.
Rådløs innstilling
Innstilling fra Utredningskomitéen for sysselsettingsstatistikken er datert 17. desember 1970. Innstillingen redegjør for hvorfor komiteen ble nedsatt, og opplyses innledningsvis at i
juli 1970 ble Statistisk sentralbyrå endelig [kursivert her] underrettet av Rikstrygdeverket om at trygdeetaten ikke lenger ønsket å opprettholde ordningen med arbeidsgiverregistre. (Hoem, 1970. 17. desember, se også Lie & Roll-Hansen, 2001).
Siden kronologien i rekken av begivenheter er av interesse, kan bruken av ordet endelig i denne sammenhengen bety at Statistisk sentralbyrå også før juli 1970 kunne ha fått signaler om at nedleggelse av registeret som sysselsettingsstatistikken bygde på kunne komme på tale. Men de må ha kommet etter at Odelstinget hadde behandlet proposisjonen om inkorporering av syketrygden i folketrygden 17. februar 1970.
Hva kunne Utredningskomitéen for sysselsettingsstatistikken gjøre? Ingenting, viste det seg bortsett fra å peke på hverandre. Uansett begynte innstillingen med å vise til at Arbeidsdirektoratet brukte tallene fra statistikken til på å utarbeide arbeidsmarkedsavsnittet i nasjonalbudsjettet, videre skrev Arbeidsdirektoratet avsnittet om sysselsettingen i Økonomisk utsyn med støtte i statistikken. Den var også viktig for Finansdepartementets langtidsprogrammer. Myndighetene i distriktene brukte tallene i sine generalplaner. Økonomiavdelelingen og Planavdelingen i Finansdepartementet brukte sysselsettingsstatistikken som indikator for konjunkturutviklingen, til å beskrive langsiktige forandringer i økonomien og distriktsvise endringer. De næringsspesifiserte sysselsettingstallene ble også benyttet i Statistisk sentralbyrås planleggingsmodeller MSG, MODIS og PRIM. For Statistisk sentralbyrå var tallene av vesentlig betydning for nasjonalregnskapsberegningene. For de tjenesteytende næringene og bygg- og anlegg ble tallene brukt til å beregne produksjonen, og for beregningen av lønnsbeløp var sysselsettingstallene helt avgjørende. For oppstilling av regionale nasjonalregnskap og fylkesfordelte sysselsettingstall var statistikken den sentrale kunnskapskilden.
I Melding om virksomheten 1974 heter det at mangelen på en løpende sysselsettingsstatistikk som kan gi regionale tall var «den største svakhet i norsk statistikk». I beretningen som ble gitt ut ved Statistisk sentralbyrås 100 årsjubileet i 1976 ble det brukt enda sterkere uttrykk:
Norsk korttidsstatistikk kunne i dag ha ligget på et svært høyt nivå i internasjonal målestokk dersom den ikke i begynnelsen av 1970-årene hadde blitt rammet av to administrative systemendringer som ble katastrofale for statistikken. Den ene var at overgangen fra omsetningsskatt til merverdiavgift i 1970 rev bort datagrunnlaget for månedsindeksen over detaljomsetningen, som da hadde fått en ganske høy kvalitet. Den andre var at vi ved inkorporeringen av syketrygden i folketrygden i 1971 mistet den månedlige statistikk over sysselsettingen som var sentral i konjunkturanalysen og en hovedstøtte også for nasjonalregnskapet (Statistisk sentralbyrå, 1976). (Se også Lie & Roll-Hansen, 2001).
Utredningskomitéen for sysselsettingsstatistikken hadde som mandat å utrede hvordan det også etter 1. januar 1971 skulle kunne utarbeides en sysselsettingsstatistikk med minst samme kvalitet, spesifikasjonsgrad og hyppighet som tidligere. Komiteen maktet ikke å samle seg om én løsning:
De tre framlagte forslag vil i hovedsak belaste ulike etater. Fordi komitémedlemmene representerer disse ulike etater, og fordi ingen av forslagene virker spesielt tiltalende, har komitéen ikke forsøkt å samle seg om å anbefale ett bestemt løsningsforslag. Komitéen har dermed ikke oppfylt mandatets punkt 3 [forslå hvilket organ som komitéen etter en samlet vurdering finner det mest hensiktsmessig at oppgavegivingen tillegges].
Komiteen karakteriserte løsningene de la fram som skisser, derfor var det heller ikke mulig å komme med annet enn grove kostnadsoverslag. Innstillingen, het det også, «var mangelfull på flere punkter», likevel mente komiteen at saken var «tilstrekkelig utredet til at høyere myndigheter kan treffe valg». Endelig bemerket den at det ikke var «særskilt overraskende» at den hadde kommet fram til «så vidt nedslående konklusjoner», men nevnte likevel at i flere land det var naturlig å sammenlikne med ble ikke sysselsettingsstatistikk utarbeidet like hyppig og med så detaljerte spesifikasjoner som i Norge. Flere av disse landene opplyste komiteen hadde innført «Labour Force Sample undersøkelser».
Labour Force Sample Surveys ble ifølge innstillingen benyttet i flere land. Utvalget ble trukket etter «samplingsteoretiske metoder» og måtte ha en viss størrelse for å gi pålitelige resultater. Undersøkelsen kunne kartlegge mange kjennemerker og bygde på internasjonalt godkjente definisjoner av begreper som «sysselsatt», «arbeidsløs» og undersøkelsen kunne publiseres raskt hvis ikke utvalgene ble for store. Metoden var ifølge innstillingen ikke egnet til å gi opplysninger om små delpopulasjoner, og ville neppe kunne gi opplysninger for sysselsetting og arbeidsledighet etter fylke. I så fall måtte utvalget økes og med det kostandene. Utredningskomiteen slo derfor fast at en sysselsettingsstatistikk slik den ennå eksisterte ikke ville kunne «utarbeides ved Labour Force Sample metoden». Metoden kunne derimot være et viktig supplement til sysselsettingsstatistikken basert på et arbeidsgiverregister (Hoem, 1970, 17. desember (SSB-arkiv))
Hektisk møtevirksomhet
22. desember 1970, vel en uke etter at innstillingen fra Utredningskomitéen for sysselsettingsstatistikken forelå, ble det hold et nytt møte i Statistisk sentralbyrå. Til stede var blant annet direktør Alexander fra Rikstrygdeverket, direktør Danielsen fra Arbeidsdirektoratet, direktør Fagernæs fra Skattedirektøren og direktør Bjerve, avdelingsdirektør Øien og byråsjef Skancke alle fra Statistisk sentralbyrå.
Ifølge referatet hadde både Bjerve og Danielsen presisert at mange interesser – nasjonalregnskap, arbeidsmarkedsovervåkning, regional planlegging - ville bli sterkt skadelidende hvis den løpende månedlige arbeidsmarkedsstatistikken ikke lenger kunne produseres. Bjerve viste til Utredningskomitéens innstilling og mente at det bare forelå to alternativer for fremtidig produksjon av sysselsettingsstatistikken. Enten lokale arbeidsgiverregistre ved trygdekontorene med oppgaver om arbeidstakerne eller et sentralt arbeidsgiverregister i Statistisk sentralbyrå basert på oppgaver om arbeidstakere fra lokale innsamlings- og kontrollorganer. Bjerve opplyste også at Statistisk sentralbyrå trengte tre år på å gjøre et slikt sentralt register driftsklart. I disse tre årene måtte derfor statistikken baseres på lokale registre. Bjerve ba møtedeltakerne velge mellom de to alternativene, deretter ville Statistisk sentralbyrå klargjøre de økonomiske konsekvensene for Finansdepartementet.
Alexander fra Rikstrygdeverket uttalte ifølge referatet at han på trygdeetatens vegne hadde gitt løfte om rapportering til sysselsettingsstatistikken til 1. juli 1971, han kunne tøye fristen til utgangen av 1971, lenger kunne han ikke gå. Han opplyste at fra og med 1971 falt trygdekontorets behov for meldinger om arbeidstakere som begynte og sluttet i arbeidsforhold, bort. Arbeidsgiverne hadde allerede begynt å reagere på meldingssystemet til trygdekontorene med konsekvenser for kvaliteten på statistikken. Rikstrygdeverket hevdet at også Statistisk sentralbyrå ikke ville være tjent med å ha trygdeetaten som medarbeider i mer enn en kort overgangsperiode. Arbeidsgiverne ville ikke være motivert til å sende meldinger og de ansatte ved trygdekontorene ville ikke vise samme interesse som tidligere til å revidere meldingene. Alexander var heller ikke innstilt på en inspeksjonsordning fra Statistisk sentralbyrå som Bjerve hadde foreslått, og mente at skatteetaten var den rette myndigheten for disse meldingene i fremtiden. Danielsen fra Arbeidsdirektoratet støttet dette synet.
Bjerve hevdet for å komme videre ifølge referatet at det var nødvendig å skille mellom hvem som skulle gi arbeidsgiverne pålegg om å sende meldinger og hvem som skulle føre arbeidsgiverregisteret lokalt. Det ville være uklokt ifølge referatet å satse på andre enn trygdeetaten som hadde lang erfaring dette arbeidet. Arbeidsdirektoratet ved Danielsen og Skattedirektøren ved Fagernæs trodde løsningen måtte bli at Statistisk sentralbyrå bygde opp et sentralt sysselsettingsregister. Overgangsordninger kunne diskuteres etter at dette var bestemt. Til dette repliserte Bjerve at Statistisk sentralbyrå ikke var bare begeistret for å gå i gang med å opprette et sentralt sysselsettingsregister, det ville fortrenge andre viktige arbeidsoppgaver.
En ny skisse til løsning ble lagt fram på møtet: 1) Statistisk sentralbyrå opprettet et sentralt sysselsettingsregister, statistikken ble inntil det kunne foreligge i 1974 basert på lokale registre. 2) Ingen løpende statistikk bortsett fra utvalgstellinger fra og med 1972. 3) Utvalgstellinger fra og med 1972 og til Statistisk sentralbyrå kunne ha et sysselsettingsregister klart.
Arbeidsdirektoratet kunne ikke godta alternativ 2 og heller ikke alternativ 3. Alexander gjentok at Rikstrygdeverket kunne gi Statistisk sentralbyrå et pusterom på ett, men ikke på tre år.
Møtet sluttet ved at Bjerve forslo at etatene hver for seg informerte Finansdepartementet ved finansråden før det ble tatt kontakt med sosialministeren og kommunalministeren. Som grunnlag for møtet med finansråden 15. januar 1971 lover Byrået å utarbeide et notat. (Hoem, 1970, 22.desember (SSB-arkiv)).
Den sentrale planleggeren i Statistisk sentralbyrå, underdirektør Svein Nordbotten, hadde samme dag som møtet fant sted gjort ferdig et notat, «Skisse til opplegg for arbeidskraftstatistikk fra 1971». Det var stilet til direktør Bjerve og altså datert 22. desember 1970. Det er uklart om Bjerve hadde med seg notatet til møtet med direktørene for Arbeidsdirektoratet, Rikstrygdeverket og Skattedirektøren. Notatet var ment som et nødsopplegg hvis ingen av alternativene som Utredningskomitéen for sysselsettingskomiteen hadde antydet, lot seg realisere. Nordbotten gjorde det dessuten innledningsvis klart at de løsningene som ville bli antydet ikke ville gi en statistikk på linje den løpende månedlige sysselsettingsstatistikken som tidligere hadde vært produsert.
Situasjonen, fastslo Nordbotten ved årsskiftet 1970/71, var at det ville skje lokal sysselsettingsregistrering ved trygdekontorene, deretter skrev han:
Videre synes det nå klart at vi vil kunne starte opp kvartalsvise arbeidskraftundersøkelser på utvalgsbasis i et omfang som ble dimensjonert da vi ikke kjente til [uthevet her] at den fullstendige registreringen ville falle bort i sin nåværende form.
Nordbotten mente også at trygdekontorene ville få mye å gjøre nå når syketrygden og arbeidsledighetstrygden skulle inkorporeres i folketrygden, derfor var det ikke urealistisk å anta at arbeidspresset ville bli så stort at det kunne gå ut over kvaliteten på den sysselsettingsregistreringen som de midlertidig var pålagt å fortsette. Arbeidskraftundersøkelsen ville ifølge Nordbotten kunne gi brukbare nasjonale anslag for endringer i arbeidskraftkomponentene, men muligheten for region- og næringsvis spesifikasjon av endringer ville være svært små slik undersøkelsen til nå hadde vært dimensjonert. Dersom ingen av alternativene til Utredningskomitéen lot seg realisere, var situasjonen den at Byrået i løpet av kort tid ifølge Nordbottens notat kunne bli stående bare med «relativt grove og kvalitetsmessig svake mål på utviklingen i et av de politisk viktigste sett av målsettingsvariable».
Arbeidsmarkedsstatistikken hadde ifølge Nordbotten to hovedmål. Det første var overvåkning av utviklingstendensene i arbeidskraftkomponentene for hele landet og større geografiske områder. Den andre var å gi en strukturbeskrivelse helt ned på kommunenivå. I det siste tilfellet var det snakk om informasjon om de sider ved arbeidskraftens sammensetning som endret seg langsomt eller som nærmest var permanent. For dette formålet var derfor en årlig statistikk tilstrekkelig.
Det var videre ifølge notatet naturlig å tenke seg at det statistiske systemet for arbeidskraftstatistikken måtte bestå av to deler som dekket hvert sin formålskomponent. Notatet gikk deretter over til å drøfte hvilke krav som måtte stilles til en overvåkingsstatistikk. Arbeidskraftundersøkelser ville kunne bli et viktig element og måtte kunne gi anslag for retning og størrelse i endringer i arbeidskraftkomponentene fra den ene undersøkelsen til den neste. Videre måtte undersøkelsene gi opplysninger for 8-12 geografiske regioner og 10-15 næringssektorer. Det tekniske opplegget for undersøkelsene måtte være så enkelt at intervjuerne kunne utføre alt manuelt databehandlingsarbeid samtidig med feltarbeidet. Feltarbeidet ville, mente Nordbotten, strekke seg over 14 dager og det ville ikke være tid til dataoverføring og tabellutkjøring dersom resultatene skulle publisere en måned etter utløpet av det kvartalet undersøkelsen ble foretatt i.
Regionale arbeidskraftmyndigheter og konjunkturovervåkere ville nok ifølge notatet ønske seg en finere oppdeling etter region og næring, men det var et spørsmål om kostander og tid. De krav som var spesifisert, 1-12 geografiske områder og 10-15 næringer ville øke utvalgsundersøkelsenes kostnader med 50 prosent i forhold til det beløpet Statistisk sentralbyrå hittil hadde regnet med.
Strukturstatistikken måtte i motsetning til overvåkningsstatistikken gi tall for demografiske og sosiale kjennemerker. Derfor var det også tilstrekkelig at den ble utarbeidet årlig. Det fantes to måter å produsere en slik statistikk på. Den første besto i en fullstendig arbeidskrafttelling gjennom direkte kontakt med alle personer i arbeidsdyktig alder, men å gjennomføre en slik telling hvert år var urealistisk, ifølge Nordbotten. Det andre alternativet var å gjøre fremskrivninger fra en fullstendig telling «som da må gjentas med visse mellomrom for å få nye korrekte utgangspunkter». Fremskrivningen krevde en fullstendig arbeidskraftstelling som startpunkt, deretter måtte demografiske endringer, arbeidskraftkomponentenes relative endringer, skifter i befolkningens fordeling på næringsgrupper modelleres. Slike fremskrivninger kunne ikke ifølge notatet måle seg med faktiske fulltellinger, men aktualiteten ville bli god og dermed kunne «kvaliteten i vid forstand likevel bli relativt bra».
Input i dette fremskrivningssystemet skulle ifølge Nordbotten være folketellingen i 1970, deretter skulle det holdes en folketelling/arbeidskrafttelling i 1975. Personregistreringen ville sørge for de nødvendige data for de demografiske endringene i befolkningen, den kvartalsvise arbeidskraftsundersøkelsen ville gi data for å bergene årlige endringstall for arbeidskraftkomponentenes relative fordeling etter grovt spesifiserte områder mens bedrifts- og foretaksregisteret sammen med næringsstatistikken ville gjøre det mulig å anslå «den sysselsatte befolknings fordelingsendringer i løpet av året innen handelsdistrikter». Det skulle holdes fulltellinger av befolkningen i yrkesaktiv alder, og mellom disse tellingene skulle statistikken baseres på fremskrivninger og gi «strukturbeskrivelser».
Kostnadene til dette systemet anslo Nordbotten til 2 millioner kroner for de kvartalsvise arbeidskraftundersøkelsene, fulltellingene hvert femte ble anslått til 5 millioner kroner, de årlige fremskrivningene basert på modellbygging og maskinkjøringskapasitet ville neppe komme på mer enn den eksisterende sysselsettingsstatistikk.
Til slutt tok notatet opp den ekstraordinære situasjonen som hadde oppstått burde nyttes til å skaffe Byrået stillinger. I samfunnsmålestokk var disse statistikken så viktig at i tillegg til 1. kontors stab måtte det ifølge notatet være berettiget å satse en betydelig del av Intervjukontorets kapasitet på opplegg og gjennomføring av innsamlingsarbeidet. Når det gjaldt fremskrivningsystemet lå det innenfor rammen av det området som var trukket opp for Jan M Hoems gruppe, og han hadde ifølge Nordbotten sagt seg interessert i å medvirke til utviklingsarbeidet (Hoem, 1970, 22. desember (SSB-arkiv)).
Notatet Bjerve hadde lovet direktoratsdirektørene før møtet med finansråden var ferdig 12. januar 1971. Avsender var Bjerve, mottaker var finansråd Eivind Erichsen, med kopier til Alexander, Danielsen og Fagernæs ved henholdsvis Rikstrygdeverket, Arbeidsdirektoratet og Skattedirektøren. Dette notatet var ført i pennen av Arne Øien og gitt tittelen «Alternative løsninger for den fremtidige sysselsettingsstatistikk». Notatet la fram tre forslag til løsninger. Den første besto i å opprettholde et fullstendig arbeidsgiver- og sysselsettingsregister, lokalt i årene 1971-1973, senere sentralt i Statistisk sentralbyrået. Den andre besto i kvartalsvise utvalgsundersøkelser og periodiske fullstendige femårige arbeidskrafttellinger, det vil si den løsningen Svein Nordbotten hadde utviklet i sitt notat, mens den tredje løsningen besto i løsning nummer to, men at det fra 1976 av ble opprettet et fullstendig arbeidsgiver- og sysselsettingsregister i Statistisk sentralbyrå.
Statistisk sentralbyrå gikk inn for det første alternativer selv om det hadde blitt blankt avvist på møtet hos Bjerve rett før jul. I kommentarene til de ulike forslagene skrev Øien i notatet at Statistisk sentralbyrå allerede hadde foreslått arbeidskraftundersøkelser etter Labour Force Sample-metoden for Finansdepartementet. Ved siden av å kontrollere resultatene fra lokale sysselsettingsregistre, kunne undersøkelsene gi supplerende opplysninger om arbeidskraftmarkedet. Det var planlagt to undersøkelser høsten 1971, ble det opplyst, kostandene ville være om lag 1,5 millioner kroner per år.
I det andre alternativet måtte trygdeetaten opprettholde meldesystemet i 1971 for Byrået var ikke klar til å gjennomføre utvalgsundersøkelsene umiddelbart. Byrået hadde også foreslått for Finansdepartementet det de kalte en liten folketelling i 1975 for å kunne gi detaljerte arbeidskraftdata etter næring og geografisk område (Hoem, 1971, 12. januar (SSB-arkiv)).
Til møtet med finansråden 15. januar 1971 forelå det tre forslag: 1) Opprettholdelse av et fullstendig arbeidsgiver- og sysselsettingsregister i trygdekontorene i årene1971-1973, sentralt i Statistisk sentralbyrå etter 1973. 2) Kvartalsvise utvalgsundersøkelser og periodiske, fullstendige arbeidskrafttellinger. 3) som alternativ 2 etterfulgt av gjenoppretting av et fullstendig arbeidsgiver- og sysselsettingsregister på sentralt hold.
Direktørene ved Rikstrygdeverket, Arbeidsdirektoratet, Skattedirektøren og Statistisk sentralbyrå var til stede ved møtet hos finansråden, og det begynte med at byråsjef Sørbotten på vegne av Finans- og økonomiavdelingen i Finansdepartementet la frem til drøfting et fjerde forslag. Det gikk ut på at trygdekontorenes medvirkning til opprettholdelse av registrene opphørte ved utgangen av 1972 og at skattemyndighetene fra og med 1973 overtok ansvaret for ajourhold av registrene og rapportering til Statistisk sentralbyrå. Fordelen med dette alternativet skulle være at det ikke ble sagt noe bestemt om på hvilket tidspunkt Statistisk sentralbyrå skulle ha et sentralt sysselsettingsregister driftsklart. På referatet fra møtet, kan det synes som om Finansdepartementet hadde drøftet dette forslaget med skattemyndighetene før møtet. I alle fall ble det referatført at «skattemyndigheten hadde […] avslørt liten begeistring for forslaget», så hvorfor ble det fremmet?
Bjerve kunne på Statistisk sentralbyråets vegne, akseptere Finansdepartementets forslag under den forutsetning at skattemyndighetens medvirkning ble av mer permanent karakter. Fagernæs, skattedirektøren, mente at likningsetaten ville egne seg dårlig til dette arbeidet, og mente heller at den kommunale innfordringsetaten, Kommunaldepartementet, By- og herredsforbundet og Kommunekasserernes landssammenslutning burde koples inn. Avdelingsdirektør Glenne, også fra skattedirektøren, hevdet at uansett hvilken lokal skatteetat som skulle pålegges denne oppgaven, «ville arbeidet med sysselsettingsstatistikken bli oppfattet som en driftsfremmed funksjon [uthevet her] med dårlige konsekvenser for kvaliteten i arbeidet».
Deretter hadde ifølge referatet direktør Alexander fra Rikstrygdeverket ordet, og han refererte fra samtaler han hadde hatt med representanter for den lokale trygdeetaten. De hadde uttalt at med den nye loven ville arbeidet med sysselsettingsregisteret være et driftsfremmed moment i etaten. Etaten ville heller ikke være innstilt på å bøtelegge arbeidsgivere som ikke oppfylte rapporteringsplikten og var også svært skeptiske til «inspeksjon fra Byrået i trygdekontorene». Rikstrygdeverket håpet imidlertid at opplysningsvirksomhet kunne motivere funksjonærene ved trygdekontorene til å gjøre en god jobb med sysselsettingsstatistikken i 1971, men det ville være umulig å gi garantier. Rikstrygdeverket så derfor helst at arbeidsgiver- og sysselsettingsregistrene ble overlevert til skattemyndighetene 1. juli 1971.
Etter disse innleggene trakk Bjerve den konklusjonen at bare det andre og tredje alternativet var aktuelt. Statistisk sentralbyrå kunne ikke ta ansvar for sysselsettingsstatistikk når oppgavegiverne ikke ville engasjere seg i arbeidet med å sikre et godt resultat.
Direktør Danielsen fra Arbeidsdirektoratet kunne imidlertid ikke akseptere det andre og tredje alternativet, Arbeidsdirektoratet trengte sysselsettingsstatistikken slik den nå forelå for sitt arbeid med distriktsproblemene og ville at Statistisk sentralbyrå skulle opprette et sentralt register. På spørsmål fra Danielsen i Arbeidsdirektoratet om ikke Alexander fra Rikstrygdeverket kunne låne ut arbeidskraft til skatteetaten hadde Alexander svart bekreftende, men hadde avvist et forslag fra Bjerve om en permanent overføring av arbeidskraft fra trygdekontorene til skatteetaten. Arne Øien hadde ifølge referatet sagt at Byrået ikke hadde prutningsmonn, det gjald også tidsfaktoren. Det måtte tas en avgjørelse innen første kvartal 1971.
Det skulle etter tidligere avtale ifølge referatet holdes et møte med kommunalministeren og sosialministeren, Bjerve ville at også finansministeren skulle delta. Hvilken statsråd som skulle legge fram saken for regjeringen ville være avhengig av hvilken løsning de tre ministrene tilrådde, står det også i referatet.
Finansråd Erichsen summerte opp møtet ved å hevde at fortsatt var aktuelt å legge alle fire alternativer frem for statsrådene, og han ba om at Statistisk sentralbyrå utarbeidet et notat og avtalte tid og sted for statsrådsmøte. Han ba også om at Bjerve og Fagernæs fra Skattedirektøren drøftet alternativer som byråsjef Sørbotten hadde lagt fram ved møtets begynnelse (Hoem, 1971, 18. januar (SSB-arkiv)).
Statistisk sentralbyrå og Skattedirektøren holdt 19. januar 1971 et møte om Finansdepartementets forslag og ble raskt enige om at det ikke var realistisk. (Hoem, 1971, 21. januar (SSB-arkiv)).
Møter på Nordbottens kontor
Ifølge bevarte referater i Jan M. Hoems arkiv fra opprettelsen av arbeidskraftundersøkelsene ble det holdt 7 møter på Nordbottens kontor fra slutten av januar og i løpet av februar 1971. Tema for alle var planlegging av arbeidskraftundersøkelser på utvalgsbasis. På det første møte orienterte Nordbotten om at ville bli gjennomført to arbeidskraftundersøkelser høsten 1971. Undersøkelsene skulle gi tall for både for nivå og endring i arbeidskraften samt estimater for sysselsetting, arbeidsløshet og ikke-yrkesaktivitet. Utvalget skulle være på 18 000 personer fordelt på 300 utvalgsområder. Det ville bli bruk for 450 intervjuere.
1. kontor fikk ansvar for definisjon av begreper, spørsmålslister og tabellforslag, Intervjukontoret skulle utføre det grunnleggende utvalgstekniske arbeidet, Systemkontoret skulle utarbeide opplegg til systemer for programmering mens Sosiodemografisk forskningsgruppe skulle sørge for nasjonale prognoser.
Nordbotten regnet med at det ville bli opprettet 18 nye stillinger og engasjering av personell ville begynne straks. Videre var det enighet om å legge referanseperioden, da intervjuene skulle foretas, til midtmåneden i hvert kvartal. Prøveundersøkelsen i 1971 ville imidlertid finne sted i månedsskiftene september/oktober og november/desember.
På møtet 3. februar orienterte Nordbotten fra møtet mellom de tre statsrådene og de fire direktoratsjefene. Diskusjonene på møtet hadde blant annet ført til at Statistisk sentralbyrå måtte endre noe på arbeidskraftundersøkelsene, den løpende registerbaserte sysselsettingsstatistikken skulle fortsette hadde det blitt bestemt på dette møtet og derfor var det tilstrekkelig at utvalgsundersøkelsene ga tall på nasjonalt nivå. Det gjorde at utvalgene ikke trengte å være så store og behovet for nye stillinger kunne reduseres fra 18 til 13.
Ved gjennomgang av arbeidskraftundersøkelsene viste det seg at det var divergerende oppfatninger om hvilke uttrykk som skulle benyttes for de forskjellige begreper, spesielt gjaldt dette uttrykk som «yrkesaktiv» og «ikke-yrkesaktiv». Nordbotten foreslo i stedet «arbeidsaktive» og «ikke-arbeidsaktive». Det ble også drøftet hvor strengt ILO-definisjonene skulle følges. Var det bare inntektsgivende arbeid, arbeid mot lønn eller fortjeneste, som skulle være kriteriet for om en person var sysselsatt eller ikke? Det ble påpekt at husmødre på denne måten ble gruppert som ikke-arbeidende og det ble vist til at dette hadde ført til kritikk. Spørsmålet ble ikke avklart ifølge referatet, men det var enighet om at ordbruken hadde størst relevans for presentasjonen av statistikken. Det var enighet om å innføre fire intervaller for arbeidstid per uke, 1-9, 10-19, 20-29 og 30 timer eller mer. På det neste møtet ble det oppnådd enighet om å bruke begrepene «arbeidsaktive» og «ikke-arbeidsaktive» i tillegg til «yrkesaktiv» og «ikke-yrkesaktiv».
Det ble også diskutert om det i forbindelse med husmødrenes arbeid skulle stilles spørsmål om husholdningens størrelse og sammensetning.
Møtene på Nordbottens kontor begynte med gjennomgang av referat fra forrige møte, og av og til heter det at det ble gjort et par merknader, men ikke hva disse gikk ut på. 9. februar ble gruppering av personer som ikke utførte inntektsgivende arbeid diskutert. Det var enighet om at den største gruppen blant disse var husarbeidere i hjemmet. Det ble også referatført at det var her arbeidskraftmyndighetene regnet med å ha de største ressurser av skjult arbeidskraft.
Etter at skjemaet ble diskutert på to møter ble det lagt frem et nytt utkast som ble diskutert på to nye møter sist i februar. Det ble ved skjemagjennomgangen lagt vekt på å komme fram til enighet om intensjonene for spørsmålene, nødvendige redaksjonelle endringer i formuleringene skulle overlates til Intervjukontoret.
Det ble forslått å spørre personer som ikke hadde og ikke søkte inntektsgivende arbeid om årsaken til at de ikke søkte. Spørsmål om tjenestetid, ansiennitet, ville også bli tatt inn etter mønster fra de amerikanske arbeidskraftundersøkelsene. Videre ble tekniske spørsmål som dataoverføring ved optisk lesning diskutert. Etter at skjemaet var så godt som klart, besto neste fase i arbeidet diskusjon av tabellutkast pluss at det måtte skrives et formålsnotat. Det skulle skje ved et samarbeid mellom 1. kontor og Sosiodemografisk arbeidsgruppe.
Det viktigste som skjedde på et møte 9. mars 1971, også på Nordbottens kontor, var at det ble foreslått å bytte uttrykket «arbeidsløs» med «sysselsettingssøkende». Endringen skulle imidlertid ikke endre begrepets innhold.
Spørsmålet om rotasjon av utvalget ble også tatt opp, men det ble ikke endelig bestemt hvor stor del av utvalget som skulle skiftes ut for hver undersøkelse. Brøkene 1/6, 1/4 og 1/2 ble foreslått. Avgjørende for valget av brøk var om Statistisk sentralbyrå skulle legge hovedvekten på nivå- eller endringstall. I diskusjonen ble det vist til amerikanske undersøkelser som kunne tyde på at intervjuobjektene svaret annerledes i senere undersøkelser enn de gjorde ved første gangs undersøkelse. Hoem gikk derfor inn for at Statistisk sentralbyrå brukte det samme utvalget, uten rotasjon, ved begge undersøkelsene høsten 1971. Dette ville ifølge referatet verifisere svarene i de to undersøkelsene.
Et møte 9. mars tok igjen sikte på å diskutere begrepene. Det var enighet om å bruke inntektsgivende arbeid av minst en times varighet i undersøkelsesuken som grense for yrkesaktiv. Enda en gang ble den statistiske behandlingen av vernepliktige til førstegangstjeneste drøftet, på møtet 19. februar ble det vedtatt at de skulle holdes utenfor gruppen som utførte inntektsgivende arbeid, men av hensyn til konsistens i statistikksystemet burde de behandles på samme måte som i folketellingene. På den annen side skulle arbeidskraftundersøkelsene skille mellom sivil arbeidskraft i forsvaret og mannskaper i de væpnede styrker. Ifølge referatet ble det igjen foreslått å endre uttrykket «arbeidsløs», på dette møtet til «sysselsettingssøkende», men begrepets innhold, å søke inntektsgivende arbeid, var det samme (Hovind, 1971 mars (SSB-arkiv)).
Registeret rakner
Møtehyppigheten i arbeidsgruppen for arbeidskraftundersøkelsen gikk noe ned utover våren og sommeren 1971, men det manglet ikke viktige spørsmål å ta stilling til når det gjaldt selve utformingen av skjemaet, hvilket aldersbegrep og husholdningstyper, kost- eller bohusholdning, som skulle benyttes. Den statistiske behandlingen av personer i førstegangstjeneste og på repetisjonsøvelser var gjengangere på møtene. Arbeidsdirektoratet hadde en rekke forslag til utformingen av skjemaet og til begrepsbruken, men da det møtte opp en delegasjon fra direktoratet i Statistisk sentralbyrå 20. april sammen med og fylkesarbeidssjefen i Buskerud, var det for å diskutere svikt i grunnlaget for sysselsettingsstatistikken, det vil si hvordan arbeidsgiverregisteret ble ajourført ved trygdekontorene etter at det ikke lenger hadde noen administrativ funksjon for etaten. Arbeidsdirektoratet hadde gjennomført en utvalgsundersøkelse som skulle sjekke om arbeidsgiverne fortsatte å sende inn meldinger slik de var oppfordret til å gjøre. Ifølge resultatene fra direktoratets undersøkelse varierte tallene fra fylke til fylke, i tillegg var det vanskelig å ha en bestemt oppfatning av om undersøkelsen var representativ.
Arne Øien mente at det ikke hadde «skjedd noe «skred» i retning av upålitelig statistikk». Det var fortsatt mulig, mente han, å rette opp situasjonen med informasjon og kontroll. Offentliggjøringen av statistikken måtte imidlertid utestå til det var gjort flere stikkprøver, og Arbeidstilsynet ville be distriktsarbeidskontorene om å la være å gi opplysninger til pressen.
På møtet ble det opplyst at det var sendt annonser om arbeidsgivernes meldeplikt til Statens Informasjonstjeneste som skulle rykkes inn to ganger, Byrået hadde også bedt Rikstrygdeverket formidle et rundskriv gjennom trygdekontorene til arbeidsgiverne. Det ble også snakket om å ta kontakt med fjernsynet og Øien skulle ta det spørsmålet opp med Odd Aukrust. Det ble referert at departementsråd Berger Ulsaker i Sosialdepartementet hadde oppfordret arbeidskraftmyndigheten å strekke seg langt for å bidra. Arbeidsdirektoratet hevdet at det det hadde vært et svært tidkrevende arbeid å gjennomføre stikkprøveundersøkelsen av meldingsgangen. Øien ba om at trygdekontorene tok flere stikkprøver, delegasjonen fra Arbeidsdirektoratet skulle formidle dette til direktør Danielsen og be om et nytt møte. Det var vesentlig å drøfte kontrolltiltak og håndheving av hjemmelen for innhenting av oppgaver, det vil si anmeldelser ved forsømmelse av meldeplikt. Det ble avtalt et nytt møte en uke senere, 27. april, i møterommet i 8. etasje i Statistisk sentralbyrå, Dronningens gate 16, klokka 9.30. Det er skrevet på det maskinskrevne referatet med hånd at dette møtet ble utsatt på ubestemt tid, og at et nytt møte ennå ikke er holdt. Kommentaren er ikke datert (Hoem, 1971, 21. april (SSB-arkiv)).
Arbeidsdirektoratet og Statistisk sentralbyrå hadde imidlertid flere møter om opplegget for arbeidskraftundersøkelsene der begrepsdefinisjonen igjen ble diskutert. Før et møte med Arbeidsdirektoratet ble det holdt et formøte i Statistisk sentralbyrå. Direktoratet hadde tidligere gjort kjent at det hadde vanskelig for å forstå hvorfor Byrået ikke holdt seg til ILOs definisjoner, og hadde uttrykte misnøye med det siste forslaget til begrepssammenhenger som Statistisk sentralbyrå hadde presentert. Det ble fra Statistisk sentralbyrå antydet at termen «arbeidsaktiv» kunne skiftes ut. Saken ble diskutert frem og tilbake ifølge referatet, Nordbotten hadde utdypet sitt syn på begrepene «yrkesaktive» og «ikke-yrkesaktive», og hadde ifølge referatet hevdet at det var viktig å kunne fordele husmødre både som «arbeidsaktive og ikke-arbeidsaktive etter arbeidsinnsatsen i hjemmet» (Hoem, 1971, 6. august (SSB-arkiv)).
På et møte 9. august hevdet Arbeidsdirektoratet at Statistisk sentralbyrå aldri tidligere hadde brukt betegnelser som «arbeidsaktiv» og «ikke-arbeidsaktiv», de var heller aldri brukt nasjonalt eller internasjonalt. Selv om begrepene var interessante måtte ILOs prinsipper følges ved presentasjonen av resultatene, og de nye begrepen måtte få en sekundær plass i tabellverket. Begrepene ble verken benyttet i folketellingene eller i nasjonalregnskapet, påpekte også Arbeidsdirektoratet.
Arbeidsdirektoratet kritiserte også anvendelsen av uttrykket «personer som søkte sysselsetting». Etter ILOs definisjon, forklarte direktoratet, var dette personer uten inntektsgivende arbeid som søkte inntektsgivende arbeid i undersøkelsesuken. Direktoratet hevdet at undersøkelsen måtte bruke uttrykket «arbeidsløse» om denne gruppen.
Statistisk sentralbyrå var imidlertid betenkt over at presentasjonen av resultatene ville gi et langt høyere tall for arbeidsløse enn tallet for registrerte ledige ved arbeidskontorene. Arbeidsdirektoratet replisert at det var de klar over, men så ingen fare i å bruke samme uttrykk for registrerte helt arbeidsløse ved arbeidskontorene og for de personene som ble gruppert som arbeidsløse i Arbeidskraftundersøkelsene, arbeidssøkere uten arbeidsinntekt, forskjellige definisjoner forklarte differansen (Hoem, 1971, 18. august (SSB-arkiv)).
Svensk forvirring
Bjerve, Nordbotten og Skancke diskuterte begrepsbruken videre og Bjerve ga uttrykk for at han ikke likte uttrykkene «i arbeidsstyrken» og «ikke i arbeidsstyrken», de ville virke temmelig fremmed «på politikere og lesere ellers». Bjerve satt imidlertid pris på skillet «arbeidsaktive» og «ikke-arbeidsaktive».
Statistisk sentralbyrå la også planer for et større orienteringsmøte om arbeidskraftundersøkelsene så snart den første prøvetellingen var ferdig. Her skulle undersøkelsen drøftes på bred basis, også begreper og terminologi. Til møtet skulle Arbeidsdirektoratet, Kommunaldepartementet, Finansdepartementet, LO, NAF, Norges Husmorforbund og Det samfunnsvitenskapelige fakultetet ved Universitetet i Oslo inviteres (Hoem, 1971, 27. august (SSB-arkiv)).
På dette orienteringsmøtet som først ble holdt i begynnelsen av desember etter at begge prøveundersøkelsene i 1971 var holdt, innledet Bjerve om begrep og terminologi. Og begynte med uttrykket «arbeidssøker uten arbeidsinntekt». Byrået hadde valgt denne termen i stedet for «arbeidsløs» for å unngå sammenblanding med registrerte arbeidsløse ved arbeids- og sjømannskontorene som Arbeidsdirektoratet førte statistikk over. Bjerve mente også at det ikke var riktig å klassifisere husmødre som søkte arbeid som arbeidsløse. Han hevdet også at Byråets uttrykk var i tråd med ILOs definisjon, og at det dekket bedre enn termene «arbeidsløs». Torgersen fra Arbeidsdirektoratet sa at ILO brukte uttrykket «arbeidsløs» og han så ikke noen grunn til at Norge som eneste land skulle velge et annet uttrykk.
Bjerve svarte ifølge referatet at hovedsaken var å følge definisjonen, og det gjorde Byrået, «men at en godt kan gi et annet og mer dekkende uttrykk for omgrepet enn en direkte oversettelse av det engelske ordet ‘unemployed’». Arbeidsgiverforeningen støttet Arbeidsdirektoratets syn. For å unngå misforståelser kunne tallseriene knyttes til hver sin institusjon slik det ble gjort i Sverige uten at det skapte misforståelser. En helt annen sak var at det kunne skapes forvirring ut fra politisk motiver, men for seriøse brukere ville det ikke være vanskelig å skille mellom de to tallseriene.
Byrået mente at forvirringen i Sverige var stor, og siktet med det til et klipp fra Arbeiderbladet 14. oktober 1971 som Skancke hadde sirkulert til Nordbotten og Hoem. Det er åpenbart, skrev Skancke, at vi må skjerpe vår vaktsomhet når vi selv begynner å publisere og gi dette temaet spesiell behandling på møtet med departementer og organisasjoner. Artikkelen i Arbeiderbladet handlet om størrelsen på ledigheten i Sverige, 58 000 som var arbeidsformidlingens tall eller 113 000, tallet fra Statistiska Centrabyråns arbeidskraftundersøkelse. Ifølge Arbeiderbladet lå det riktige ledigheten et sted midt mellom de to tallene. Personer som ønsket seg en jobb, men som ikke var avhengig av det, var inkludert i de 113 000, resultatet var at de politiske partiene kunne velge det tallet som passet deres hensikter best, og den borgerlige presse hadde ifølge artikkelen kjørt helsiders kampanjer med skildringer av enkeltskjebner. Det samme gjorde den sosialdemokratiske pressen. I enkelte tilfeller «kjøres de ledige helt inn i kontorene til statsminister Palme» med spørsmål om hva han vil gjøre for å rette opp sysselsettingssituasjonen. Budskapet var over alt ifølge Arbeiderbladet at det var sosialdemokratene som hadde ansvaret for ledigheten (Hoem, 1971, klipp 16. oktober (SSB-arkiv)).
Gisle Skanke hadde også sendt et notat til direktøren med gjenpart til blant annet Nordbotten og Hoem med noen merknader fra møtet i Kontaktutvalget for arbeidsmarkedsforskning 8. november 1971. Rudolf Meidner fra svensk LO hadde vært invitert for å redegjøre for forskningen i Sverige, han hadde også orientert om aktuelle problemer på det svenske arbeidsmarkedet. Etter redegjørelsen om de forskjellige arbeidsløshetstallene i Sverige, de registrert ledige og de ledige etter intervjuundersøkelsen, hadde formannen i Skog- og landarbeiderforbundet, Klaus Kjelsrud, stilt noen spørsmål om ikke de høye tallene ifølge intervjuundersøkelsen delvis kunne sies å ha en politisk bakgrunn? Kunne det ikke tenkes at en god del intervjuobjekter i Sverige svarte slik de de gjorde for å bli regnet som arbeidsledige for å gjøre livet enda surere for den sosialdemokratiske regjeringen? Eller at de var redde for å bli regnet for late av intervjueren og svarte at de hadde gjort noe for å skaffe seg arbeid i referanseuken? Meidner hadde svart at så vidt han kjente til hadde ikke dette vært noe problem for de svenske intervjuundersøkelsene.
Hvis Kjelsruds syn var representativt for norsk LO måtte opplysningsarbeidet overfor organisasjonene forberedes godt. Meidner hadde også sagt at svenske myndigheter ikke hadde klart å løse den politiske oppgaven ved å forklare allmennheten forskjellen på ledighetstallene, og bekreftet at det hersket stor forvirring i den svenske offentlig debatt om arbeidsledighet.
Fra møtet noterte Skancke ellers at det store overskuddet av samfunnsvitere hadde ført til omskoleringskurs til verkstedarbeidere. De høye tallene i Sverige hadde imidlertid ikke gått hardere ut over fremmedarbeiderne enn over svenske statsborgere, det kom av at svensk LO hadde krevd full likestilling og at den sist ansatte måtte gå først (Hoem, 1971, 8. november (SSB-arkiv)).
På det store orienteringsmøte kunne derfor Bjerve og Skancke svare at de hadde inntrykk av at forvirringen i Sverige var stor. Landsorganisasjonen og Finansdepartementet, mente Byråets løsning var den beste, mens direktør Danielsen fra Arbeidsdirektoratet pekte på at det fra nordisk hold var uttrykt ønske om å harmonisere tallene og også av den grunn burde den samme terminologien benyttes. Arbeidsgiverdirektøren mente at uansett hva slags term som ble benyttet ville pressen omtale det som arbeidsledighet rett og slett fordi dette var det korteste og greieste uttrykket. Landsorganisasjonens representant mente ifølge referatet at journalistene ville forklare begrepet når det ikke ble presentert som direkte arbeidsløshet. Det var dessuten ikke heldig å knytte tallseriene til hver sin institusjon, folk kunne tro at den ene hadde rett og den andre hadde feil.
Bjerve avsluttet diskusjonen ved å si at det ikke skulle tas endelig beslutning nå, og han la ikke skjul på at de fenomenet det var snakk om ble kalt arbeidsløshet i andre land. Deretter innledet han om begrepene «arbeidsaktive», «ikke-arbeidsaktive» og «i arbeidsstyrken» og «ikke i arbeidsstyrken». Grunnen til at det nye begrepet «arbeidsaktiv» var innført var av hensyn til den store gruppen av husmødre. Arbeidsdirektoratet fant det selvmotsigende å gruppere «arbeidsløse» som «arbeidsaktive», altså husmødre som søkte lønnet arbeid, men ikke fikk det som «arbeidsaktive» (Hoem, 1971, 16. desember (SSB-arkiv)).
Bjerve kryper til korset
3. desember 1971 skrev Petter Jakob Bjerve et notat til finansråd Eivind Erichsen. Denne gangen begynte han i første person entall «Jeg viser til regjeringsvedtaket 15. februar 1971 14 om framtidig ordning av sysselsettingsstatistikken for arbeidstakere.» 15 En forutsetning for dette vedtaket var, minnet Bjerve om, at de registrene som hadde vært ført av trygdekontorene kunne overføres til Statistisk sentralbyrå som skulle holde dem ajour med meldinger fra arbeidsgiverne. Allerede våren 1970 hadde det vært klart at meldingsgangen fra arbeidsgiverne var mangelfull, ifølge notatet, og Statistisk sentralbyrå hadde stanset publisering av tall februar 1971.
Rikstrygdeverket, forklarte Bjerve for Erichsen, hadde satt i gang tiltak for å bedre meldingsgangen, Statistisk sentralbyrå hadde arbeidet videre for å iverksette regjeringsvedtaket ved å kontrollere meldingene fra arbeidsgiverne. Det var ut fra de erfaringene dette arbeidet hadde gitt at Statistisk sentralbyrå fant det riktig «å fraråde gjennomføringen av regjeringsvedtaket av 15. februar 1971». En blytung setning å sette på papiret gitt all den energi Bjerve hadde brukt for å få regjeringen til å vedta at et sentralt arbeidstakerregister skulle opprettholdes selv om det ikke lenger hadde noen administrativ funksjon, og selv om etatene som i en mellomperiode skulle holde det ajour hadde sagt i møte etter møte at oppgaven var umulig.
Ifølge notatet til finansråden var det heller ingen grunn til å anta at svikten i meldingsgangen kunne rettes, det var derfor grunn til å anta at det heller ikke i 1972 og 1973 ville være mulig å publisere sysselsettingsstatistikk. Grunnlaget for et sentralt register på det planlagte grunnlaget hadde falt bort.
Byrået hadde imidlertid vurdert alternative løsninger og skisserte dem i resten av notatet til Finansdepartementet. Kvartalsvise arbeidskraftundersøkelser på utvalgsbasis var planlagt i 1972, og i 1973 burde det kunne gjennomføres seks undersøkelser. Det ville dekke sentrale myndigheters behov for løpende overvåkning av svingningene på arbeidsmarkedet. Tallene ville bli fordelt etter en grov næringsgruppering. Resultatene fra undersøkelsene ville foreligge fire uker etter tellingstidspunktet.
Sysselsettingstellinger ved hjelp av Byråets Bedrifts- og foretaksregister ville først kunne bli satt i gang etter at det var utvidet til å omfatte alle næringer. Muligens en gang høsten 1973, resultatet ville foreligge senest etter ett år. Slike årlige tellinger kunne gi tall etter kommune. Viste det seg at disse tellingene ikke var gode nok ville et alternativ være fullstendige bedriftstellinger hvert 5. år. Skissen Bjerve la fram i notatet gjorde også oppmerksom på at det forelå en mulighet for detaljerte strukturanalyser av yrkesbefolkningen ved tellinger hvert 5. år med utgangspunkt i det sentrale personregisteret.
Notatet sluttet med at de muligheten som var skissert ikke ville gi en så god statistikk som en som kunne produsert fra et sentralt løpende sysselsettingsregister. Endringen som Statistisk sentralbyrå nå gikk inn for ville medføre at 24 helårsengasjementer ville falle bort under den forutsetning at den sentrale sysselsettingsregistreringen ble gitt opp, i stedet ville det bli behov for 7 nye ordinære stillinger. Økningen fra 4 til 6 arbeidskraftundersøkelser per år ville kreve 5 helårs engasjementer (Hoem, 1971, 3. desember (SSB-arkiv)).
På byråsjefmøtet 18. februar 1972 opplyste Bjerve under eventuelt at regjeringen trolig ville fatte vedtak om at forsøket på å utarbeide sysselsettingsstatistikk på grunnlag av et sentralt arbeidstakerregister i Byrået, skulle oppgis (Hoem, 1972, 3. mars (SSB-arkiv)).
Stramt arbeidsmarked
I Byråpraten, Meldingsblad for funksjonærene i Statistisk Sentralbyrå, redegjorde Jan M. Hoem og Gisle Skancke for arbeidskraftundersøkelsene. De la vekt på at både sentrale og lokale myndigheter hadde behov for arbeidsmarkedsstatistikk. Det samme hadde fagbevegelsen, arbeidsgiverorganisasjonene, bedriftene og forskere ved og utenfor universiteter og høyskoler for å «vinne større innsikt i sammenhengene på arbeidsmarkedet». Heller ikke «nyhetsmediene» ble glemt, de formidlet statistikken til allmennheten.
Den løpende statistikken over arbeidsmarkedet, basert på summariske oppgaver, hadde «omtrent ikke omfattet kjennemerker utover kjønn, næringsgren og kommune» hadde likevel vært til nytte for myndigheter og planleggere. Men, het det videre, «grunnlaget for denne statistikken var ødelagt» og mange forsøk på «å reparere skaden» hadde ikke ført frem. Artikkelen gjorde også rede for at arbeidskraftundersøkelsene i Sambandsstatene, Sverige og Canada hadde vært forbilder for trekking av utvalg, aktualitet og at undersøkelsen ville gi opplysninger om «årsaker til at folk opptrer slik de nå en gang gjør på arbeidsmarkedet» samt en rekke andre opplysninger som ikke lot seg innhente på annen måte enn gjennom intervjuundersøkelser på utvalgsbasis.
Målsettingen for undersøkelsene var å tjene som grunnlag for analyser av «konjunktur- og sesongutviklingen på arbeidsmarkedet og av strukturelle arbeidsmarkedsproblemer». Ikke minst skulle undersøkelsene gjøre det mulig «å gripe inn dersom arbeidsledigheten» steg. Selv om utvalgsundersøkelsene ikke kunne gi et bilde av den geografiske utbredelsen av arbeidsløsheten kunne den gi opplysninger om hva slags personer som ble arbeidsledige, hvilke yrker, næringer og aldersklasse som ble rammet. Men poengterte Hoem og Skancke, det var
ikke arbeidsløsheten utvalgsundersøkelsene først og fremst skal gi opplysninger om. Som kjent har vi i dag et meget stramt arbeidsmarked. Det regner vi med å ha fremover også. Derfor er vi svært opptatt av å få mål på aktuelle, uutnyttede arbeidskraftressurser (Byråpraten, 1972).
Samplingsfeilen, variansformel og normalfordeling
23. november 1971 oversendte Svein Brenna et notat han hadde skrevet i 1960 om utbygging av en tellingsorganisasjon for utvalgsundersøkelser i Statistisk sentralbyrå til Hoem. I de siste 20 årene hadde det ifølge det interne notatet skjedd betydningsfulle fremskritt i teknikken for utvalgsundersøkelser med husholdning eller person som statistisk enhet, og det hadde ført til at en rekke land hadde opprettet tellingsorganisasjoner, ofte i tilknytning til eksisterende statistiske byråer. Notatet gikk nøye inn på oppbygging av en regional tellingsorganisasjon, opprettelse av et basisutvalg og en utvalgsplan i flere trinn for å sikre en økonomisk utnyttelse av tellerne.
Notatet mente imidlertid at det hadde liten hensikt å konkretisere hvilke spesialundersøkelser det kunne bli snakk om å gjennomføre for en slik tellingsorganisasjon for andre statsinstitusjoner enn Statistisk sentralbyrå, men hevdet at en slik organisasjon gjennom spesialundersøkelser kunne benyttes til videre utbygging av den løpende offisielle statistikken. Ifølge notatet var det imidlertid samfunnsvitenskapelig forsknings behov for tallmessige opplysninger som «i vesentlig grad» hadde bidratt til at spørsmålet om opprettelsen av en tellingsorganisasjon hadde blitt «tatt opp på nytt». Notatet nevner også at spørsmålet om «kvartalsvise utvalgstellinger av ervervsbefolkningen» hadde vært drøfte tidligere, altså før 1960, men ble skrinlagt hovedsakelig på grunn av vanskeligheter med å etablere det nødvendige apparat for innsamling av opplysninger ved hjelp av tellere (Hoem, 1960)
Da det i løpet av høsten 1971 ble klart at arbeidskraftundersøkelsene ikke skulle være et supplement til, men at de skulle erstatte den registerbaserte løpende månedlige statistikken over sysselsatte etter region og næring, begynte et krevende beregningsarbeid. Statistikerne måtte svare på hvor små befolkningsgrupper Statistisk sentralbyrå kunne gi rimelig sikre tall for i tabellene fra arbeidskraftundersøkelsen. Dette var problemstillingen i et notat fra 7. desember 1971. Det var skrevet av Jan M. Hoem og stilet til Arbeidsutvalget for arbeidskraftundersøkelsene. Som de fleste notater forholdt det seg til et tidligere notat av 30. november 1971 som hadde antydet at arbeidskraftundersøkelsene ville kunne gi brukbare anslag på nivå- og endringstall for grove nærings- og yrkesgrupperinger på landsbasis, mens regionale tall ikke ville kunne presenteres.
Ifølge Hoem var dette «i noenlunde overensstemmelse med de intuitive overlegninger» arbeidsutvalget hadde kommet til i sine diskusjoner. Videre ble dette ansett for et enkelt standpunkt som også var lett å praktisere. Men det var et hvis, ville Arbeidsdirektoratet og andre brukere av statistikken akseptere at det ikke lenger kunne gis regionale tall.
Bakgrunnen for at det ikke kunne gis tall for befolkningsgrupper under en viss størrelse var ifølge notatet «naturligvis at samplingsfeilen for en liten gruppe blir meget stor i forhold til antall personer i gruppen». Hoem skrev videre at han ikke kunne huske at det i Statistisk sentralbyrå var gjennomført beregninger over hvor små befolkningsgrupper utvalgsundersøkelser kunne gi tall for. 16 Hensikten med notatet var derfor å gi et «første sett av slike beregninger». Hoem gjorde oppmerksom på at notatet var skrevet på kort varsel og at det hadde vært liten tid til kontrollregning, leseren ble derfor bedt om å være på vakt mot regnefeil og ble anmodet om å rapportere om funn av slike.
Forutsetningene for beregningen var undersøkelsen fra 4. kvartal 1971. Beregningene tok ikke hensyn til roterende utvalg, at husholdningene ble oppsøkt to kvartaler på rad og de samme to kvartalene året etter. Det måtte trekkes inn ved senere og mer nøyaktige beregninger. Gitt de nevnte forbeholdene kom Hoem frem til at konklusjonen i det tidligere notatet, at det ikke ville være mulig å gi regionale tall, var «litt for enkelt, men ikke mye». Det kunne ikke være mer betenkelig å gi en regional fordeling av en viss befolkningsgruppe enn å gi en alders og kjønnsfordeling av den samme befolkningsgruppen, lød resonnementet. Det var i begge tilfeller tre spørsmål som måte besvares: 1) hvor stor er befolkningsgruppen, 2) hvor fin skal fordelingen være og 3) hvor stor samplingsfeil kan aksepteres.
I notatet ble det argumentert for at det i stedet for å avvise muligheten av en regional fordeling måtte Arbeidsdirektoratets syn på spørsmål 2) og 3) «uteskes». Beregningene skulle ifølge Hoem bidra til å klargjøre hvilket problem Statistisk sentralbyrå sto overfor og «til å få en kommunikasjonsprosess i gang». Hoem gjorde også oppmerksom på at et annet notat som han hadde skrevet sammen med Svein Brenna hadde kommet til at det ikke burde offentliggjøres oppblåste tall for under om lag 10 000.
Etter å ha gått gjennom elementær teori ga Hoem et talleksempel. Prøveundersøkelsen i 3. kvartal 1971 besto hele populasjonen eller bestanden av 2 700 000 personer mellom 16 og 74 år. Det var trukket 10 800 personer. Det ga en oppblåsingsfaktor på 250. Endelig satt Hoem opp noen prøvetabeller og kom fram til at når det gjaldt kategoriene sysselsatte og sysselsatte i arbeid kunne tåle en temmelig fin spesifisering, og at en oppdeling i 30 klasser skulle gå bra. Det ville dermed bli mulig å spesifisere sysselsatte i arbeid etter 30 regioner under den forutsetning at det ikke ble foretatt spesifikasjoner etter andre kriterier. Det så også ut til at det ville være mulig å spesifisere yrkesaktive i arbeid etter yrkesstatus – selvstendige, lønnstakere, familiemedlemmer – for om lag 10 regioner, eller etter kjønn og 15 regioner. Videre viste prøvetabellene i notatet at for sysselsatte menn men over 30 timers arbeidstid per uke ville det være mulig å spesifisere ut over alder for de sentrale aldersklassene 20 til 64 år. Det samme gjaldt for kvinner mellom 30 og 59 år (Hoem, 1971, 7. desember, SSB-arkiv). 17
EF-medlemskap, konsekvenser for undersøkelsen?
Gisle Skancke skrev en fyldig rapportert fra et møte i EFs arbeidsgruppe for arbeidsmarkedsstatistikk i Luxembourg 15. og 16. mars 1972. Foruten de seks medlemslandene deltok søkerlandene Storbritannia, Irland, Danmark og Norge. Fra Norge møtte også Leiv Torgersen fra Arbeidsdirektoratet.
Det var grunn til å merke seg rapporterte Skancke at de seks medlemslandene ikke hadde kommet langt når det gjaldt å samordne arbeidsmarkedsstatistikken. Flere forsøk hadde vært gjort på arbeidskrafttellinger med ensartede definisjoner og klassifikasjoner, men ingen hadde ennå sagt seg fornøyd med resultatene. Det ble fra flere land sagt rett ut ifølge reiserapporten at det var nødvendig å starte «et nybrottsarbeid innen arbeidsmarkedsstatistikken på fellesskapsnivå». Tidspunktet for eventuelle nye deltakere var derfor gunstig, la Skancke til. På møtet var det enighet om at definisjoner og prinsipper måtte være ensartede, men landene skulle stå fritt når det gjaldt metode. Enkelte reagerte helt korrekt ifølge Skancke på dette og påpekte at denne valgfriheten truet målet om «jamførbare resultater». Det ble også tatt opp at kontinuitet i statistikken betydde mye for det enkelte land og at dette hindret en omlegging som kunne gi sammenliknbare tall for medlemslandene. Etter et innlegg fra M. Deroo fra Belgia var det for norske ører «[n]ærmest bittert» å høre at Belgia planla arbeidskrafttellinger basert på trygdemateriale.
Torgersen og Skancke hadde gjort rede for den norske arbeidsmarkedsstatistikken både den tidligere og den kommende. Det hadde blitt stilt flere spørsmål om årsakene til bortfallet av sysselsettingsstatistikken på grunn av svikt i materialet fra trygdekontorene (Hoem, 1972, 6. april (SSB-arkiv)).
Det eneste vi vet med sikkerhet, skrev Skancke i et oppfølgingsnotat fra møtet i Luxembourg, var at EF-landene skulle gjennomføre arbeidskraftundersøkelser med et minimumsinnhold i 1973. Mange av spørsmålene var de samme som i den norske undersøkelsen, som likevel måtte bygges ut en del for å bli jevnbyrdig med de europeiske undersøkelsene. For eksempel var det spørsmål om «usual activity» ikke bare for referanseuken. Biyrke, yrke og næring skulle oppgis for ett år tidligere, det samme gjald nasjonalitet og bostedsland. Skancke skrev at det var uklart for han om EF ventet at Norge under forutsetning av medlemskap fra 1. januar 1973, skulle delta i EFs 1973-undersøkelse. Deretter brakte Skancke et sitat fra dokumentet Statistics of population and employment som han mente hadde interesse:
The 1968 and 1969 inquiries each affected from 400 000 to 500 000 households. It has since been recognised that in principle satisfactory result could be obtained if the size of the sample were between 60 000 and 100 000 households in Germany, France and Italy, between 30 000 and 50 000 in the Netherlands and Belgium and finally 10 000 in Luxembourg.
Til sammenlikning planla Statistisk sentralbyrå for et utvalg på 6 000 husholdninger, eller om lag 12 000 personer. Det var derfor åpenbart, mente Skancke at det forelå et misforhold i utvalgsstørrelsen mellom EF-lanene og Norge. Forklaringen var trolig ifølge notatet at EF forlangte en sterkere regionalisering av resultatene enn det Statistisk sentralbyrå hadde planlagt. Ved et eventuelt norsk medlemskap så han derfor ikke bort fra at Norge måtte øke antallet husholdninger (Hoem, 1972, 20. april (SSB-arkiv)).
Ved Byråets budsjettkonferanse i Finansdepartementet 31. mai 1972 ble det forutsatt at det skulle gjennomføres 6 undersøkelser. Utgiftene til dem ble imidlertid strøket på Statistisk sentralbyrås budsjett for 1973, Finansdepartementet skulle ta kontakt med Kommunal- og arbeidsdepartementet for å sikre at dette departementet stilte de nødvendige midler til rådighet (Hoem, 1972, 7. juni (SSB-arkiv)).
Et nytt notat, også forfattet av Skancke, stilet til Bjerve, trakk noen konsekvenser av et brev fra EFs statistiske kontor. Alt i alt ville EF-skjemaet ha om lag 30 spørsmål, men det virket ikke som om det bekymret noe særlig, derimot skulle land med fra 3-15 millioner innbyggere ha en utvalgsstørrelse på 30 000 – 50 000 husholdninger. Noen få spørsmål skulle besvares av hver husholdning, mens alle spørsmålene skulle besvares av personer født før 1959 og tidligere. Med et utvalg på 30 000 husholdninger ville ifølge Skanckes beregninger undersøkelsen raskt komme til å omfatte 75 000 til 100 000 personer født før 1959.
EFs statistiske kontor hadde opplyst at undersøkelsen skulle gjennomføres i mars-juni og referanseperioden for hvert intervjuobjekt skulle være en uke. Det var imidlertid ikke klargjort om det skulle være den samme uken for alle eller om det gikk an å splitte i delutvalg med forskjellige referanseuker.
Problemet med referanseperiode hadde sammenheng med hvilken innhentingsmetode som skulle brukes, personlig intervju, postal innhenting eller telefonintervju. Og det var når det gjaldt innhentingsmetode EFs statistiske kontor hadde stilt landene fritt. Ved en postal undersøkelse viste erfaring at om lag 50 prosent svarte med en gang, inndrivingen av resten av oppgavene opp til et akseptabelt nivå ville ta tid og avstanden til referanseuken ville øke for store deler av utvalget. Dette ville svekke svarene, blant annet antall timer arbeidet i referanseuken, påpekte Skancke.
EF ville ifølge Unit of Account ifølge Skancke betale 11,12 kroner per deltakende husholdning, utgiftene per intervju i arbeidskraftundersøkelsene var 9 kroner, i tillegg kom en rekke kostander på til sammen samme størrelsesorden. Skancke refererte også fra en telefonsamtale med Danmarks Statistik som tydet på at de kom til å delta. Danskene hadde hatt en meget enkel beskjeftigelsesundersøkelse en gang per år og Skancke tippet at de ville kombinere denne undersøkelsen med EF-kravene. Norge hadde ingen slik mulighet.
Selv om Norge ble EF-medlem ville ikke Byrået være forpliktet til å delta i undersøkelsen for 1973, og Skancke råd var at Byrået ikke skulle delta. Grunne til det var at det passet dårlig i en periode da Byrået var opptatt med å få de ordinære arbeidskrafttellingene inn i faste former. Dessuten skulle antallet økes fra 4 til 6 per år fra 1973 (Hoem, 1972, 22. august (SSB-arkiv).
En ny tung dag
18. mai 1972 ble det publisert en melding i Statistisk ukehefte under tittelen «Sysselsettingsstatistikk»:
Fra og med februar 1971 så Statistisk Sentralbyrå seg nødt til foreløpig å stoppe publiseringen av den månedlige statistikk over sysselsatte lønnstakere.
Statistisk ukehefte var det organet der ny statistikkene ble publisert for første gang. Offentliggjøring av tabeller i Statistisk ukehefte markerte at en statistikk var ferdig, fullført, at noe hadde lykkes, at hele runden med utsending av skjema, innhenting av oppgavene, purring, manuell kontroll og feilretting, punching, databehandling og maskinell kontroll, kjøring av tabeller og kontroll av tabeller var gjennomført. Publisering i Statistisk ukehefte markerte at alt var ferdig, det var avslutningen på et langt forløp av varierende arbeidsoppgaver, men også hensikten med hele dette kompliserte, fint avstemte forløpet, å legge frem et resultat for myndigheter og offentligheten.
Å bruke Statistisk ukehefte til å melde at en statistikk ikke ville komme, var en slags blasfemi. Men hvorfor sto det «foreløpig», at Statistisk sentralbyrå «foreløpig» måtte stoppe publiseringen av den månedlige sysselsettingsstatistikken? Var det for å gi dem håp som ventet på de månedlige tallene? Siden februar 1971 hadde det gått over et år uten et månedstall. Innebar bruken av ordet «foreløpig» at tallene ville dukke opp igjen om et par måneder. Alle visste jo at grunnlaget for denne statistikken var ødelagt. Selv et regjeringsvedtak hadde ikke kunnet rokke ved det. Når lovgrunnlaget for et administrativt register falt bort, hadde alle forsøk på å opprettholde registeret kun for statistiske formål slått feil.
Meldingen om den foreløpige stoppen av månedsstatistikken ble forklart med at etter at syketrygden ble inkludert i folketrygden fra 1. januar 1971 fikk ikke lenger trygdekontorene meldinger fra arbeidsgiverne om arbeidstakere som begynner og slutter i tjenesteforhold., og det var disse meldingene som var grunnlaget for statistikken.
Meldingen om sysselsettingsstatistikken opplyste også at Statistisk sentralbyrå og trygdeetaten hadde forsøkt å gjenopprette en fullstendig meldingsgang, men det hadde ikke latt seg gjøre. Byrået skrev også at bortfallet av denne statistikken var til stor ulempe for lokal og sentral administrasjon. Statistisk sentralbyrå ville derfor forsøke å finne et annet datagrunnlag «med tilstrekkelig administrativ forankring» til at statistikken igjen kunne lages. Det var begrunnelsen for bruken av termen «foreløpig».
Sysselsettingsstatistikken ville, opplyste også Statistisk sentralbyrå, «[d]e nærmeste år framover» bli bygd på fire til seks utvalgstellinger per år. Disse tellingene ville gi «atskillig informasjon», men hovedsakelig for landet under ett og skulle dekke sentral myndigheters behov for «løpende overvåkning av svingningene i arbeidsmarkedet». Meldingen ble avsluttet med en forsikring om at behovet for detaljert sysselsettingsstatistikk etter kjønn, næring og geografiske regioner ville bli søkt tilfredsstilt gjennom «årlige direkte tellinger hos arbeidsgiverne» (Statistisk sentralbyrå, 1972b).
For dem som leste hele ukeheftemeldingen ble det klart at «foreløpig» kunne bety flere år. Det skulle vise seg at det kom til å ta 12 år, først i 1983 forelå statistikk basert på Rikstrygdeverkets arbeidsgiver- og arbeidstakerregister. 18
I mai 1972, i realiteten siden februar 1970, hadde grunnlaget for sysselsettingsstatistikken som hadde eksistert siden 1940, med pålitelige tall fra 1948, blitt borte. Fra våren 1969 hadde det blitt planlagt en arbeidskraftundersøkelse som skulle supplere og styrke denne sysselsettingsstatistikken ved å gi flere opplysninger om de sysselsatte og de ikke-sysselsatte enn det sysselsettingsstatistikken hadde gjort. Ikke minst skulle den i en situasjon med stramt arbeidsmarked, gi opplysninger om den den delen av befolkningen i arbeidsdyktig alder som ikke hadde lønnet arbeid. At sysselsettingsstatistikken falt bort hadde ingen konsekvenser for Arbeidsdirektoratets statistikk over helt arbeidsløse, de ble registrert som før ved arbeids- og sjømannskontorene.
Arbeidskraftundersøkelsen hadde åpenbart mer relevante definisjoner for å analysere befolkningen i arbeidsdyktig alder enn det den registerbaserte sysselsettingsstatistikken hadde hatt. Den ga dessuten ingen informasjon om den delen av befolkningen som ikke var inkludert i registeret. Arbeidskraftundersøkelsen definisjon av arbeidsløshet ga dessuten et mer relevant tall for arbeidsledigheten enn Arbeidsdirektoratets tall. Til syvende og sist fins det ingen annen metode for å måle arbeidsløsheten i et samfunn enn å spørre befolkningen.
Diskusjon av aldersbegrepet utløser en rent følelsesmessig reaksjon
Da det ble klart at arbeidskraftundersøkelsene ville bli den enste kilden til sysselsettingsstatistikken i alle fall i 1972 og 1973 måtte det tas stilling til en rekke uavklarte spørsmål og høstes erfaringer fra de to prøveundersøkelsene i 1971, og fra de fire undersøkelsene som ble gjennomført i 1972. Det resulterte i en hel rekke nye notater, blant annet om alder. Aldersbegrepet var viktig, og vanskelig:
I de beregninger som hittil har vært utført i tilknytning til arbeidskraftsundersøkelsene på utvalgsbasis, har en forsøksvis operert med to aldersbegreper, nemlig oppnådd alder (alder i fylte år) og alder ved utgangen av kalenderåret (begge spesifisert i hele år). Beregninger på grunnlag av dataene fra arbeidskraftundersøkelsene viser at det i praksis ikke er likegyldig hvilken aldersdefinisjon som benyttes. Eksemplene viser tilfeller der forskjellene i aldersdefinisjon har slått særlig kraftig ut (Statistisk sentralbyrå, 1972a).
Notatet dette avsnittet er hentet fra refererer til ikke mindre enn 11 notater og fem møter der aldersdefinisjonen i arbeidskraftundersøkelsene ble drøftet i 1971 og 1972.
Diskusjonen om aldersbegrepet ble utløst av en sterk nedgang i sysselsatte 16-19 åringer fra undersøkelsen i 4. kvartal til 1971 til 1. kvartal 1972. Nå var det ifølge et notat ikke merkelig at det var en markert sesongsvingning i tallet på sysselsatte i denne aldersgruppen. Skoleverket frigjorde 40 000 personer hver sommer og dette ga kraftige utslag i sysselsettingstallene. Det var derfor ikke noe som tilsa at arbeidskraftundersøkelsene burde fravike hovedregelen at alderen skulle angis i fylte år ved utgangen av året (Hoem, 1972, 11. juli (SSB-arkiv)).
Et annet notat hevdet at hvis undersøkelsen ikke skulle bruke alder i fylte å ved utgangen av årsskifte, måtte det tas hensyn til at «alder i fylte å ved utgangen av nærmeste årsskifte» var et helt nytt aldersbegrep. Notatforfatteren kunne ikke huske å ha sett denne definisjonen noe annet sted. Det ville stride mot «tilvante oppfatninger» om en persons alder at en person som fylte 20 år på nyåret ved undersøkelsen i 2.- kvartal fortsatt skulle regnes som 19 år. Den genuine sesongsvingningen mellom 2. og 3. kvartal da skoleåret ble avsluttet ville forsvinne ifølge notatet ved å definere alder som «alder i fylte år ved nærmeste årsskifte», derimot ville den komme tydeligere frem ved å benytte definisjonen «alder ved utgangen av året», denne aldredefinisjonen hadde imidlertid åpenbare svakheter når 4. kvartals tall skulle sammenliknes med 1. kvartals (Hoem, 1972, 6. oktober (SSB-arkiv)).
På et møte i Rådgivende utvalg for arbeidskraftundersøkelsene i oktober 1972 sa Hoem at i undersøkelsene som prøvde å belyse hvordan personer oppfører seg som funksjon av alder var det avgjørende å ha en definisjon av alder som var hensiktsmessig for å belyse de problemer Statistisk sentralbyrå ønsket å studere. Eksakt alder var ikke brukbart for et slikt formål, valget måtte stå mellom alder ved utgangen av året eller alder ved nærmeste årsskifte.
Det ble på det samme møtet referert til retningslinjene for aldersdefinisjoner i personstatistikken fra 1969. I disse var hovedretningslinjen at kjennemerket alder skulle defineres som alder i fylte år per kalenderårets slutt, det ble også opplyst at direktøren hadde sluttet seg til denne anbefalingen. Denne definisjonen kunne, ifølge referatet, tolkes slik at siden et års slutt sammenfalt med et annet års begynnelse, var det ikke noe i veien for at Hoems forslag lå innenfor vedtatte retningslinjer. Skancke hadde ifølge møtereferatet stilte seg sterkt tvilende til om dette var en riktig tolkning av retningslinjene.
Møtet drøftet også om det ikke ville være best å velge den aldersdefinisjonen som det var lettest å forklare for brukerne, det vil si alder ved utgangen av året, det sto ikke i veien for at tabeller for internt bruk kunne kjøres ut etter andre definisjoner. Disse tabellene kunne brukes som støtte for tolkning av tallene. Hoem fant ikke disse argumentene tungtveiende, og hold på sin definisjon, alder ved nærmeste årsskifte. Skancke uttrykte at han reagerte «rent følelsesmessig» mot valg av begrepet alder ved nærmeste årsskifte. Hoem gjorde det klart at hans preferanse for sitt eget forslag ikke var særlig sterk. Han var enig i at Statistisk sentralbyrå ikke burde presse på brukeren en aldersdefinisjon de ikke ønsket, og etterlyste synspunkter fra Arbeidsdirektoratet. Direktoratet, ved Torgersen, spurte etter praksis i andre land, det ble opplyst at den varierte. Torgersen uttrykte da en svak preferanse for alder ved utgangen av året. Det ble vedtatt.
Publisering ble også tatt opp på dette møtet, og Skancke hadde betenkeligheter med å offentliggjøre resultater etter at undersøkelsene i 1.-, 2.- og 3. kvartal var ferdige. Han begrunnet det med en del rare bevegelser i tallene, samtidig var han usikker på om å vente på flere tellinger og ytterligere gransking av tabellene ville løse de gjenstående vanskelighetene. Derfor ville han gå i gang med publisering i tråd med tidligere forslag og heller «i noen grad undertrykke resultater». Skancke forslo også at estimater under 10 000 ble satt i parentes for å markere at tallet var beheftet med høy usikkerhet. Arbeidsdirektoratet mente også at differensen i enkelte estimater mellom undersøkelsen i 3. kvartal 1971 og 3. kvartal 1972 var så stor at tallene for 3. kvartal 1971 ikke burde publiseres. Arbeidsdirektoratet uttrykte også på dette møtet kritikk av uttrykkene «arbeidsaktiv», «ikke arbeidsaktiv» 19 og bruk av «arbeidssøkere uten arbeidsinntekt» i stedet for arbeidsledig (Hoem, 1972, 12. oktober (SSB-arkiv)).
Aukrust ber om én desimal
På et møte hos Bjerve der de tre første kvartalsundersøkelsen fra 1972 ble diskutert var formålet å drøfte «plausibiliteten» til resultatene, og hvordan resultatene skulle publiseres. Dessuten måtte det avgjøres om tallene kunne offentliggjøres før resultatene fra undersøkelsen i 4. kvartal forelå. Bjerve gjorde det klart at det var helt nødvendig at Statistisk sentralbyrå bygde
opp en beredskap med tanke på å gi fornuftige forklaringer til tilsynelatende urimelige svingninger i tallene over tiden.
Bjerve ba også om at det ble kartlagt om tallene hadde en rimelig størrelsesorden sett i forhold til nivå og endringstallene i den tidligere løpende månedlige sysselsettingsstatistikken. Det gjaldt å være forberedt for det var grunn til å regne med stor interesse for tallene når resultatene ble lagt frem, var omkvedet på dette møtet sent i oktober 1972.
Ingen av de gjennomførte undersøkelsene var lagt til den samme uken i samme kvartal i to påfølgende år, dette gjorde det litt vanskeligere å tolke tallene og det ble derfor bestemt å vente med publisering til resultatene av 4. kvartalsundersøkelsen kunne tas med. Den ville bli lagt til samme uke som undersøkelsen i 4. kvartal 1971 og dermed ville sesongvariasjonen kunne utelukkes i alle fall for fjerdekvartalsundersøkelsene i 1971 og 1972, det ville også kunne beregnes estimat for endring i de siste 12 måneder.
Bjerve tvilte på nedgangen i antall «arbeidsaktive» fra 3. kvartal 1971 til 3. kvartal 1972. Undersøkelsen i 3. kvartal 1971 var foretatt i månedsskiftet september/oktober, mens den i 3. kvartal 1972 refererte til uken 20.-26. august, en tidsforskjell på fem uker. Aukrust hevdet at det ved utgangen av september var svært høy sysselsetting i jordbruket på grunn av innhøstingsarbeid og da spesielt potetopptaking. Arbeidskraft som ble leid inn til dette arbeidet ble, hevdet Aukrust, ikke meldt til trygdekontorene og ble derfor heller ikke registrert i den tidligere løpende sysselsettingsstatistikken som av nettopp denne grunn viste en annen sesongmessig svingning.
Nedgangen i sysselsettingen fra 3. kvartal 1971 til 3. kvartal 1972 kunne skyldes en relativt sterk økning i estimatet for pensjonister og arbeidsuføre, men Bjerve ba likevel om at det ble kjørt ut en matrise som skulle vise detaljerte endringer fra 3. kvartal 1971 til 3. kvartal 1972. Bjerve hadde også merket seg at tallet for personer i alt var det samme fra kvartal til kvartal, årsakene var, ble det opplyst, at alder ved utgangen av året ble benyttet samt at det ikke ble justert for dødsrisiko. Det siste hadde imidlertid ingen betydning siden endringene i de spesifiserte delmassene ikke ble påvirket av dette.
Den neste tabellen som ble gjennomgått viste sterke svingningen for de yngste og eldste aldersklassene fra 4. kvartal 1971 til 1. kvartal 1972. Sykliske svingninger i estimatene for disse aldersklassene ville alltid oppstå, forklarte Hoem, og igjen ble aldersbegrepet bragt på bane. Når aldersbegrepet som ble benyttet var alder ved utgangen av året ble aldersklassen 74 år skiftet ut med en ny aldersklasse 16 år ved hvert årsskifte. Dette var årsaken til svingningene for de yngste og eldste fra 4. til 1. kvartal.
Tabellene som viset sysselsatte etter næring og yrke ble med noen unntak ansett for rimelige, men de sterke svingningene i næring 36 produksjon av mineralske produkter og næring 91 offentlig administrasjon, forsvar, politi og rettsvesen ble ansett for å være vanskelige å forklare, og en del spesifikasjoner i disse tabellen ble strøket. Statistisk sentralbyrås ledelse var likevel ifølge referatet av den oppfatning at alle tallene for alle undergruppene kunne presenteres.
Resultatene fra 3. kvartal 1971, var ifølge Aukrust kvalitetsmessig ikke så god som resultatene for de senere undersøkelsene, han ba også om at gjennomsnittlig arbeidstid per uke ble oppgitt med en desimal slik at konjunkturtendensene kunne avspeiles bedre og gjøre tabellen mer verdifull. Innføring av desimaler førte til visse tekniske problemer, ble det opplyst, men det lot seg løse og saken skulle tas opp med Systemkontoret.
Skulle personer som hadde svart at de var uten inntektsgivende arbeid, men kunne tenke seg å søke det dersom det hadde vært å få på eller i nærheten av bostedet, grupperes som mulige arbeidssøkere uten arbeidsinntekt? Både Aukrust og Bjerve mente ifølge referatet at selv om dette ga «strukturelle indikasjoner på arbeidsmarkedet var det lite interessant med tanke på konjunkturanalyser». Behovet for opplysninger om «mulige arbeidssøkere» kunne dekkes ved særskilte undersøkelser. Ifølge referatet var det ingen som kommenterte dette. 20
Det var enighet om at resultatene av undersøkelsene stort sett var gode, og at resultatene fra 3. kvartal 1971 sannsynligvis var den svakeste, den kunne ikke sammenliknes med undersøkelsen 3. kvartal 1972, og det var enighet om at den ikke skulle publiseres. Møtet vedtok å vente med å bestemme resultatpublisering til undersøkelsen for 4. kvartal 1972 var gjennomført.
Bjerve gikk inn for at ved første gangs publisering i Statistisk ukehefte burde resultatene kommenteres utførlig. Dette brøt med publiseringspraksisen i ukeheftet som vanligvis var tabeller uten kommenterende eller analyserende tekstavsnitt. En AS (Aktuell statistikk), det vil si en pressemelding med et kort sammendrag som varslet kommende statistikkpublisering i ukehefte kunne ifølge Bjerve sløyfes.
Aukrust ba om at det så snart nye resultater forelå måtte flere instanser komme sammen for å drøfte resultatene. Skanke opplyste at det alt var oppnevnt et Kontaktutvalg for arbeidskraftstatistikk og -prognoser, møtet anbefalte å supplere dette utvalget med en representant for Økonomiavdelingen i Finansdepartementet og en representant fra Forskningsavdelingen i Statistisk sentralbyrå. Dette utvalget må ikke forveksles med det rådgivende utvalget eller den interne arbeidsgruppen som var oppnevnt for arbeidskraftundersøkelsene 21 (Hoem, 1972, 24. oktober (SSB-arkiv)).
Kjepper i hjulene
Det siste punktet på dagsorden var planlegging av de 6 undersøkelsene i 1973. Aukrust var ikke sikker på om det var nødvendig med flere enn 5, ifølge referatet, tre i første og to i annet halvår. De to siste foreslo Bjerve lagt til midten av september og midten av november. Dermed ble ifølge Aukrust både ferietid og temporær høy sysselsetting i forbindelse med julehandelen unngått. Etter referatet å dømme ble det ikke diskutert om det var en målsetting for arbeidskraftundersøkelsene å unngå disse sesongvariasjonene i arbeidsmarkedet. I stedet ble det foreslått å ta opp med Finansdepartementet om ikke pengene til den sjette undersøkelsen kunne brukes til opplæring av intervjuerne for å bedre kvaliteten på deres arbeid.
Møtet gikk med andre ord ut fra at det skulle foretas 6 arbeidskraftundersøkelser i 1973 slik Statistisk sentralbyrå hadde varslet under budsjettkonferansen med Finansdepartementet i slutten av mai (Hoem, 1972, 7. juni (SSB-arkiv)).
Intervjukontoret hadde også drøftet antall undersøkelser i 1973, og Nini Hafslund Gleditsch presenterte et opplegg for opplæring og skolering av feltstaben. Enten kunne det foregå ved at intervjuerne ble kurset i Oslo, eller ved at det ble opprettet stillinger for et par reisesekretærer. Til hvert kurs i Oslo kunne det tas inn puljer på 30 intervjuere. Ifølge Gleditsch var dette langt å foretrekke fremfor brevkurs selv om kursing i Oslo innebar store kostandene til reise og opphold (Hoem, 1972, 10. november (SSB-arkiv)).
Finansdepartementet hadde overlatt til Kommunal- og arbeidsdepartementet å finansiere arbeidskraftundersøkelsene. De var ikke dekket av Finansdepartementets ordinære bevilgning til Statistisk sentralbyrå. Det var derfor Kommunal- og arbeidsdepartementet Statistisk sentralbyrå måtte forhandle med om antall undersøkelser for 1973 og en eventuell bevilgning til opplæring av intervjuerne.
20. november 1972 begynte Skancke et brev til Kommunal- og arbeidsdepartementet ved å vise til en telefonsamtale fire dager tidligere med byråsjef Kjartan Strompdal. Skanke skrev at innen utgangen av 1972 ville Byrået ha gjennomført 6 arbeidskraftundersøkelser på utvalgsbasis, 2 i 1971 og 4 i 1972. Resultatene var ennå ikke offentliggjort, men i forståelse med Arbeidsdirektoratet tok Statistisk sentralbyrå sikte på en samlet publiseringen av resultatene for de fire undersøkelsene i 1972 i månedsskiftet januar/februar 1973. Erfaringene med undersøkelsene så langt hadde ifølge brevet vist at det var ønskelig å styrke kvaliteten på det arbeidet feltstaben gjorde. Intervjuerne drev ikke bare med oppgaveinnhenting, men kodet også næring og yrke, det var en forutsetning for rask publisering. Den beste metoden for opplæring var en kombinasjon av betalte brevkurs med innlagte oppgaver for de 350 intervjuerne samt stedlig inspeksjon fra Statistisk sentralbyrået. Kurskostandene var anslått til 250 000 kroner i 1973.
Det var satt av 2 millioner kroner til de 6 arbeidskraftundersøkelsene, tatt i betraktning at disse utgjorde Byråets sysselsettingsstatistikk og i lys av de erfaringene som var gjort hittil, ba Skancke i brevet om en økning av dette beløpet på 12 prosent for å kunne kvalifisere feltstaben. Dersom reaksjonen på brevet var negativ, skrev Skancke til slutt, ville Byrået etter å ha rådført seg med Arbeidsdirektoratet og Finansdepartementet overveie å redusere antallet undersøkelser til 5 og søke om å få benytte det innsparte beløp til skolering av intervjuerne (Hoem, 1972, 20. november (SSB-arkiv)).
Kommunal- og arbeidsdepartementet svarte 19. desember 1972 og viste til diverse telefonsamtaler med Skancke. Kommunal- og arbeidsdepartementet kunne nå stille 1,5 millioner kroner til rådighet for arbeidskraftundersøkelser i 1973, beløpet var etter departementets skjønn tilstrekkelig for 4 undersøkelser i 1973. Opprinnelig hadde departementet, skrev Strompdal videre, i forbindelse med bekjempelse av den økende ungdomsledigheten foreslått en tilleggsbevilgning på 2,8 millioner kroner. Departementets plan hadde vært at 750 000 kroner av tilleggsbevilgningen skulle brukes til to ekstra arbeidskraftundersøkelser i 1973 og nødvendig skolering av intervjuerne. «Dette ble imidlertid stanset av Finansdepartementet, som anså at fire tellinger er tilstrekkelig», opplyste Strompdal i brevet. Han skrev også at han, det vil si «en», hadde vært i kontakt med Finansdepartementet om spørsmålet, men det ville fortsatt ikke samtykke til at det ble brukt mer enn 1,5 millioner kroner til arbeidskraftundersøkelsene i 1973.
Overvåkningsorganet som regjeringen hadde nedsatt i forbindelse med beredskapsplanen mot arbeidsløshet hadde imidlertid meddelte Strompdal at det i møte 18. desember drøftet arbeidskraftundersøkelsene i 1973, og utvalget hadde anmodet om at de nødvendige midler ble stilt til rådighet slik at det både kunne gjennomføres 6 undersøkelser i 1973 og at intervjuerne kunne bli gitt nødvendig opplæring. Behandlingen av denne henstilling fra kunne imidlertid ikke skje før over nyttår.
Kommunal- og arbeidsdepartementet spurte derfor til slutt i brevet at om det ville være praktisk mulig for Byrået å gjennomføre 6 undersøkelser i 1973 på så kort varsel, lot det seg gjøre ville departementet legge saken fram for regjeringen.
Skancke som var orientert per telefon om Kommunal- og arbeidsdepartementets beslutning om å fremme forslag om finansiering til 6 undersøkelser før brevet ankom mente ifølge et kort notat festet til en kopi av brevet at Byrået fikk innstille seg på 4 undersøkelser i 1973. Det var heller ikke sikkert at forlaget ville få oppslutning i regjeringen (Hoem, 1972, 20. desember (SSB-arkiv)).
Senere korrespondanse mellom Kommunal- og arbeidsdepartementet og Finansdepartementet som foreligger i kopi i Hoems arkiv på at Byrået tyder på at Statistisk sentralbyrå likevel planla å gjennomføre 6 undersøkelser i 1973 ved årsskiftet 1972/73 og hadde gitt beskjed til Kommunal- og arbeidsdepartementet om dette.
Et brev fra Kommunal- og arbeidsdepartementet til Statistisk sentralbyrået av 9. februar 1973 med vedlagt kopi av et brev fra Finansdepartementet til Kommunal- og arbeidsdepartementet tyder på det. Kommunal og arbeidsdepartementet viste til det vedlagte brevet der Finansdepartementet i klare ordelag ikke samtykket til ekstra midler til verken til å utvide antall tellinger eller skolering av intervjuerne. Kommunal- og arbeidsdepartementet, skrev Strompedal, fant det derfor nytteløst å ta opp igjen spørsmålet om flere enn 4 tellinger i 1973.
I det vedlagte brevet fra Finansdepartementet het det at Statistisk sentralbyrået ikke hadde begrunnet tilstrekkelig at det var av «avgjørende betydning» at det var arbeidskraftsundersøkelser hver annen måned i stedet for hver tredje. Finansdepartementet kunne heller ikke skjønne at det skulle være nødvendig å skolere Statistisk sentralbyrås personale når det var gjennomført 6 undersøkelser. Det var heller ikke redegjort for hvilke svakheter undersøkelsene led under som kunne rettes opp ved å skolere personalet ytterligere (Hoem, 1973, 9. februar (SSB-arkiv)).
Byrået svarte Kommunal- og arbeidsdepartementet at det hadde merket seg at tallet på undersøkelser nå var endelig fastlagt til 4. Når det gjeldt skoleringsarbeidet av intervjuerne skulle det ikke være unevnt at intervjuerne gjorde en hel del kodearbeid, og det ble ansett for å være helt nødvendig på grunn av den store mengden skjemaer for at resultatene kunne foreligge innen rimelig tid etter undersøkelsesuken.
Det er nok mulig at dette argumentet ikke hadde så sterk virkning på Finansdepartementet siden Byrået ved årsskiftet 1972/73 hadde gjennomført arbeidskraftundersøkelser i ett og et halvt år uten at det var publisert et eneste tall.
Ifølge Statistisk sentralbyrås svarbrev til Kommunal- og arbeidsdepartementet, ført i pennen av Gisle Skancke, ble det planlagt en større omlegging av skjemaet i første halvår 1973. 22 Skjemaendringen var ytterligere et argumentert for å styrke kontakten mellom Statistisk sentralbyrå og intervjuerne. Statistisk sentralbyrå mente at dette best skjedde gjennom en kombinasjon av brevkurs med innlagte oppgaver samt stedlig inspeksjon hos intervjuerne. Derfor hadde Statistisk sentralbyrå hadde derfor planlagt å ansette to inspektører i lønnsklasse 17. De skulle være forbindelsesledd mellom Statistisk sentralbyrå og feltstaben. Disse tiltakene var av største betydning for å bedre kvaliteten på arbeidskraftundersøkelsene og det var viktig å komme i gang med dette skoleringsarbeidet så fort som mulig. Derfor ville Statistisk sentralbyrå be om at Kommunal- og arbeidsdepartementet på nytt prøvde å skaffe de nødvendige kursmidlene for 1973, men i og med at en del av pret hadde gått før pengene eventuelt kunne nyttes kunne anslaget fra brevet av 20. november 1972 reduseres fra 250 000 til 224 000 kroner (Hoem, 1973, 28. februar (SSB-arkiv)).
Å forfatte en melding til Statistisk ukehefte
Det første utkastet til presentasjon av Arbeidskraftundersøkelsen som fins i Hoems arkiv er datert 4. oktober 1972, og har overskriften «Arbeidskraftundersøkelser. Prinsipper og definisjoner». Første avsnittet lyder:
Siden høsten 1971 har Statistisk Sentralbyrå gjennomført kvartalsvise arbeidskraftundersøkelser ved hjelp av intervjumetoden. I det følgende skal en gjøre nærmere greie for opplegget av disse undersøkelsene.
Denne versjonen ble skrevet da Statistisk sentralbyrå ennå var innstilt på å publisere resultatene fra undersøkelsen i 3. kvartal 1972 og signaturene SH og SØP viser at utkastet var skrevet av Sverre Hovind og Stein Østerlund Petersen. Forslaget ble drøftet på et møte og ble betraktet som en brukbare ramme, men det ble foreslått å gi en bredere omtale av samplingsfeilen. Materialet måtte dessuten kommenteres og tvilsomme estimater påpekes, ble det understreket.
Den neste versjonen av utkast til melding i Statistisk ukehefte er datert 19. januar 1973, altså etter at 4. kvartalsundersøkelsen 1972 var gjennomført, på denne meldingen er signaturene PO og GSk kommet i tillegg til SH og SØP, det vil si at [fornavn??] Overå og Gisle Skancke hadde bidratt til utkastet.
I denne versjonen ble det gjort grundig rede for utvalg, frafall, oppblåsingsmetode, utvalgs- eller samplingsfeilen og mål for usikkerheten ved resultatene.
I denne versjonen lyder det første avsnittet:
Statistisk Sentralbyrå har siden høsten 1971 med finansiering fra Kommunal- og arbeidsdepartementet gjennomført kvartalsvise arbeidskraftundersøkelser etter utvalgsmetoden. For å få erfaringsmateriale med noenlunde bredde, og ikke minst for å kunne bli i stand til å sammenlikne materialet fra samme tidsrom i forskjellige år, har Byrået først nå funnet det forsvarlig å starte publiseringen av resultatene. I det følgende skal en gjøre nærmere greie for opplegg og gjennomføring av de norske arbeidskraftundersøkelsen. Resultatene i de tabellene som publiseres i dette ukeheftet, vil dessuten i noen utstrekning bli kommentert og vurdert.
Utkastet til ukeheftemeldingen var på 16 tettskrevne skrivemaskinsider, tabellene ikke medregnet. Etter den gjengitte ingressen hadde meldingen kapitler om Bakgrunn og målsetting, Begreper, definisjoner og klassifikasjoner, Utvalg, Innsamling av materialet, Frafall, Oppblåsingsmetode, Feilkilder og mål for usikkerheten ved resultatene, Bearbeidings- og publiseringsrutinene i samband med arbeidskraftundersøkelsene og Resultatene, noen kommentarer. Det siste kapitlet utgjorde de 7 siste sidene.
Kapitlet om resultatene inneholder mange interessant observasjoner og resonnementer. Arbeidskraftundersøkelsen ble benyttet til en beskrivelse av samfunnsendringer. For eksempel viste undersøkelsen at sysselsettingen i bergverk og industri var om lag 395 000 årsverk i 4. kvartal både i 1971 og 1972. Etter den gamle registerbaserte arbeidsmarkedsstatistikken var sysselsettingen i de to næringene 410 000. «Trolig kan en», het det videre, derfor gå ut fra at industrisysselsettingen ikke lenger økte, men gikk svakt tilbake. Tallet for industrisysselsatte, fra undersøkelsesuken i november-desember 1972, var 387 000. Standardavviket for tallet var 12 000, avrundet til hele tusen, og det ville være 95 prosent sannsynlighet for at den virkelige industrisysselsettingen lå innenfor intervallet 363 000 og 411 000.
Også antallet personer i arbeidsstyrken, sysselsatte + arbeidssøkere uten arbeidsinntekt, ble også viet oppmerksomhet i utkastet. I alle undersøkelsene hadde arbeidsstyrken utgjort mellom 61 og 62 prosent av alle personer i aldersgruppene 16-74 år. For menn var yrkesfrekvensen 77-79 prosent, for kvinner 44-46 prosent. De norske tallene for menn svarte godt til de svenske og finske, men for kvinnene lå yrkesfrekvensen 10 prosentpoeng lavere i Norge. Dette kom av lavere yrkesdeltaking blant gifte kvinner i Norge.
I 4. kvartal i 1971 og 1972 var det 380 000 gifte kvinner i inntektsgivende arbeid, om lag halvparten arbeidet 30 eller flere timer per uke. Det ga heltidsarbeidende kvinner en yrkesfrekvens på 20 prosent av kvinner i aldersgruppen 16-74 år. I meldingsutkastet het det imidlertid at det var grunn til å understreke at gifte kvinners yrkesdeltakelse hadde økt.
Av en eller annen grunn ble ikke den store uoverensstemmelsen mellom den nedlagte sysselsettingsstatistikkens og arbeidskraftundersøkelsenes tall for sysselsatte drøftet. Arbeidskraftundersøkelsen viste 1 644 000 mot den tidligere statistikkens 1 438 000. Spørsmålet som må ha meldt seg var om den tidligere registerbaserte statistikken hadde vist et tall for tall for sysselsatte som var 10 prosent for lavt? Var de 10 prosentene lønnet arbeids om ikke hadde blitt registrert av trygdekontorene som for eksempel Aukrusts potetplukkere? 23
Gjennomslaget av utkastet til ukeheftet som ligger i Hoems arkiv er merket «Fortrolig», og kom helt til slutt inn på «arbeidssøkere uten arbeidsinntekt», de fleste av disse var under 30 år, ble det forklart, og det gikk an å gå ut fra at de fleste av dem ikke hadde hatt arbeid. Derfor hadde de ikke krav på arbeidsløshetstrygd og hadde følgelig ingen motiver for å registrere seg ved arbeidskontorene. Dette forklarte ifølge meldingsutkastet at så mange uten arbeidsinntekt ikke oppsøkte arbeidskontoret. Resonnementet hadde også gyldighet for andre grupper enn unge, het det og husmødre ble nevnt som et annet eksempel på en gruppe som i liten grad oppsøkte arbeidskontoret.
Det ble også gjort rede for beregning av 95-prosent konfidensintervaller for «arbeidssøkere uten arbeidsinntekt» og registrerte arbeidsledige. I 4. kvartal 1971 og i 1.- og 2. kvartal 1971 lå tallet på registrerte ledige utenfor disse intervallene. Forskjellene mellom de to tallseriene kunne ikke bare skyldes samplingsfeil. I 3.- og 4. kvartal lå derimot forskjellen mellom tallene på registrerte ledige innenfor konfidensintervallet.
Til slutt i meldingen ble det vist til diskusjonen i nabolandet:
Også i Sverige viser arbeidskraftundersøkelsen betydelig høyere tall for arbeidsløse enn registreringen gjennom arbeidskraftmyndighetene. Eksempelvis var tallet i november 1972 etter arbeidskraftundersøkelsen 107 000 jamført med 73 000 registrerte arbeidsløse. Uttrykket «arbeidsløse» nyttes på begge disse tallseriene. Nettopp for å unngå den uklarhet som en har inntrykk av at den udifferensierte terminologi har skapt i det offentlige ordskiftet på dette området i Sverige, har Statistisk Sentralbyrå bevisst valg begrepet «arbeidssøkere uten arbeidsinntekt» for å markere at det er mer vidtfavnende enn arbeidskraftmyndighetenes «helt arbeidsløse meldt til arbeidsformidlingen» (Hoem, 1972, 19. januar (SSB-arkiv)).
Orienterer Finansdepartementet og finanskomiteen før publisering
En uke før Statistisk sentralbyrå skulle offentliggjøre resultatene av arbeidskraftundersøkelsene fra de fire kvartalene i 1972, møtte Bjerve stortingets finanskomite. Finansminister Jon O. Norbom og Arne Øien, nå ekspedisjonssjef i Finansdepartementet, var også til stede. Gisle Skancke ga et kort referat fra den orienteringen Bjerve ga og av den påfølgende diskusjonen. Bjerve hadde gjennomgått begrepsapparatet og illustrert med tall, særlig fra undersøkelsen i fjerde kvartal 1972.
De fleste spørsmålene Bjerve fikk dreide seg om hans orientering om «arbeidssøkere uten arbeidsinntekt». Bjerve hadde forklart at Byrået hadde valgt denne terminologien fordi den var selvforklarende. Dette var også gjort for ikke å skape forvirring som to tallserier for arbeidsløse hadde skapt i Sverige. På direkte spørsmål bekreftet Bjerve at arbeidskraftmyndighetenes registrering av arbeidsløse ville fortsette. På spørsmål fra Aase Lionæs fra Arbeiderpartiet hadde Bjerve bekreftet at alle sammenlikninger bakover i tid, før 1972, måtte skje ved hjelp av Arbeidsdirektoratets tall. Lionæs hadde ifølge Skanckes rapport vært overrasket over at Statistisk sentralbyrås tall for arbeidssøkere uten arbeidsinntekt ikke var høyere enn 31 000 ved utgangen av november 1972 sammenliknet med 18 000 registrerte arbeidsløse på samme tidspunkt.
Bjerve kommentar var at grunnen til at differensen ikke var større var at mange potensielle arbeidssøkere, for eksempel husmødre, lot være å søke arbeid fordi de visste at det ikke fantes på hjemstedet.
I Arbeidskraftundersøkelsen hadde Statistisk sentralbyrå lagt vekt på å gi begrepene samme innhold som den internasjonale arbeiderorganisasjonen anbefalte, hadde Bjerve også forklart, og han hadde ifølge Skanckes referat forklarte at «arbeidssøkere uten arbeidsinntekt» tilsvarte ILOs «unemployed». Denne opplysningen fikk Lars Platou fra Høyere og formann i Finanskomiteen, til å spørre om ikke Byråets tallserie burde hete arbeidsløse, mens arbeidskraftmyndighetenes tall kunne kalles noe annet. Flere hadde spurt om muligheten for internasjonale sammenlikninger av ledighet, og Bjerve hadde svart at registreringen til arbeidskraftmyndighetene i landene varierte slik at sammenlikninger burde baseres på statistikken som var laget etter ILO-definisjoner.
Arne Øien opplyste at Finansdepartementet i sine konjunkturanalyser kom til å legge hovedvekten på tallene til Arbeidsdirektoratet for registrerte arbeidsledige. Differansen mellom Statistisk sentralbyrås og Arbeidsdirektoratets tall var ifølge ekspedisjonssjefen for en stor del skoleungdom, husmødre og pensjonister som søkte arbeid. Etter Finansdepartementets mening, kunne dette ifølge Skanckes referatet derfor ikke dreie seg om «hard arbeidsløshet». 24
Det ble også reist spørsmål om Statistisk sentralbyrået var engstelig for misbruk av tallene, og Bjerve bekreftet at han gjerne ville ha hatt mer tid til å analysere dem. På dette området som på så mange andre ble Statistisk sentralbyrået ifølge Bjerve tvunget til å finne den rette balansen mellom «å ruge på tall» og å få den ut mens de var aktuelle. Det måtte imidlertid tas hensyn til usikkerheten, spesielt for endringstallene, først når det forelå 10 undersøkelser mente Bjerve at det var det mulig å si mer om usikkerhet og utviklingstendenser. For konjunkturanalysen skulle tallene helst ha vært månedlige, men det ville bare bli kvartalsundersøkelser i 1973 og sannsynligvis også i 1974.
Både finansministeren Norbom og komiteformann Platou takket Bjerve for en nyttig orientering og ønsket ifølge Skanckes referatet Statistisk sentralbyrå lykke til med den nye statistikken som de mente ville bli av stor betydning for finanskomiteen (Hoem, 1973, 31. januar (SSB-arkiv)).
En håndsrekning fra Per Kleppe
Fri Fagbevegelse nr. 2 1973, et viktig talerør for Landsorganisasjonen, offentliggjorde en stor redegjørelse for den nye statistikken og situasjonen på arbeidsmarkedet. Den kom ut omtrent samtidig med at Statistisk ukehefte publiserte resultatene av de fire arbeidskraftundersøkelsene fra 1972. Artikkelen med overskriften «Bedre kunnskaper om sysselsettingen gjennom ny arbeidskraftstatistikk» skrevet av Per Kleppe, Utredningssjef i Arbeiderbevegelsens utredningskontor 1972-1973, før han fra høsten 1973 ble finansminister.
I ingressen til artikkelen ble det reist interessante problemstillinger:
De siste månedene er det kommet flere meldinger om bedriftsinnskrenkninger og -nedleggelser enn vi har vært vant til. Samtidig har både de eldres problemer på arbeidsmarkedet og den økende ledigheten blant ungdom tiltrukket seg oppmerksomhet. Spørsmålet er om disse nye trekkene i bildet bare henger sammen med den konjunkturfasen som vi er inne i eller om de innevarsler noe mer strukturelt nytt.
Deretter beskrev Kleppe arbeidsmarkedet i 1972 som stramt, men sommeren og høsten 1972 hadde det vært noe mindre stramt enn i de nærmest foregående årene. Deretter redegjorde utredningsleder Kleppe for den såkalte stramhetsindikatoren, antall ledige plasser ved arbeidskontorene i prosent av det tilsvarende antallet arbeidssøkere. Tallet var i oktober 63, mens det i oktober 1969, 1970 og 1971 hadde vært henholdsvis 66, 86 og 78.
Etter å ha gått gjennom en del statistikk for å bestemme hvor i et normalt konjunkturforløp den norske økonomien befant seg ved årsskiftet 1972/73 opplyste Kleppe om at et nytt moment ville komme inn i bildet «når Statistisk sentralbyrå trolig i slutten av januar for første gang offentliggjør resultater av de såkalte arbeidskraftundersøkelser». Kleppe skrev at den gamle sysselsettingsstatistikken hadde opphørt. Statistisk sentralbyrå hadde gjennomført seks slike undersøkelser, men var ifølge Kleppe først «nå blitt så pass sikker på metodene og resultatene» at tallene kunne publiseres. Han opplyste også om at de «som hadde et spesielt ansvar for å følge utviklingen på arbeidsmarkedet», hadde bedt om at utvalgstellingene burde skje oftere, og oppfordret til bevilgning av det beløpet som var nødvendig for at det kunne la seg gjøre.
Per Kleppe redegjorde også for diskusjonen om utvalgstellingene i Sverige og han forklarte at tallene for de ledige også i den norske undersøkelsene ville være høyere enn tallet på de registrerte ledige ved arbeidskontorene. Årsaken var ifølge artikkelen at de nye undersøkelsene var basert på et gjennomsnitt av den norske befolkningen som blant annet ble spurt om de ønsket arbeid hvis de kunne få det. Dette førte til at ungdom og hjemmeværende husmødre var «vesentlig sterkere representert» i undersøkelsene enn ved arbeidskontorene. Grunnen til at ledigheten fra de nye undersøkelsene lå på et vesentlig høyere nivå var at «de nye oppgavene ikke gjelder ledighet i tradisjonell forstand».
Kleppe oppsummerte situasjonen på arbeidsmarkedet:
I begynnelsen av 1973 gjør altså motstridende tendenser seg gjeldende. På den ene siden vil pensjonsaldernedsettelsen virke i retning av lavere registrert ledighet ved arbeidskontorene. På den andre siden får vi tallene for den nye typen undersøkelser, som på et helt annet grunnlag vil vise høyere tall.
Utredningssjefen mente at arbeidskraftundersøkelsene ville gi større innsikt i ledigheten blant ungdom, men føyde til et «antakelig». I den forbindelse opplyste Kleppe om at arbeidskontorene hadde hatt annonsekampanjer for å verve ungdom til kurs, og han ville derfor ikke utelukke at det hadde ført til at flere ungdommer hadde meldt seg ved arbeidskontorene og det kunne ha medvirket til den registrerte økningen av ungdomsledigheten. Kleppe skrev også at det måtte antas at arbeidskraftundersøkelsene ville gi «et mer fullstendig bilde av ungdomsledigheten» og krav om tiltak ville uten tvil øke. Undersøkelsene ville også ifølge Kleppe gi bedre innsikt i ledigheten til andre grupper som sto svakt på arbeidsmarkedet som eldre arbeidstakere, funksjonshemmede og husmødre 25 (Kleppe, 1973).
Statistisk ukehefte 7. februar 1973
Den endelige versjonen av meldingen om arbeidskraftundersøkelsene som ble offentliggjort i Statistisk ukehefte 7. februar 1973, begynner slik:
Etter prøveundersøkelser høsten 1971, har Statistisk Sentralbyrå i 1972 med finansiering fra Kommunal- og arbeidsdepartementet gjennomført kvartalsvise arbeidskraftundersøkelser etter utvalgsmetoden. For å få en del erfaringsmateriale, har Byrået funnet det nødvendig å vente til nå med å publisere resultatene. I det følgende vil det bli gjort nærmere greie for opplegg og gjennomføring av de norske arbeidskraftundersøkelsene. Resultatene i de tabellene som publiseres i dette ukeheftet, vil dessuten i noen utstrekning bli kommentert og vurdert.
Det er heller ingen ting å si på den korte innledningen som forklarer bakgrunnen for arbeidskraftundersøkelsene:
Arbeidskraftundersøkelser basert på direkte intervju med et representativt utvalg av den voksne befolkningen, har vært på tale helt siden slutten av 1940-årene. Saken ble aktualisert i slutten av 1960-årene da Byrået fikk det nødvendige redskap for denne oppgaven i form av en permanent, landsomfattende intervjuorganisasjon. Opprinnelig var det meningen at resultatene fra arbeidskraftundersøkelsene skulle tjene som viktig supplement til den månedlige sysselsettingsstatistikk som en den gang hadde. Etter at denne falt bort ved syketrygdens innlemming i folketrygden fra 1. januar 1971, har arbeidskraftundersøkelsene fått enda større betydning enn fra først av antatt. Inntil videre vil de være den viktigste kilde til kunnskap om tilstand og utvikling på vårt arbeidsmarked (Statistisk sentralbyrå, 1973b).
Under forberedelsene ble det brukt mye møtetid på å diskutere termene «arbeidsaktiv» og «ikke-arbeidsaktiv». De ble ikke brukt i tabellene, men overlevde likevel helt til 1988, da de ble fjernet. Begrepet arbeidsledig erstattet først i fra og med 1995 termen «arbeidssøker uten arbeidsinntekt». En nytt arbeidsgiver-arbeidstaker register ble etablert i 1978, men først fra 1983 ble det regnet for å være godt nok som grunnlag for en sysselsettingsstatistikken.
Tabeller
- Tabell 1 Kristiania kommunale arbeidskontor, 1898-1918
- Tabell 2 Arbeidsledige fagforeningsmedlemmer. Prosent. 1903-1967
- Tabell 3 Arbeidsledighetsforsikring, godkjente arbeidsledighetskassers virksomhet, 1909-1939
- Tabell 4 Helt arbeidsledige. 1948-2021
- Tabell 5 Personer etter arbeidsstyrkestatus. 1000. 1972-2022
De viktigste endringene som er gjort i Arbeidskraftundersøkelsen etter 1973 er listet under Tabell 5. 26
Brudd i tidsserien Endringer i begrepsdefinisjoner, spørsmålsutforming, estimeringsmetoder og undersøkelsesuker har medført enkelte brudd i tidsserien for tall fra AKU. Flere av disse bruddene er varige brudd som skyldes endringer i spørreskjema mv., mens andre er tilfeldige brudd pga. endringer i plasseringen av undersøkelsesukene, særlig i forhold til bevegelige helligdager. Varige brudd Fra og med 1975 ble det tatt i bruk ny estimeringsmetode i AKU. Det førte til at befolkningstallet i 1975 ble 22 000 høyere enn det ville ha blitt etter gammel estimeringsmetode, mens sysselsettingstallet ble 13 000 høyere. Fra og med 1. kvartal 1976 ble det tatt i bruk et nytt spørreskjema. Det medførte at tallet på personer sysselsatt som familiearbeidere og tallet på midlertidig fraværende fra inntektsgivende arbeid ble høyere i 1976 og seinere, enn om en hadde brukt det gamle skjemaet. På denne måten ble 30 000 flere personer regnet som sysselsatte. I tråd med ILOs anbefalinger har SSB i 1987 gått over til å regne de vernepliktige som sysselsatte. Tallene f.o.m. 1980 er justert i samsvar med dette. Denne definisjonsendringen medførte at 20-25 000 flere personer ble regnet som sysselsatte, vesentlig i aldersgruppa 20-24 år. Fra 1. kvartal 1987 er det gjort endringer i estimeringsmetoden for AKU. Det er laget en ny tidsserie tilbake til 1980, slik at det på dette tidspunkt vil være et brudd i tidsserien. Formålet med den nye estimeringsmetoden var å oppnå reduserte standardavvik. Den nye metoden har dessuten gitt som resultat en reduksjon i nivåtallet på sysselsettingen med 26 000 personer i gjennomsnitt for årene 1980-1986. Ifølge ILO-tilrådingene skal alle familiemedlemmer uten fast avtalt lønn (familiearbeidere) regnes som sysselsatte. Tidligere var det en betingelse at tallet på utførte arbeidstimer i undersøkelsesuka var 10 timer eller mer for at en familiearbeider skulle klassifiseres som sysselsatt. Denne betingelsen ble opphevet i 1987, med den følge at om lag 15 000 flere personer ble regnet som sysselsatte. Datafilene fra AKU inneholder opplysninger om familiearbeidere med under 10 timers arbeidstid bare tilbake til 1. kvartal 1986. På dette tidspunkt får vi derfor et brudd i tidsserien over tallet på sysselsatte. Fra 2. kvartal 1988 ble det tatt i bruk et nytt spørreskjema i AKU. Endringene i spørreskjema skal med to unntak ikke gi merkbare brudd i tidsserien. Unntakene er faktisk arbeidstid/utførte timeverk (ukeverk) og viktigste aktivitet for personer utenfor arbeidsstyrken, hvor det er laget en annen inndeling i aktiviteter. Bruddet i tidsserien for arbeidstid skyldes for det første at det nye spørreskjemaet i mye større grad får med arbeidstida også i biarbeidsforhold (ekstrajobber). For det andre oppgir nå færre sin avtalte arbeidstid når vi spør om faktisk arbeidstid. Dette skyldes at det f.o.m. 2. kvartal 1988 spørres om både avtalt og faktisk arbeidstid, mens det tidligere bare ble spurt om faktisk. Gjennomgående ligger avtalt arbeidstid noe lavere enn faktisk arbeidstid. Det er også enkelte andre endringer i spørreskjemaet som kan ha gitt brudd i tidsserien for utførte timeverk (ukeverk). Fra 2. kvartal 1988 gikk en også over til månedlig datainnsamling i AKU. Mens tallene tidligere var basert på én undersøkelsesuke i kvartalet, er tallene f.o.m. 2. kvartal 1988 et gjennomsnitt for tre uker i hvert kvartal. Årsgjennomsnittet for sysselsatte i 1988 kan ha blitt inntil 10 000 høyere enn det ville blitt med det gamle opplegget. Bruddet i tidsserien er særlig stort i 3. kvartal, da mange skoleelever blir klassifisert som sysselsatte pga. feriearbeid. Overgangen til månedlig datainnsamling påvirker også tallet på sysselsatte som var midlertidig fraværende pga. ferie, og derigjennom tallet på utførte timeverk (ukeverk). For arbeidsledige synes det ikke å være noe vesentlig brudd i tidsserien pga. overgangen til månedlig datainnsamling. Fra 1. kvartal 1996 gikk en over til løpende undersøkelsesuker i AKU, dvs. at alle årets uker blir kartlagt. Denne endringen medførte brudd i tidsserien særlig for utførte ukeverk, men også for sysselsettings- og arbeidsstyrketall. Tidligere forsøkte en å unngå innslag av bevegelige helligdager og fridager i undersøkelsesukene for å få størst mulig grad av sammenlignbarhet fra år til år. Med løpende undersøkelsesuker blir bruddet i tidsserien størst i 2. kvartal, eventuelt i 1. kvartal når påsken legges til mars. Fra 1. kvartal 1996 ble det også gjort en del endringer i spørreskjemaet. I tråd med internasjonale anbefalinger er spørsmål om arbeidssøking noe endret. For å bli regnet som arbeidsledig måtte man tidligere kunne begynne i et arbeid i undersøkelsesuka. Dette er nå endret til «i løpet av de neste to ukene» (regnet fra intervjutidspunktet). Kravet om tilgjengelighet er m.a.o. blitt noe redusert etter denne omleggingen. Samtidig ble spørsmålet om ledighetens varighet endret fra «Hvor mange uker hadde du sammenhengende vært arbeidsledig fram til....?» til «I hvor mange uker har du forsøkt å få arbeid?» Denne endringen i formulering kan ha bidratt til den markerte nedgangen i andelen langtidsledige i AKU fra 1995 til 1996. Med det gamle spørreskjemaet ble en del personer på arbeidsmarkedstiltak feilklassifisert. I det nye opplegget blir alle midlertidig ansatte spurt om type ansettelse. De som oppgir sysselsettingstiltak, blir i AKU regnet som sysselsatte, mens personer på kvalifiseringstiltak blir klassifisert som enten arbeidsledige eller utenfor arbeidsstyrken, avhengig av svarene som gis. Dette gir en mer korrekt og konsekvent klassifisering enn tidligere. Samlet sett medførte omleggingen av AKU i 1996 at det estimerte tallet på arbeidsledige økte med 11 000 (0,5 prosentpoeng) i årsgjennomsnitt sammenholdt med det tidligere undersøkelsesopplegget. For tallet på sysselsatte synes det ikke å være noe vesentlig brudd når en holder seg til årsgjennomsnitt. Tallet på utførte ukeverk ble derimot redusert med om lag 30 000 på årsbasis som følge av det nye opplegget. Mens datainnsamlingen tidligere var basert på spørreskjema i papirversjon, gikk en fra 1996 over til intervjuing ved bruk av PC - data-assistert intervjuing. Det fører til en forbedring i datakvaliteten ved at man ledes elektronisk videre til neste aktuelle spørsmål, avhengig av svaret på det foregående, og man kan i større utstrekning ta med seg tidligere svar til bruk seinere i samme intervju. For eksempel gjelder dette spørsmålene om avtalt og faktisk arbeidstid. På spørsmål om faktisk arbeidstid blir intervjuobjektet med den nye teknologien foreholdt sitt tidligere svar om lengden på sin avtalte arbeidstid, og kan da lettere unngå sammenblanding av de to begrepene. I de svarene som nå avgis, er det registrert et større skille mellom avtalt og faktisk arbeidstid enn det var med det gamle opplegget. Det er også registrert mer bruk av avrundede tall i svarene når det gjelder faktisk arbeidstid, f.eks. en viss opphopning på 38 timer, og tilsvarende færre på 37,5 timer, noe som kan skyldes at man i større grad tar hensyn til fravær, overtid o.l., slik det ideelt sett skal gjøres. Dessuten kan man bruke informasjon fra tidligere intervju og spørre om det har skjedd endringer siden sist, framfor å gjøre en like omfattende kartlegging av situasjonen hver gang. Dette siste kan slå begge veier, idet man på den ene side reduserer innslaget av ikke-reelle endringer ved at intervjuobjektet formulerer seg annerledes om samme forhold, mens en på den annen side kan gå glipp av faktiske endringer ved at forholdene oppgis å være som sist, selv om det faktisk har skjedd en endring. I det gamle opplegget, med spørreskjema på papir, som ble sendt til revisjon i SSB sentralt, ble en del opplagte feilsvar rettet opp, bl.a. på grunnlag av tilleggsopplysninger notert av intervjueren. Etter overgangen til data-assistert intervjuing vil de fleste feil bli avklart under intervjuet. Fremdeles vil det imidlertid være visse feil og svakheter som oppstår. Da må eventuelle korreksjoner gjøres maskinelt for større grupper under ett, med mindre rom for individuelt skjønn. For eksempel gjelder dette kartleggingen av biarbeidsforhold, hvor det derfor er brudd i tidsserien mellom 1995 og 1996. Fra 1. kvartal 1996 er det også et mindre brudd i tidsserien når det gjelder avtalt (eventuelt vanlig) arbeidstid, og fordelingen på deltid/heltid. Både med det gamle og det nye spørreskjemaet spørres de sysselsatte med avtalt (vanlig) arbeidstid 30-36 timer om dette tilsvarer deltid eller heltid. Selve spørsmålsformuleringen er imidlertid endret fra «Er dette timetallet lavere enn det som er vanlig heltidsarbeid i yrket ditt eller i bedriften din?» til «Er dette heltids- eller deltidsarbeid?» Etter denne endringen synes det å være en del flere i denne gruppa som svarer heltidsarbeid. Tidligere ble en god del opplagte feilsvar rettet på skjemaet. Etter overgang til data-assistert intervjuing må eventuelle korreksjoner gjøres for større grupper under ett. Som følge av dette har vi valgt å klassifisere alle med avtalt arbeidstid på 30 og 31 timer som deltidssysselsatte (og i ettertid også latt være å stille dem spørsmålet om deltid/heltid). De fleste av disse ble også tidligere omkodet fra heltid til deltid manuelt. Dessuten er grensen for deltid/heltid for selvstendige og familiearbeidere satt til 37 timer, stort sett i samsvar med tidligere praksis. For lønnstakere med arbeidstid 32-36 timer som ikke har svart om dette er heltids- eller deltidsarbeid, er de med 30-34 timer klassifisert som deltidsarbeidende og de øvrige som heltidsarbeidende. I tabell 23 gis en fordeling av personer utenfor arbeidsstyrken etter viktigste grunn til ikke å ha søkt arbeid de siste 4 ukene. Her er svaralternativene noe endret i det nye spørreskjemaet, slik at tallene for 1996 ikke er helt sammenlignbare med tall for tidligere år. Uoppgittandelen er også blitt større, ettersom spørsmålet f.o.m. 1996 konsekvent ikke stilles ved indirekte intervju (når et annet familiemedlem svarer på vegne av intervjuobjektet). Med virkning fra 1. kvartal 1996 ble det også gjennomført endringer i utvalgsplan og rotasjonsplan, trolig uten at dette skulle medføre vesentlige brudd i tidsserien. Registerfilen som brukes i etterstratifiseringen ble også noe endret, men effekten på AKU-estimatene var beskjeden. Fra 1. kvartal 1996 innhentes opplysninger om utdanningsnivå fra SSBs register over befolkningens høyeste utdanning. Tidligere var denne informasjonen basert på egne spørsmål i AKU. Overgangen til registerdata medførte at andelen personer med høyere utdanning ble betydelig lavere. Med virkning fra 1. kvartal 2006 ble det gjort en større omlegging av AKU, mest for å komme i samsvar med endringer som også ble gjort i EU-landene i tråd med nye ILO-anbefalinger. Endringene bestod i noen mindre definisjonsendringer, justeringer og utvidelser av spørreskjemaet, samt en endret aldersdefinisjon (alder på referansetidspunktet istedenfor ved utgangen av året). Samtidig ble nedre aldersgrense for å være med i AKU senket fra 16 til 15 år, i tråd med opplegget i andre land. Samlet sett førte dette til brudd i tidsserien for alle hovedstørrelsene i AKU. Noen færre personer blir regnet som arbeidsledige med det nye opplegget enn med det gamle (1 000 færre i årsgjennomsnitt for 2006), mens noen flere blir regnet som sysselsatte (8 000 i 2006). Mer informasjon om endringene fra 2006 finnes under publiseringene på http://www.ssb.no/aku, hvor det også er lagt inn link til et eget notat. Som en følge av endret aldersdefinisjon og senkning av nedre grense for å inngå i AKU fra 16 til 15 år, ble det særlig markante brudd i tidsserien for aldersfordelte tall. I publiseringen av kvartalstall for 2006 er det derfor lagt inn tall både etter nytt og gammelt opplegg. Fra og med publiseringen av 1. kvartal 2009 ble det tatt i bruk en ny versjon av norsk Standard for næringsgruppering (SN2007). Den nye standarden gir en mer hensiktsmessig og oppdatert beskrivelse av aktivitetene i næringslivet og offentlig sektor med mer vekt på tjenesteytende næringer. Standarden samsvarer med EUs nye standard NACE Rev. 2. Dette sikrer sammenlignbarhet på tvers av landegrensene. Fra og med 1.kvartal 2011 gikk SSB over til ny standard for yrkesklassifisering – STYRK-08. Denne er basert på internasjonal standard – ISCO-08. Strukturen i ISCO-08 og STYRK-08 er den samme og samsvarer ned til yrkesnivå (4.siffer). Det er imidlertid foretatt noen norske tilpasninger ved at noen yrker som er typiske for utviklingsland er tatt ut av den norske standarden. For mer informasjon se Standard for yrkesklassifisering (STYRK-08), notater 17/2011. De norske definisjonene av befolkningens utdanningsnivå ble fra 2008 revidert for å komme i samsvar med de nåværende internasjonale retningslinjene. Det er derfor brudd i tidsserien i AKU-tallene hvor utdanningsnivå inngår som variabel. En betydelig mindre andel av befolkningen har med den nye standarden utdanning på videregående nivå, og en tilsvarende større andel på ungdomsskolenivå (forskyvning på om lag 10 prosentpoeng). På filene til og med 2007 har vi beholdt utdanningskoden som er sammenlignbar bakover i tid (ukode2_bhu). Fra og med 2006 har vi den reviderte utdanningskoden som er i samsvar med de internasjonale retningslinjene (ukode2_bu). På filene fra 2006 og 2007 finnes dermed begge utdanningskoder, mens fra 2008 finnes bare bu-koden. Spørsmålet om skift- eller turnusarbeid var fram til 2006 bare med i 2. kvartalsundersøkelsen, deretter til en fjerdedel av utvalget hvert kvartal. Før 2006 ble det spurt om man hadde skift- eller turnusarbeid regelmessig eller bare av og til, og i statistikken ble kun regelmessig skift/turnus medregnet. Fra 2006 er imidlertid dette spørsmålet sløyfet, og alle medregnes, med det resultat at tallet på ansatte med skift- /turnusarbeid blir om lag 40 000 (8 prosent) høyere. I Statistikkbanken er tallserien justert for dette også bakover i tid. Også spørsmålene om lørdags- og søndagsarbeid, kvelds- og nattarbeid var fram til 2006 bare med i 2. kvartalsundersøkelsen, deretter til en fjerdedel av utvalget hvert kvartal, og blir publisert, sammen med skift/turnus, én gang i året under Arbeidskraftundersøkelsen. Arbeidstidsordninger. Det var bare et beskjedent utslag som følge av at data nå samles inn gjennom hele året og ikke bare i 2. kvartal. Feil i datainnsamlingen i første halvår 2008 medførte at den yngste aldersklassen (15-åringene) ikke ble intervjuet. Det er anslått at sysselsettingstallet på grunn av dette ble estimert om lag 6 000 for høyt i 1. kvartal og 12 000 for høyt i 2. kvartal 2008. Utslaget kom i aldersgruppa 15-19 år, og dermed også i totaltallene 15-74 år. Ledighetstallene så ikke ut til å ha blitt nevneverdig påvirket. Utslaget på sysselsettingstallet totalt sett lå innenfor den statistiske usikkerheten som gjelder for AKU. Denne feilen i datainnsamlingen påvirket imidlertid ikke de sesongjusterte tallene, som fram til mars 2012 var basert på den aldersgrense og -definisjon som gjaldt før omleggingen av AKU i 2006. Nedre aldersgrense var da 16 år. Ulik registerinformasjon benyttes i stor grad i produksjonen av AKU. I 2015 ble NAV sitt Arbeidsgiver- og arbeidstakerregister erstattet med a-ordningen. Både i omfang og aktualitet medførte dette en vesentlig utvidelse for forbedring av den registerinformasjonen som benyttes i AKU produksjonen. I 2018 ble det tatt i bruk en ny estimeringsmetode som reduserte skjevheten og usikkerheten i resultatene. Dette førte til litt lavere nivå på antall sysselsatte og nesten tilsvarende høyere nivå for personer utenfor arbeidsstyrken enn forrige metode. Antall arbeidsledige endret seg lite totalt sett. For å få mest mulig sammenlignbare tall ble alle tidsseriene revidert tilbake til 2006 i Statistikkbanken. Fra 1. kvartal 2021 ble det på nytt gjennomført vesentlige endringer i undersøkelsen, i tråd med en ny EU-forordning som Norge gjennom EØS-samarbeidet sluttet seg til. Trekkeramme og utvalg endres fra å omfatte alle registrerte bosatte 15-74 år til registrerte bosatte 15-89 år i private kosthusholdninger. Dette medfører at flere aldersgrupper inngår, mens for eksempel personer i førstegangstjenesten utgår. Data for 75-89 år de to første årene mangler Trekkeenheten endres fra familie til person (referanseperson) Utvalgsplanen endres fra familieutvalg til personutvalg stratifisert etter flere personkjennetegn. Endrede regler for de som mangler kontaktinformasjon i registrene: Mindre manuell søking, setter da til frafall (ikke kontakt). Intervju av kosthusholdningsmedlemmer ble innført. Tidligere ble alle mellom 15-74 år i familien til referansepersonen intervjuet om deres tilknytning til arbeidsmarkedet alle 8 gangene referansepersonen var med i AKU. Familie inngikk da i utvalget for ordinær kvaltalsdata. SSB laget ikke noe husholdningsdata fra undersøkelsen. Fra 2021 omfatter utvalget hele kosthusholdningen. Til gjengjeld skal husholdningsmedlemmer mellom 15- 89 år bare intervjues en av de åtte gangene referansepersonen er med i AKU. I tillegg samles inn registerdata for husholdningsmedlemmer, inkl. de som er 0-14 år og 90 år +. Det vil si at det er bare data fra referansepersonen som danner kvartalsdata, og SSB lager husholdningsdata. Dataene frem til 2020 inneholder derfor bare analyseenheten person, mens dataene fra og med 2021 inneholder både data om person og om husholdning. Bruk av indirekte intervju opphører. Tidligere kunne personer i samme familie svare for andre i familien. Det er ikke lengre mulig. Nytt spørreskjema: Begrepsdefinisjoner, spørresekvenser, spørsmålsformuleringer og svaralternativer endres som følge av modernisering av språket, økt samordning internasjonalt samt tilpasset selvutfylling som fremtidig innsamlingsmetode. Flere grupper vil etter hvert inngå i flergangsskjema slik at for eksempel informasjon om bijobben i forrige intervju kan brukes til utfylling av flergangsskjema for hovedjobben ved inneværende intervju, hvis bijobben sist har blitt hovedjobben nå. Flere variabler endres i tråd med endringer i arbeidsmarkedet, noen variable er fjernet og nye er kommet til. Samordning med de andre personundersøkelsene i SSB: Spørreskjema og bruk av relevant registerdata er samordnet med de andre personundersøkelsene i SSB, slik at alle de sju statistikkene spør om sysselsetting, utdanning eller helse mv på samme måte. Endring i yrkesstatus, det vil si i fordelingen mellom lønnstakere og selvstendige blant de sysselsatte. Nærmere bestemt ser det ut til å være flere lønnstakere og færre selvstendige i ny AKU enn i gammel AKU; i 2020 utgjorde de selvstendige om lag 6 prosent av de sysselsatte i alt hvert kvartal mot om lag 4 prosent i 2021. Definisjonen av heltid/deltid har blitt endret. Før 2021 ble heltid/deltid beregnet ut i fra summen av avtalt arbeidstid for hoved- og bijobben. I nye AKU beregnes heltid/deltid ut i fra vanlig arbeidstid, og ikke fra avtalt arbeidstid. I tillegg er det bare arbeidstid fra hovedjobben som inngår i beregningsgrunnlaget. Vanlig arbeidstid er en ny variabel i AKU fra 2021. Disse endringene kommer på toppen av regelendringene for hvilket arbeidsforhold som skal telles som hovedjobben. Tidligere var definisjonen av undersysselsatte, deltidssysselsatte personer som har forsøkt å få lengre avtalt arbeidstid og som kan starte med økt avtalt arbeidstid innen en måned. Fra 2021 blir deltidssysselsatte definert ut fra vanlig arbeidstid, det vil si om personen ønsker å jobbe mer enn de vanligvis gjør. Endringer i undersysselsettingen må derfor sees i sammenheng med endringer i definisjonen av deltid/heltid. Siden reglene for hvilket arbeidsforhold som kan telles som hovedjobben i AKU er endret blir det også brudd i variablene næring og yrke. I tillegg er det foretatt endringer i skjema for hvor mange arbeidsforhold vi henter informasjon om fra a-ordningen. Tidligere hentet vi informasjon om bare ett arbeidsforhold fra a-ordningen. Dersom dette ikke stemte måtte informasjon om næring og yrke kartlegges via spørsmål i spørreskjema og kodes manuelt i etterkant av intervjuet. I spørreskjema fra 2021 henter vi inn informasjon om tre arbeidsforhold fra a-ordningen. Denne endringer medfører at tall for sysselsatte etter næring potensielt kan komme nærmere register enn tidligere. For yrke kodes fortsatt alt manuelt i etterkant av intervjuet, men yrke fra register brukes nå som støtteinformasjon inn i kodingen. Det var ikke tilfellet i tidligere. Før 2021 fikk personer spørsmål om de hadde en avtale om hjemmekontor. I AKU 2021 er spørsmålet endret til om man jobber hjemmefra. Personer som jobber hjemmefra skal svare ja, uavhengig om de har en avtale om hjemmekontor eller ikke. Derfor vil det være større variasjoner i andelen som jobber hjemmefra i nye AKU enn i gamle. Den nye definisjonen av hjemmekontor fanger i større grad opp den reelle bruken av hjemmet, i motsetning til den gamle definisjonen hvor andelen på hjemmekontor både før, under og etter nedstengningen av Norge i 2020 lå på samme nivå. Tilfeldige brudd Undersøkelsesukene i 2. kvartal 1990 ble lagt slik at 2. påskedag kom med i undersøkelsesuka for april, mens undersøkelsesuka for juni ble lagt en uke seinere enn i 1989. Dette har særlig påvirket tallene for utførte timeverk (ukeverk). Den faktiske reduksjonen i utførte ukeverk fra 2. kvartal 1989 til 2. kvartal 1990 kan anslås til 30-40 000 (mot 108 000 ifølge ukorrigerte tall). En tilsvarende justering av årsgjennomsnittstallene gir som resultat en nedgang i utførte ukeverk på om lag 30 000 (mot 51 000 ukorrigert) fra 1989 til 1990. I 2. kvartal 1991 kom Kristi Himmelfartsdag med i undersøkelsesuka for mai, og undersøkelsesuka for juni ble lagt en uke tidligere enn i 1990. I 2. kvartal 1990 inngikk 2. påskedag i undersøkelsesuka for april. Det medfører brudd i tidsserien for utførte ukeverk forårsaket av flere ulike faktorer, som riktignok utjevner hverandre til en viss grad. Et skjønnsmessig anslag tilsier at reduksjonen i tallet på utførte ukeverk i realiteten var i størrelsesorden 35-45 000 mellom 2. kvartal 1990 og 2. kvartal 1991 (mot 58 000 ukorrigert). For årsgjennomsnittet skulle dette bety en nedgang på 25-30 000 ukeverk fra 1990 til 1991, mot 33 000 ukorrigert. I 1992 skjedde det en omlegging i et register som brukes ved estimeringen av AKU-tallene. Dette førte til et for høyt sysselsettingstall i 1992 i forhold til årene før og etter. Effekten anslås til 4 000 sysselsatte. Som omtalt under pkt. 5.1 gikk en fra 1996 over til løpende undersøkelsesuker i AKU, dvs. at alle årets uker blir kartlagt, mot bare én uke i måneden tidligere. Med det nye opplegget vil ulik plassering av bevegelige helligdager og ferier fra ett år til et annet påvirke endringstallene for samme periode, særlig når det gjelder utførte timeverk (ukeverk). Dette problemet med sammenlignbarhet er mest knyttet til 1. og 2. kvartal de enkelte år, og blir nærmere utredet ved publiseringen av de løpende kvartalstall på Statistisk sentralbyrås web-sider på Internett: http://www.ssb.no.
Referanser og kilder
Referanser
Arbeiderbladet. (1932, 23. desember). 150 000 arbeidsløse i Norge i vinter?
Arbeidsdirektoratet. (1945a). Arbeidsmarkedet i mars måned 1945: Statistisk oversikt utarbeidet av Arbeidsdirektoratet (3/1945). Direktoratet.
Arbeidsdirektoratet. (1945b). Arbeidsmarkedet: Statistisk oversikt over sysselsetting, arbeidsløshet og arbeidsformidling i mai 1945. Foreløpig orientering om utviklingen på arbeidsmarkedet i juni og juli 1945 (5/1945). Direktoratet.
Arbeidsdirektoratet. (1945c). Arbeidsmarkedet (8/1945). Direktoratet.
Arbeidsdriektoratet. (1945d). Arbeidsmarkedet (9/1945). Direktoratet.
Arbeidsdirektoratet. (1947). Arbeidsmarkedet. Særutredning nr. 8. Skoft og annet fravær i Norsk industri etter frigjøringen. Direktoratet.
Arbeidsmarkedsetaten. (2001), Historisk arbeidsmarked (2).
https://www.nav.no/no/nav-og-samfunn/statistikk/arbeidssokere-og-stillinger-statistikk/helt-ledige
Aukrust, O. & Bjerve, P. J. (1945). Hva krigen kostet Norge. Dreyer.
Bjerve, P. J. (1946). Sysselsettingsproblemet i de nærmeste årene fremover. Økonomi, befolkningsspørsmål og statistikk: Utvalgte arbeider av Petter Jakob Bjerve (Samfunnsøkonomiske studier nr. 59), 73-108. Statistisk sentralbyrå. https://www.ssb.no/a/histstat/sos/sos_059.pdf
Bjørnson, Ø. (1990). Arbeiderbevegelsens historie i Norge: Bd. 2. På klassekampens grunn (1900-1920). Tiden Norsk Forlag.
Brannsten, P. (1973). Høyere arbeidsledighet? Fri Fagbevegelse (5).
Byråpraten. (1972). Meldingsblad for funksjonærene i Statistisk sentralbyrå. Nr. 1.
Departementet for sociale Saker, Handel, Industri og fiskeri. (1913). Den nye ordning av sociale sakers behandling. Sociale Meddelelser 1913, 1(1), 1-4.
Departementet for sociale saker, handel, industri og fiskeri. (1915). Arbeidsledighet og arbeidsledighetskasser (Norges officielle statistik, rekke VI, nr. 34). https://www.ssb.no/a/histstat/nos/nos_vi_034.pdf
Det statistiske Centralbureau. (1905). Arbeidsmarkedet. Første og anden aargang (1903-1904). https://www.ssb.no/a/histstat/div/is/is_01_1903-04.pdf
Det statistiske Centralbureau. (1907). Socialstatistik VI. Arbeidsledigheds-tællinger i 1905 og 1906 (Norges officielle statistik, rekke V, nr. 39). https://www.ssb.no/a/histstat/nos/nos_v_039.pdf
Det statistiske Centralbyraa. (1912). Maanedsskrift for Socialstatistik. Første aargang (1911). https://www.ssb.no/a/histstat/div/is/is_162.pdf
Det statistiske Centralbyraa. (1916). Folketællingen i Norge 1. December 1910. Hovedoversigt (Norges officielle statistik, rekke VI, nr. 72). https://www.ssb.no/a/histstat/nos/nos_vi_077.pdf
Det statistiske Centralbyrå. (1920). Konferansen angående arbeidsledighetsstatistikken i Kristiania, 13-15 mai 1920. Tilleggshefte til Meddelelser fra det Statistiske Centralbyrå 1920. https://www.ssb.no/a/histstat/sm/sm_1920.pdf#page=293
Det statistiske Centralbyrå. (1925). Fattigvesenet 1920 og 1921 (Norges offisielle statistikk, rekke VII, nr. 169). https://www.ssb.no/a/histstat/nos/nos_vii_169.pdf
Det statistiske Centralbyrå. (1926). Arbeidsledigheten og arbeidsledighetsstatistikken i Norge. Statistiske meddelelser, (44de bind), 82-100. https://www.ssb.no/a/histstat/sm/sm_1926.pdf
Det statistiske Centralbyrå. (1931). Arbeidsledighetstellingen 15. januar 1931 ved de offentlige arbeidskontorer. (Norges offisielle statistikk, rekke VIII, nr. 165). https://www.ssb.no/a/histstat/nos/nos_viii_165.pdf
Det statistiske Centralbyrå. (1933a). Arbeidsledigheten efter folketellingen 1930: Foreløbig oversikt. Statistiske Meddelelser, (3), 74-99. https://www.ssb.no/a/histstat/sm/sm_193303.pdf
Det statistiske Centralbyrå. (1933b). Statistisk-økonomisk oversikt over året 1932. https://www.ssb.no/a/histstat/div/is/is_69.pdf
Det statistiske Centralbyrå. (1933c). Statistiske Meddelelser nr. 11 og 12. https://www.ssb.no/a/histstat/sm/sm_193311-12.pdf
Det statistiske Centralbyrå. (1934). Statistisk-økonomisk oversikt over året 1933. https://www.ssb.no/a/histstat/div/is/is_70.pdf
Direktoratet for Arbeidsformidling og Arbeidsløshetstrygd. (1941). Sysselsetting og arbeidsløshet ved utgangen av november måned 1940 (11/1940). Direktoratet.
Dokument nr. 20. (1902/1903). Forestilling fra «Arbeidernes faglige landsorganitation i Norge» angaaende tilskud af statskassen til arbeiderorganisationernes arbeidsledighetskasser. Komiteen for sociale spørsmaal.
Dokument nr. 47 (1901/1902). Forestilling fra de arbeidsløse i Kristiania angaaende den i landet herskende arbeidsnød. Komiteen for sociale spørsmaal. https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Stortingsforhandlinger/Lesevisning/?p=1901-02&paid=5&wid=a&psid=DIVL756&pgid=a_0485
Espeli, H. (1994). Arbeidsledigheten i mellomkrigstiden. En kritisk kommentar. Historisk tidsskrift, 73(4), 489-505.
Espeli, H. (1995). Merknader til Gryttens svar. Historisk tidsskrift, 74(3), 395-398.
Forhandlinger i stortinget. (1901/1902). Møter 2. april (nr. 205-209) ang. bev. til de arbeidsløse. Stortingstidende, indeholdende en og femtiende ordentlige stortings forhandlinger 1901/1902, s. 1633-1669. https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Stortingsforhandlinger/Lesevisning/?p=1901-02&paid=7&wid=a&psid=DIVL684&pgid=a_1723&vt=a&did=DIVL1001
Forhandlinger i stortinget. (1902/1903a). Møte 12. desember (nr. 86) ang. bev. til statistiske formaal. Stortingstidende, indeholdende to og femtiende ordentlige stortings forhandlinger 1902/1903, s. 682-685. https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Stortingsforhandlinger/Lesevisning/?p=1902-03&paid=7&wid=a&psid=DIVL640&pgid=a_0770
Forhandlinger i stortinget. (1902/1903b). Møter 30. og 31. januar ang. bev. til de arbeidsløse. Stortingstidende, indeholdende to og femtiende ordentlige stortings forhandlinger 1902/1903, s. 1038-1108. https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Stortingsforhandlinger/Lesevisning/?p=1902-03&paid=7&wid=a&psid=DIVL640&pgid=a_1126&vt=a&did=DIVL837
Grytten, O. H. (1992). Arbeidsledighetens omfang i mellomkrigstiden. Historisk tidsskrift, 71(3), 249-277.
Grytten, O. H. (1994a). Arbeidsledigheten i mellomkrigstiden. Svar til Harald Espeli. Historisk tidsskrift, 73(4), 506-523.
Grytten, O. H. (1994b). En empirisk analyse av det norske arbeidsmarked 1918-1939: Arbeidsledigheten i Norge i internasjonalt perspektiv [Doktorgradsavhandling, Norges handelshøyskole]. NHH Brage. https://openaccess.nhh.no/nhh-xmlui/handle/11250/162496
Hoem, J. M. og G. Skancke. (1972). Statistisk Sentralbyrås arbeidskraftundersøkelser på utvalgsbasis, Byråpraten (1).
Indst. S. nr. 113. (1901/1902). Indstilling fra komiteen for sociale spørsmaal angaaende forestilling fra de arbeidsløse i Kristiania om den i landet herskende arbeidsnød samt angaaende forslag fra Kristiania demokratiske arbeiderorganisation om en bevilgning af kr. 20 000,00 til hjælp for de arbeidsløse. Komiteen for sociale spørsmaal. https://www.stortinget.no/nn/Saker-og-publikasjonar/Stortingsforhandlingar/Lesevisning/?p=1901-02&paid=6&wid=a&psid=DIVL1060&pgid=a_0301
Indst. S. XXXVII. (1902/1903). Indstilling fra den kombinerede jernbanekomite og komite for sociale spørsmaal angaaende iverksættelse av forskjellige foranstaltninger til afhjælpelse af arbeidsløsheden samt tilskud til arbeidsledighedskasser. Den kombinerede jernbanekomite og komite for sociale spørsmaal. https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Stortingsforhandlinger/Lesevisning/?p=1902-03&paid=6&wid=a&psid=DIVL1890&pgid=a_1669
Indstilling fra den af Det kongelige departement for handel, sjøfart og industri under 11 juni 1904 nedsatte komite. (1905). Udkast til lov om stats- og kommunebidrag til norske arbeidsledighedskasser med motiver. Grøndahl
Innstilling IV. (1937). Lov om trygd mot arbeidsløshet. Sociallovkomitéen av 1935, Socialdepartementet. (Vedlegg til Ot. prp. nr. 30, (1937)). https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Stortingsforhandlinger/Lesevisning/?p=1937&paid=3&wid=a&psid=DIVL349&pgid=a_0463
Jæger, O. (1906). Den departementale komités forslag til lov om stats- og kommunebidrag til de norske arbeidsledighedskasser. Statsøkonomisk Tidsskrift, 20, 1-55. https://www.nb.no/items/7cdb1048c60aa1502f998dcea800144f?page=9
Kleppe, P. (1973). Bedre kunnskaper om sysselsettingen gjennom ny arbeidskraftstatistikk. Fri Fagbevegelse, (2).
Lianes, S. & Rognstad, O. (1999, 23. juni). Skjult ledighet i jordbruket. Statistisk sentralbyrå. https://www.ssb.no/jord-skog-jakt-og-fiskeri/artikler-og-publikasjoner/skjult-ledighet-i-jordbruket
Lie, E. & Roll-Hansen, H. (2001). Faktisk talt: Statistikkens historie i Norge. Universitetsforlaget.
NAV. (2022). Helt ledige. Kjønn. 1948-2020. https://www.nav.no/no/nav-og-samfunn/statistikk/arbeidssokere-og-stillinger-statistikk/helt-ledige
St. prp. Nr. 66. (1913). Om bevilgning til oprettelse av en Socialavdeling. Handels- og Industridepartementet. https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Stortingsforhandlinger/Lesevisning/?p=1913&paid=2&wid=a&psid=DIVL1167&pgid=a_0907
Statistisk sentralbyrå. (1965). Norges økonomi etter krigen (Samfunnsøkonomiske studier 12). https://www.ssb.no/a/histstat/sos/sos_012.pdf
Statistisk sentralbyrå. (1968). Om bruk av stikkprøver ved kontoret for intervjuundersøkelser av Steinar Tamsfoss (Arbeidsnotater IO 68/28). https://www.ssb.no/a/histstat/ano/ano_io68_28.pdf
Statistisk sentralbyrå. (1972a). Metodehefte nr. 1: Notater om skogbrukstelling, MODIS IV, og aldersbegrepet i AKU (Arbeidsnotater: IO 72/19). https://www.ssb.no/a/histstat/ano/ano_io72_19.pdf
Statistisk sentralbyrå. (1972b). Statistisk ukehefte nr. 21/72. https://www.ssb.no/a/histstat/us/su_197221.pdf
Statistisk sentralbyrå. (1973a). Statistisk Sentralbyrås arbeidskraftundersøkelser. Statistisk ukehefte (7), 2-22. https://www.ssb.no/a/histstat/us/su_197306.pdf
Statistisk sentralbyrå. (1973b). Statistisk ukehefte 6/73. https://www.ssb.no/a/histstat/us/su_197306.pdf
Statistisk sentralbyrå. (1974) Statistisk sentralbyrås arbeidskraftundersøkelser. Formålet med revisjonen av spørreskjemaet 1974/75. Av Jan M. Hoen og Olav Ljones. Arbeidsnotater IO 74/52. https://www.ssb.no/a/histstat/ano/ano_io74_52.pdf
Statistisk sentralbyrå. (1976). Statistisk sentralbyrå 100 år, 1876-1976 (Samfunnsøkonomiske studier nr. 28). https://www.ssb.no/a/histstat/sos/sos_028.pdf
Statistisk sentralbyrå (2012), Økonomiske analyser 5/2012. https://www.ssb.no/a/publikasjoner/pdf/oa_201205/oa2012-5.pdf
Stoltz, G. (1955). Økonomisk utsyn 1900–1955 (Samfunnsøkonomiske studier nr. 3). Statistisk sentralbyrå. https://www.ssb.no/a/histstat/sos/sos_003.pdf
Søbye, E. (1999). Kristianiakrakket 1899. Samfunnsspeilet (1), 15-20. https://www.ssb.no/nasjonalregnskap-og-konjunkturer/artikler-og-publikasjoner/kristianiakrakket-1899
Søbye, E. (2000). Statistikk og historie (Statistiske analyser 39). https://www.ssb.no/a/publikasjoner/pdf/sa39/sa39.pdf
Søbye E. (2015). Tap av stemmerett. I K. S. Bull (Red.), Borgerrolle og borgerrett. Dreyer.
Tillæg 2 til dokument nr. 47. (1901/1902). Andragende fra Kristiania demokratiske arbeiderorganisation om bevilgning af kr. 20 000,00 til hjælp for de arbeidsløse i Kristiania. Komiteen for sociale spørsmaal.
Tuveng, M. (1946). Arbeidsløshet og beskjeftigelse i Norge før og under krigen: En statistisk analyse med henblikk på beskjeftigelsesspørsmålet etter krigen (Sak og samfunn nr. 13). Chr. Michelsens Institutt for Videnskap og Åndsfrihet.
Van der Wee, H. (1987). Prosperity and upheaval: The world economy, 1945-1980. Penguin Books.
Kilder fra Statistisk sentralbyrås arkiv (SSB-arkiv)
Hoem, j. M. (1960), Utbygging av en tellingsorganisasjon i Statistisk Sentralbyrå, Arbeidsmarkedsundersøkelsene Notater o.l. t.o.m. 1971, SBr/EL 8/3-1960.
Hoem, J. M. (1969/70). Statistisk sentralbyrå 1. kontor, Arbeidskraftundersøkelser (prøver) oktober 1969 og april 1970, Sysselsettingsstatistikk.
Hoem, J. M. (1970, udatert) Kontoret for intervjuundersøkelser, Prosjekt nr. 30)
Hoem, J. M. (1970, 14. desember). SH/IH, Arbeidskraftundersøkelser med utvalgsmetoden (Arbeidsmarkedsundersøkelsene Notater o.l. t.o.m. 1971).
Hoem, J. M. (1970, 17. desember). Innstilling fra Utredningskomitéen for sysselsettingsstatistikk. Sysselsettingsstatistikken.
Hoem. J. M. (1970, 17. desember). Referat ????
Hoem. J. M. (1970, 22. desember). Skisse til opplegg for arbeidskraftstatistikk fra 1971, Sysselsettingsstatistikken, SN/WA
Hoem. J. M. (1971, 12. januar). Sysselsetingsstatistikken, AØ/MF.
Hoem. J. M. (1971, 18. januar). Sysselsetingsstatistikken, GSk/IH.
Hoem. J. M. (1971, 21. januar). Sysselsetingsstatistikken, GSK/IN.
Hoem, J. M. (1971, 21. april). SH/IH (Arbeidskraftsundersøk. Møtereferater, 1971-1974).
Hoem, J. M. (1971, 6. august). Olj/WTD (Arbeidskraftsundersøk. Møtereferater, 1971-1974).
Hoem, J. M. (1971, 8. august). IT/WTD (Arbeidskraftsundersøkelsene, notater o.l. t.o.m. 1971).
Hoem, J. M. (1971, 18. august). SH/IH (Arbeidskraftsundersøk. Møtereferater, 1971-1974).
Hoem, J. M. (1971, 27. august). GSk/IH (Arbeidskraftsundersøk. Møtereferater, 1971-1974).
Hoem, J. M. (1971, 8. oktober). GSK/IH-71 (Arbeidskraftsundersøk. Møtereferater, 1971-1974).
Hoem, J. M. (1971). Klipp datert 16. oktober 1971 (Arbeidskraftsundersøkelsene, notater o.l. t.o.m. 1971).
Hoem, J. M. (1971, 3. desember). EA/GH 3/12-71 (Arbeidskraftsundersøkelsene Notater o.l. f.o.m. 1972).
Hoem, J. M. (1971, 7. desember). JMH/GH 7/12-71, Hvor små befolkningsgrupper kan vi gi rimelig sikre tall for i tabellene fra arbeidskraftundersøkelsene? Kan vi overhodet ikke gi regionale tall? (Arbeidskraftsundersøkelsene, notater o.l. t.o.m. 1971).
Hoem, J. M. (1971, 16. desember). SØP 16/12-71 (Arbeidskraftsundersøk. Møtereferater, 1971-1974).
Hoem, J. M. (1972, 19. januar). SH/SØP/PO/GSk/IH 19/1-72, Statistisk sentralbyrås arbeidskraftundersøkelser (Arbeidskraftundersøkelsene Notater o.l. f.o.m. 1972).
Hoem, J. M. (1972, 3. mars). RD/MF 3/3-72, Referat fra byråsjefmøte 18. februar 1972 (Arbeidskraftsundersøkelsene Notater o.l. f.o.m. 1972).
Hoem, J. M. (1972, 6. april). GSk/IH 6/4-72, Rapport fra møtet 15. og 16. mars 1972 i Luxembourg i EF-arbeidsgruppen for arbeidsmarkedsstatistikk (Arbeidskraftsundersøkelsene Notater o.l. f.o.m. 1972).
Hoem, J. M. (1972, 20. April). GSk/WA 20/4-72, EF. Arbeidskraftundersøkelse 1973, Doc 135/72 (Arbeidskraftsundersøkelsene Notater o.l. f.o.m. 1972).
Hoem, J. M. (1972, 7. juni). RF/ks 7/6-72 Notat (Arbeidskraftsundersøkelsene Notater o.l. f.o.m. 1972).
Hoem, J. M. (1972, 11. juli). IM/WA 11/7-72, Aldersbegrepet i arbeidskraftundersøkelsen (Arbeidskraftundersøkelsene Notater o.l. f.o.m. 1972).
Hoem, J. M. (1972, 22. august). Gsk/IH 22/8-72, Arbeidskrafttelling i Ef-regi 1973. Brev av 26. juli fra EFs statistiske kontor (Arbeidskraftsundersøkelsene Notater o.l. f.o.m. 1972).
Hoem, J. M. (1972, 6. oktober). OLj/ks 6/10-72, Aldersbegrepet i arbeidskraftundersøkelsene, kommentar til et notat fra Hoem (JMH/EH 28/9-72) (Arbeidskraftundersøkelsene Notater o.l. f.o.m. 1972).
Hoem, J. M. (1972, 12. oktober). PO/WA 12/10-72, Referat fra møte 9/10-72 i rådgivende utvalg for arbeidskraftundersøkelser (Arbeidskraftundersøkelsene Notater o.l. f.o.m. 1972).
Hoem, J. M. (1972, 24. oktober). SH/PO/IH 24/10-72, Referat fra møte hos direktør Bjerve 17/10-72 (Arbeidskraftundersøkelsene Notater o.l. f.o.m. 1972).
Hoem, J. M. (1972, 10. november). SH/IH 10/11-72, Referat fra møte 8/11-72 om drøfting av tallet på arbeidskraftundersøkelser i 1973 (Arbeidskraftundersøk. Møtereferater 1971-1974).
Hoem, J. M. (1972, 20. november). GSk/IH, 20/11-72, rød brevkopi til Kommunal- og arbeidsdepartementet (Arbeidskraftundersøkelsene Notater o.l. f.o.m. 1972).
Hoem, J. M. (1972, 20. desember). GSk/IH 20/12-72 Arbeidskraftundersøkelsene 1973, brev fra Kommunal og arbeidsdepartementet 19. desember 1972 (Arbeidskraftundersøkelsene Notater o.l. f.o.m. 1972).
Hoem, J. M. (1973, 31. januar). GSk/IH 31/1-73 «Arbeidskraftstatistikk, kort referat fra direktør Bjerves møte med Stortingets finanskomite tirsdag 30. januar 1973. (Arbeidskraftundersøk. Møtereferater, 1971-1974).
Hoem, J. M. (1973, 9. februar). Brev fra Kommunal- og arbeidsdepartementet til Statistisk sentralbyrå 9. februar 1972, vedlagt kopi av brev fra Finansdepartementet til Kommunaldepartementet 6. januar [feildatert, skal stå februar] 1973 (Arbeidskraftundersøkelsene Notater o.l. f.o.m. 1972).
Hoem, J. M. (1973, 28, februar). Brev fra Statistisk Sentralbyrå til Kommunal- og arbeidsdepartementet (Arbeidskraftundersøkelsene Notater o.l. f.o.m. 1972).
Hovind, S. (1971). Møtereferater SH/IH datert 1/2, 9/2, 11/2, 20/2, 4/3, 24/3 (Arbeidskraftsundersøk. Møtereferater, 1971-1974.
Fotnoter
(1) Takk for kommentarer til Rolf Aaberge, Ann-Kristin Brændvang, Torstein Bye, Øyvin Kleven, Tonje Køber, Olav Ljones og Ole Sandvik som også har skrevet redegjørelsen for brudd i tidsserien for statistikk basert på Arbeidsmarkedsundersøkelsen 1972-2021. Takk også til Line Breivik for standardisering av referanser og kildehenvisninger, til Thomas Bjørnskau og Siri Elisabet Boquist for figur og illustrasjoner, og sist men ikke minst til Statistisk sentralbyrås arkiv og bibliotek.
(2) Ved 40 årsjubileet ble Arbeidskraftundersøkelsen drøftet i en spesialutgave av Økonomiske analyser (Statistiske sentralbyrå, 2012). Opprettelsen av undersøkelsen er også tema i Faktisk talt: Statistikkens historie i Norge (Lie, E. & Roll-Hansen, H, 2001).
(3) Tidsserietabeller over arbeidsledighet fra 1903 til i dag er gjengitt i Tabellvedlegg.
(4) Far til sosialstatistikeren Signy Arctander (1895-1971) og direktør i Statistisk sentralbyrå mens Petter Jakob Bjerve var finansminister 1960-1963.
(5) Biblioteket i Statistisk sentralbyrå har Gunnar Jahns eksemplar av Udkast til lov om stats- og kommunebidrag til norske arbeidsledighedskasser med motiver, og i innholdsfortegnelsen har Jahn ført opp at Oskar Jæger forfattet de alminnelige og spesielle motiver til lovutkastet og gitt en oversikt over den vitenskapelige litteraturen om arbeidsledighet og arbeidsledighetsforsikring, mens Ormestad hadde utarbeidet oversiktstabellene over arbeidsledighetskassene og arbeidsledighetsstatistikken. Fredrik Foss hadde skrevet kapitlene om arbeidsledighetsforsikring i Norge og utlandet.
(6) Jæger viste til fysiokraten Anne-Robert-Jacques Turgots verk Réflexions sur la formation et la distribution des richesses fra 1776.
(7) Vanskeligheten ved tarifforhandlingene, het det i en henstilling om ekstrabevilgning til sosialstatistikken 1910, var at ingen av «partene i arbeidsforholdet ved tal» kunne «konstatere pengeværdiens stigen eller synken. Man kan derfor vanskelig paavise, hvorvitt en lønsforhøielse eller lønsnedsættelse eller en ændring i toldsatser i virkeligheten betyr en tilsvarende forandring i arbeidernes Standard of life eller ikke.» Landsorganisasjonen viste også til at de «økonomiske interessekampe» grep inn og påvirket hele samfunnslivet slik at «samfundet selv maa ha den aller største interesse av at irettelægge det materiale, hvorpaa en retfærdig bedømmelse av arbeidsforholdene maa bygges.» Axel Amundsen i Norsk Arbeidsgiverforenings Centralstyre støttet Landsorganisasjonens ønske om en ekstrabevilgning til sosialstatistikken. Arbeidsgiverforeningen stilte imidlertid strenge krav til utarbeidelsen av en slik statistikk. Tallene måtte «fremskaffes og utarbeides av mænd, der staar ganske utenfor arbeidernes og arbeidsgivernes organisationer, og bygger paa et saadant grundlag, at den kommer til at gi et helt igjennom objektivt billede av de faktiske forhold». Henvendelsen førte til at da Sosialkomiteen (se Indst. S. nr. 180 - 1910 s. 288ff) behandlet Det statistiske Centralbyraas budsjett for 1911 foreslo den en ekstrabevilgning på 1 000 kroner til «belysning av arbeidernes livskaar, hvad deres levemaate koster og hvordan dette stiller sig i de forskjellige dele av landet» (Søbye, 2000).
(8) Det var ikke helt riktig, ved folketellingen i 1910 ble det stil spørsmål om arbeidsledighet, men oppgavene ble ikke revidert og brukt som grunnlag for statistikk, bortsett fra at en tabell over arbeidsledigheten i byen. ( Departementet for sociale Saker, Handel, Industri og fiskeri, 1915).
(9) Datidens terminologi for privat eller offentlig.
(10) I Norges økonomi etter krigen vender Bjerve og Aukrust tilbake til tofaseteorien far 1945 og sammenlikner de to etterkrigsperiodene.
(11) Utviklingen av arbeidskraftundersøkelsen fra 1969 til 1973 bygger hovedsakelig på 5 mapper med interne referater, dokumenter og notater. Disse ble arkivert av Jan M. Hoem (1939-2017) som etter studier i statistikk og aktuarfag ble dr. philos. ved Universitet i Oslo i 1969. Han ledet Sosiodemografisk forskningsgruppe til 1974 da han ble professor i aktuarfag ved Københavns Universitet. Senere virket han som professor også ved Stockholms universitet og var forskningsleder ved Max-Planck-Institut für demografische Forschung. Fremstillingen bygger også på arbeidsnotater og publikasjoner fra Statistisk sentralbyrå. I Riksarkivets arkiv S-1537 Arbeidsdirektoratet fins det en arkivboks som omhandler sysselsettingsstatistikk. S-1537 Arbeidsdirektoratet, arkivdel 2, serie Da L0763 Regelmessige oversikter, prognoser, rapporter fra Arbeidsdirektoratet, mappe 0003 Syssel-settingsstatistikken: generelt 1968 – 1984. Ifølge Riksarkivet inneholder mappen svært mange dokumenter er fra 1971-72. Disse dokumentene er ikke benyttet i denne oversikten. Statistisk sentralbyrås arkiv avlevert til Riksarkivet er heller ikke benyttet.
(12) Statistisk sentralbyrå gjennomførte utvalgsundersøkelser i forbindelse med folketellingen i 1950, og biblioteket hadde anskaffet amerikanske lærebøker om sampling og spørreskjemametodikk. I de amerikanske bøkene ble det skilt mellom sampling-error og non-sampling error (frafall, målefeil). Samplingsfeil ble brukt som begrep av Statistisk sentralbyrå frem til begynnelsen/midten av 1970 tallet. I dag benyttes utvalgsvarians. Et notat fra 1960, stilet til Bjerve tok til orde for at Statistisk sentralbyrå snarest burde opprette et intervjukontor for utvalgsundersøkelser, det skjedde først i 1967. Et Arbeidsnotat reflekterer godt kompetansen ved Intervjukontoret før den første prøveundersøkelsene ble gjennomført i oktober 1969 (Statistisk sentralbyrå 1968),
(13) Realisert i 1973.
(14) Skal sannsynligvis være 28. februar 1972.
(15) Ved henvendelse til Riksarkivet om ordlyden i regjeringsvedtaket fra vinteren 1971 opplyser Riksarkivet at vedtaket befinner seg ved arkiv S-1005 Statsministerens kontor og at dokumentet ligger i arkiv S-1005 Statsministerens kontor, serie Aa Referater fra regjeringskonferanser. Videre opplyser Riksarkivet at det ikke har fått undersøkt om vedtaket faktisk ligger der, fordi de 31 første protokollene av serie Aa er sendt til Mo i Rana for digitalisering. Det gjelder perioden frem til 12.10.1972. Protokollene legges fortløpende ut på Digitalarkivet, men problemet i dette tilfellet er at bare de 26 første protokollene er foreløpig digitalisert, Riksarkivet venter fremdeles på de fem siste. Riksarkivet har imidlertid sendt en hastebestilling til digitaliseringsavdelingen i Mo i Rana slik at protokoll 31, som går fra 03.01.-12.10.1972 kan skannes umiddelbart. Riksarkivet regner med at den vil være tilgjengelig rundt månedsskifte april/mai, og vil da kunne søke etter regjeringsvedtak om framtidig ordning av sysselsettingsstatistikk for arbeidstakere fra 28.02.1972. Når ordlyden i regjeringsvedtaket foreligger vil dette underkapitlet ajourføres.
(16) Intervjukontoret som baserte sin virksomhet på utvalgsundersøkelser, men hadde ikke gjennomført undersøkelser i samme størrelsesorden som arbeidskraftundersøkelsene og med krav om å gi tall brutt ned på kjønn, alder, arbeidstid, næring og region. Det ble imidlertid redegjort for samplingsfeil og samplingsvarians både i Boligundersøkelsen oktober 1967, Rapporter fra kontoret for Intervjuundersøkelser (IU 3) og Ønsker om og behov for sysselsetting blandt gifte kvinner, Rapporter fra kontoret for Intervjuundersøkelser (IU 07).
(17) Diskusjonene rundt feilkilder i forbindelse med arbeidskraftsundersøkelsen og andre utvalgsundersøkelser førte til et avansert utredningsarbeid med karakter av grunnforskning og kunne vært tema for en egen undersøkelse. Som eksempler kan nevnes Ib Thomsen, Noen feilkilder ved statistiske undersøkelser med særlig vekt på frafall ved intervjuundersøkelse Arbeidsnotater 71/8, Jon Dagsvik, Variansberegninger ved intervjuundersøkelser, VIII. Reduksjon av parametere i variansformelen for to-trinns utvalg. En teoretisk diskusjon av «design-effekten», JD/JMH/WA 13. desember 72, Arbeidsnotater 73/1. Metodehefte nr. 3. Flere viktige notater er samlet i Arbeidsnotater 73/6, Metodehefte nr. 2 Notater om hvor detaljerte resultater en kan publisere fra utvalgsundersøkelser med bidrag av Jan M. Hoem, Olav Ljones, Svein Brenna, Ib Thomsen, Stein Østerlund Petersen.
(18) Forsøkene på å gjenopprette arbeidstaker/arbeidsgiverregisteret faller utenfor rammen av denne oversiktsartikkelen.
(19) Begrunnelse for bruken av «arbeidsaktiv» ble også etterlyst i et kort internt notat «Om begrepet arbeidsaktiv» til arbeidsutvalget for arbeidskraftundersøkelsene. Hensikten med notatet var å gi en kort beskrivelse av de begrepene ILO anbefalte og den kritikken disse var blitt utsatt for i utvalget. Den vesentligste kritikken lå i at ILOs definisjon av «i arbeidskraften» var for snever. Mange personer som ILO utelukket hørte med som «husmødre» og derfor hadde begrepet «arbeidsaktiv» blitt innført. Notatforfatterne var ikke sikre på om dette var et fruktbart begrep, men ville ikke gå nærmere inn på det i dette notatet, men gjorde oppmerksom på at det nye begrepet hadde fått konsekvenser for utformingen av skjemaet, men det hadde ingen konsekvenser for det godkjente tabellforslaget. Dette mente forfatterne av notatet var et klart eksempel på at utvalget heller ikke hadde forstått hensikten med den nye begrepet (Hoem, 1971, 6. august SSB-arkiv).
(20) Det var et merkelig synspunkt, var ikke dette et interessant resultat, og hvorfor skulle det gjennomføres spesialundersøkelser for opplysninger som kunne tappes rett ut av Arbeidsmarkedsundersøkelsen?
(21) Utviklingen og iverksettelsen av arbeidskraftundersøkelsene skjedde ved en arbeidsdeling og et samarbeid mellom 1. kontor, Intervjukontoret og Sosiodemografisk forskningsgruppe. Samarbeidet skjedde dels i regi av Rådgivende utvalget for arbeidskraftundersøkelsene, det interne arbeidsutvalget og det nevnte kontaktutvalget. I tillegg kom at Statistisk sentralbyrå var en hierarkisk byråkratisk organisasjon, der beslutningene skulle godkjennes av Statistisk sentralbyrås ledelse.
(22) Behovet for skjemarevisjon og en oppsummering av erfaringene med de første arbeidskraftundersøkelsene er gitt i det utførlige arbeidsnotatet «Statistisk sentralbyrås arbeidskraftundersøkelser. Formålet med revisjon av spørreskjemaet 1974/75». Her heter det blant annet om organiseringen av revisjonen: «For å gjennomføre revisjonen av spørreskjemaet for arbeidskraftundersøkelsene, har Statistisk Sentralbyrå nedsatt to arbeidsgrupper. Den ene har bestått av Jan M. Hoem og Olav Ljones, som har utarbeidet dette notatet om formålet med revisjonen. Den andre arbeidsgruppen har bestått og består fortsatt av Stein Østerlund Petersen (6. kontor, formann), Arne S. Andersen og Annie M. Langaas (Intervjukontoret), og John Dagsvik (Sosiodemografisk forskningsgruppe). Den siste arbeidsgruppen er i ferd med å gjennomføre skjemarevisjonen med utgangspunkt i forslag og anbefalinger i formålsnotatet. Gruppen rapporterer til Det rådgivende utvalg for arbeidskraftundersøkelsene, mens ansvaret for framdriften av arbeidet ligger hos 6. kontor.» (Statistisk sentralbyrå, 1974).
(23) Det er bemerkelsesverdig at en så stor differanse av en helt sentral økonomisk kategori ikke ble viet større oppmerksomhet og hvilke konsekvenser denne differansen kunne ha for nasjonalregnskapsberegningene.
(24) Forestillingen om at Arbeidskraftundersøkelsenes ledighetstall ikke er så relevante som NAV-tallene fordi de registrerer studenter og skoleelever som søker deltids- og feriejobb er ennå levende. Se Arbeidsnotat 2017/8 Finansdepartementet, Mål for arbeidsledighet: Avvik, årsaker og supplerende indikatorer, Oslo 2017, der det blant annet heter i oppsummeringen på side 6: «Vi har også drøftet ulike mekanismer som kan være med på å forklare den avvikende utviklingen i de to ledighetsstatistikkene. Noen av hypotesene vi har sett på har blitt styrket av de undersøkelser vi har foretatt. En av forklaringene som vi til dels finner støtte for er at arbeidsledigheten i særlig grad har rammet personer som er mindre tilbøyelig til å registrere seg på NAV. Dette gjelder ikke minst personer under utdanning som søker deltids- eller feriejobb. AKU har fanget opp en markert ledighetsøkning i denne gruppen de senere årene, og få i denne gruppen vil registrere seg på NAV. Om lag en tredjedel av den særskilte økningen i AKU-ledighet de siste årene skyldes studenter eller skoleelever som ønsker [sic] seg deltids- eller feriejobber.» Se også omtalen av Arne Øiens term «hard arbeidsløshet» i Lie, E. og H. Roll-Hansen, 2001.
(25) I Fri Fagbevegelse nr. 5 – 1973 avsluttet LO-økonom Per Brannsten en artikkel med overskriften «Høyere arbeidsledighet?» slik: «Det er grunn til å understreke til slutt den store betydningen av at man holder tallene for arbeidsledige og tallene for arbeidssøkere fra hverandre. I Sverige har en under den siste lavkonjunkturen sett hvordan tallene for registrerte arbeidsledige og for arbeidssøkere kan forveksles og misbrukes. Erfaringene har vist at en dermed kan skape en større uro enn den økonomiske situasjonen gir grunn til. En vil her understreke at tallet for arbeidssøkere på mange måter kan sees på som et arbeidskraftpotensial. En del av dem som blir registrert i arbeidskraftundersøkelsene som arbeidssøkere er mennesker som under bestemte forutsetninger kan tenke seg å ta arbeid, men ikke alle er i en slik situasjon at det er nødvendig for dem å ta arbeid. Dette gir seg da også utslag i at en stor del av dem ikke finner det nødvendig å oppsøke arbeidskontorene.»
(26) En grundig redegjørelse for bakgrunnen for arbeidsmarkedsundersøkelsene og de første revisjonen av spørreskjemaet er gitt i Arbeidsnotater IO 74/52, Jan M. Hoem og Olav Ljones, Statistisk sentralbyrås arbeidskraftundersøkelser. Formålet med Revisjon av spørreskjemaet 1974/75.