Internasjonal statistikk om statsløshet

«En statsløs er en person som ikke er borger av noen stat etter denne stats lov», ifølge FN-konvensjonen om statsløse personer fra 1954. (Merk at den opprinnelige teksten bruker ‘nasjonalitet’ og ikke ‘statsborgerskap’. I mange land og kontekster er det imidlertid ikke likhet mellom disse to begrepene, da det med ‘nasjonalitet’ ofte menes etnisitet, tilhørighet el.l., mens ‘statsborgerskap’ primært er et juridisk begrep.)

Statsløshet kan ha mange årsaker, som manglende dokumentasjon av fødeland og foreldre, ulike former for diskriminering, opprettelse av nye stater og oppløsning av gamle. Statsløshet kan også skyldes lovgivningen i et land. For eksempel vil borgere av noen land miste statsborgerskapet hvis de er borte fra landet i mer enn et visst antall år. I Norge og mange andre land kommer de fleste statsløse til landet som flyktninger. Dessuten er noen få født her av statsløse foreldre. Men i mange andre land, for eksempel i Estland, Myanmar og Elfenbenskysten, er de fleste statsløse ikke innvandrere, men født og oppvokst i landet.

FNs flyktningekommisær (UNHCR) har som en av sine oppgaver å motvirke statsløshet, ved siden av ansvaret for flyktninger og internt fordrevne. Organisasjonen har vedtatt en handlingsplan for å gjøre slutt på statsløshet innen ti år (UNHCR 2014).

Hvordan kan statsløshet måles?

I Norge, de andre nordiske og noen få andre land, er den viktigste kilden til informasjon om statsløshet innvandringsmyndighetene og folkeregisteret.

De fleste land i verden har imidlertid ikke slike registre, og andre datakilder må derfor brukes for å få tak i data om statsløshet. Den vanligste kilden er folketellinger, som samler inn informasjon om hele befolkningen, også for små befolkningsgrupper. Folketellinger gjennomføres imidlertid relativt sjeldent, vanligvis bare hvert tiende år, slik at de ikke regelmessig kan gi oppdaterte tall om antall statsløse. De er heller ikke velegnet til å kartlegge statsborgerskap på en grundig måte, bl.a. fordi de bare registrerer egenerklært statsborgerskap, som er et subjektivt begrep og ikke alltid kan stoles på.

En annen viktig kilde for data om statsløshet er intervju­undersøkelser, enten av et tilfeldig utvalg av befolkningen eller bare av statsløse og deres familier. Imidlertid bor statsløse ofte spredt og er relativt få, slik at bare noen få vil bli fanget opp i et tilfeldig nasjonalt utvalg.

Mange innbyggere, særlig i fattige land, vet ikke hva statsborgerskap er eller de er usikre på eget statsborgerskap. En del innbyggere kan også ha en annen mening om sitt statsborgerskap enn det myndig­hetene har, som rohingyane i Myanmar. Definisjonen av statsborgerskap varierer dessuten fra land til land.

Artikkelforfatteren har sammen med kollega Sadiq Kwesi Boateng bidratt til intervjuundersøkelser av to grupper av statsløse i Kenya, pembaer (opprinnelig innvandret fra Tanzania) (Boateng, Brunborg og Munaita 2020) og shonaer (opprinnelig fra Rhodesia/Zimbabwe) (UNHCR 2020). Undersøkelsene, som ble gjennomført av UNHCR Kenya i samarbeid med det kenyanske statistikkbyrået, har bidratt til at den kenyanske staten har gjort det lettere for statsløse i Kenya å søke om og å få kenyansk statsborger­skap, slik at de får samme adgang til utdanning, helsetjenester og arbeid mm. som kenyanske borgere.

Hvor mange statsløse er det i verden?

UNHCR skrev for noen år siden at det var om lag ti millioner statsløse i verden (UNHCR 2014, 2016a, b). Men fordi tallgrunnlaget er så dårlig, sier UNHCR nå bare at det er «millioner av statsløse i verden». Ved utgangen av 2022 hadde UNHCR tall for 4,4 millioner statsløse i 95 land, men skriver at det korrekte globale tallet er anslått å være betydelig høyere, bl.a. fordi det er statsløse i mange land uten statistikk om statsløshet. For noen få land er tallene gode, spesielt for land med gode registre eller folketellinger, men for mange land er anslagene nokså løse, som 17 000 i Kenya og 931 000 i Elfenbenskysten. Globalt er 30 prosent av de statsløse flyktninger, som betyr at flesteparten av de statsløse ikke er flyktninger.

I flere regioner med store forflytninger av folk på grunn av væpnet konflikt, er det mange statsløse. I Myanmar regner UNHCR med at det er minst 600 000 statsløse. Dessuten er det nærmere 1 million statsløse flyktninger i Bangladesh, de fleste fra Myanmar. I Thailand er det 567 000 statsløse, mange av dem fra naboland. I Europa var det på slutten av 2022 registrert rundt ½ million statsløse og personer med udokumentert statsborgerskap, flest i de tidligere sovjetrepublikkene Latvia (187 000), Estland (68 000) og Russland (95 000). I resten av Europa hadde Sverige (21 000) og Tyskland (20 000) flest statsløse, se tabell 1.

Siden starten av kampanjen I 2014, har 517 500 statsløse, inkludert personer med ubestemt nasjonalitet, fått statsborgerskap, ifølge UNHCR. “Ved utgangen av 2021 utgjorde denne gruppen (in situ statsløse) mer enn tre millioner, eller 71 prosent av alle rapporterte statsløse. Statsløse flyktninger og asylsøkere utgjør 1,1 millioner mennesker, eller 25 prosent av den rapporterte globale statsløse befolkningen. I tillegg er ytterligere 150 500 statsløse internt fordrevne.

Internasjonale anbefalinger om statistikk om flyktninger, internfordrevne og statsløse

UNHCR er opptatt av å få bedre oversikt over antall statsløse i verden, både om omfanget, de statsløses bakgrunn (fødeland, alder, kjønn, arbeid, utdanning), hvorfor de er statsløse, hvor lenge de har vært det, hvilke problemer de har, hvordan de kan bli statsborgere i det landet de bor, og hva som i praksis definerer en person som statsløs i et land (som mangel på ID-kort). Høykommissæren har derfor tatt initiativ til å utvikle og forbedre statistikken om flyktninger, internt fordrevne (IDPs) og statsløse, som er de tre viktigste gruppene UNHCR har som oppgave å beskytte. Grunnen til dette er en økende bekymring for mangelen på harmonisering av definisjoner, klassifiseringer og metoder for datainnsamling om flyktninger, asylsøkere, internt fordrevne og statsløse. Statistikken for disse gruppene er ofte av dårlig kvalitet, basert på ulike datakilder og metoder, ofte ad hoc og ikke-standardiserte.

SSB har vært sterkt involvert i dette. Arbeidet startet i 2014, da Statistisk sentralbyrå og UNCHR sammen skrev en rapport om statistikk om flyktningstatistikk, som ble presentert for FNs statistikkommisjon (UNSC) i mars 2015. I 2016 ble det opprettet en ekspertgruppe for å utarbeide anbefalinger om flyktningstatistikk og en håndbok for utarbeidelse av flyktning­statistikk, med instruksjoner om hvordan man samler inn flyktningstatistikk. Denne gruppen fikk akronymet EGRIS (Expert Group on Refugee and Internally Displaced Persons Statistics), hvor SSB har vært et aktivt medlem. UNSC vedtok International Recommendations on Refugee Statistics (IRRS) i mars 2018. I 2020 vedtok UNSC den tekniske rapporten om statistikk over internt fordrevne (IRIS): "en oversikt over eksisterende tilnærminger til innsamling av IDP-statistikk og statistiske kvalitetsproblemer".

I 2021 ble mandatet til gruppen utvidet til å inkludere utviklingen av internasjonale anbefalinger om statsløshetsstatistikk (IROSS) og en ekstra 'S' ble lagt til i akronymet for gruppen (EGRISS). I likhet med IRRS og IRIS blir IROSS utviklet i samarbeid med en undergruppe med berørte land og internasjonale eksperter, der SSB er med. Ekspertgruppen EGRISS har vokst og består nå av medlemmer fra 45 nasjonale myndigheter og 25 regionale og internasjonale organisasjoner, noe som viser den store interessen for dette temaet. Rapporter fra EGRISS om statsløshet ble presentert for FNs statistikkommisjon på møtene i 2022 og 2023 (EGRISS 2023). Kommisjonen merket seg utfordringene ved innsamling av data om statsløse befolkninger, på grunn av landenes særtrekk knyttet til nasjonale lover, retningslinjer og forskrifter som bestemmer statsborgerskap, og understreket at operasjonaliseringen av begreper og definisjoner vil kreve mer arbeid. Videre understreket kommisjonen behovet for å hjelpe land med kapasitetsbygging for harmonisert rapportering om statsløshetsstatistikk.

Anbefalingene peker på at det er tre grupper som faller inn under forslaget om et statistisk ramme­verk for statsløshet:

1. Statsløse personer, dvs. personer uten statsborgerskap i noe land.
2. Personer med ubestemt nasjonalitet, dvs. personer som mangler bevis for sitt statsborgerskap.
3. Statløshetsrelaterte personer, det vil si personer som har vært statsløse, har en eller flere statsløse foreldre, eller lever i en husholdning med minst én statsløs person.

For hver av disse gruppene anbefales det at det lages statistikk om hvor mange som er født i det landet de bor i og om antallet født i andre land (UNHCR 2018). Denne inndelingen er nyttig fordi veien til statsborgerskap i et land ofte er avhengig av fødeland og migrasjonshistorie.

SSB er i stand til å lage norsk statistikk for de fleste av disse kategoriene, se artikkelen Statsløshet i Norge for eksempler, særlig for gruppe a. Den statistikken vi kan lage har imidlertid noen begrensinger. Den viktigste er at det ofte mangler informasjon om foreldre og besteforeldre for personer født i utlandet, som hovedsakelig kom til Norge som voksne.

I gruppe b er det svært få personer i Norge. Ved inngangen til 2024 sto bare 55 personer oppført med uoppgitt statsborgerskap. Dette kan imidlertid ikke tolkes som å være det samme som å ha ubestemt statsborgerskap. De fleste av disse skyldes trolig manglende data, feil o.l.

Å lage statistikk for gruppe c er mest krevende, da vi trenger aktuelle og tilbakegående data for hele befolkningen og dessuten data om hvem de statsløse bor eller har bodd sammen med. I motsetning til en del andre land, har det i Norge få eller ingen konsekvenser for personer om de bor eller har bodd sammen med en statsløs, så slik statistikk er ikke så viktig her. Men i prinsippet kan vi lage tabeller om dette.

See International statistics on statelessness - SSB for a translation of this article.

References

Boateng, SK, H Brunborg and WL Munaita (2020): “Measuring statelessness in Kenya: A Study of the Pemba.” Report not yet published by UNHCR.

EGRIS (Expert Group on Refugee and Internally Displaced Persons Statistics) (2018): International Recommendations on Refugee Statistics (IRRS). https://egrisstats.org/wp-content/uploads/2021/12/International-Recommendations-on-Refugee-Statistics.pdf

EGRISS (Expert Group on Refugee, Internally Displaced Persons and Statelessness Statistics) (2023): International Recommendations on Statelessness Statistics (IROSS). https://unstats.un.org/UNSDWebsite/statcom/session_54/documents/BG-4e-EGRISS-IROSS-E.pdf

Statsborgerloven (2005): Lov om norsk statsborgerskap (statsborgerloven). Hentet fra https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2005-06-10-51/KAPITTEL_3#KAPITTEL_3

United Nations (1954): Convention related to the status of stateless persons. http://www.unhcr.org/protection/statelessness/3bbb25729/convention-relating-status-stateless-persons.html

United Nations (1961): Convention on the reduction of statelessness. http://www.unhcr.org/protection/statelessness/3bbb286d8/convention-reduction-statelessness.html

UNHCR [United Nation High Commissioner for Refugees] (2014): Global Action Plan to End State­lessness 2014-2024, http://www.unhcr.org/protection/statelessness/54621bf49/global-action-plan-end-statelessness-2014-2024.html?query=global

UNHCR. [United Nation High Commissioner for Refugees] (2015): Mapping Statelessness in Norway, http://www.refworld.org/docid/5653140d4.html

UNHCR. (2016a). Statelessness Around the World, http://www.unhcr.org/statelessness-around-the-world.htm

UNHCR (2020): Understanding the Socioeconomic Conditions of the Stateless Shona Community in Kenya. Results from the 2019 Socioeconomic Survey. https://reliefweb.int/report/kenya/understanding-socioeconomic-conditions-stateless-shona-community-kenya

UNHCR (2023): Global Trends: Forced Displacement in 2022. Copenhagen.

Utenriksdepartementet (2019): Norges tillegg til rapporten til FNs menneskerettighetsråds arbeidsgruppe for de periodiske landhøringene (UPR). http://www.udiregelverk.no/no/rettskilder/internasjonale-konvensjoner-og-avtaler/1954-09-28/.