Det bor ikke mange statsløse i Norge i dag: 1 626 personer ved begynnelsen av 2024. Antall statsløse har svingt fra år til år på grunn av variasjoner i innvandringen av statsløse og overgangen til norsk statsborgerskap, med topper på litt over 3 000 i 2011 og 2017-2018, som vist i figur 1-2 og tabell 1. Antall personer uten statsborgerskap som har vært eller er registrert bosatt i Norge, er ifølge folkeregisteret vel 20 000. Halvparten kom inn i befolkningen etter 1968 – de fleste ved innvandring (Vassenden 2020).
Dataene om statsløshet kommer fra UDI og Folkeregisteret, det vil si fra såkalte administrative registre. Få andre land har så gode tall om statsløshet som Norge. Det er derfor stor internasjonal interesse for de norske tallene og det norske systemet, spesielt i arbeidet med å forbedre landenes statistikk om statsløshet samt flyktninger og internt fordrevne.
| Statsløse bosatt i Norge per 1.1 | Statsløse født i Norge i løpet av året | Innvandring av statsløse | Utvandring av statsløse | Statsløse asylsøkere | Statsløse som fikk norsk statsborgerskap | |
|---|---|---|---|---|---|---|
| 2000 | 374 | 19 | 42 | |||
| 2001 | 380 | 10 | 53 | |||
| 2002 | 446 | 12 | 391 | 49 | ||
| 2003 | 603 | 19 | 200 | 19 | 366 | 43 |
| 2004 | 769 | 21 | 241 | 21 | 298 | 97 |
| 2005 | 922 | 19 | 171 | 27 | 209 | 145 |
| 2006 | 938 | 16 | 216 | 17 | 237 | 117 |
| 2007 | 1 051 | 23 | 453 | 16 | 515 | 422 |
| 2008 | 1 109 | 19 | 808 | 12 | 940 | 154 |
| 2009 | 1 788 | 56 | 1 189 | 32 | 1 280 | 152 |
| 2010 | 2 863 | 71 | 633 | 35 | 448 | 423 |
| 2011 | 3 118 | 73 | 405 | 57 | 262 | 790 |
| 2012 | 2 773 | 44 | 356 | 50 | 263 | 892 |
| 2013 | 2 253 | 25 | 428 | 26 | 550 | 844 |
| 2014 | 1 856 | 30 | 538 | 38 | 800 | 524 |
| 2015 | 1 867 | 34 | 780 | 39 | 1 204 | 266 |
| 2016 | 2 425 | 37 | 894 | 45 | 156 | 281 |
| 2017 | 3 093 | 68 | 543 | 27 | 139 | 606 |
| 2018 | 3 107 | 40 | 193 | 23 | 80 | 682 |
| 2019 | 2 638 | 36 | 120 | 21 | 129 | 683 |
| 2020 | 2 118 | 13 | 104 | 38 | 70 | 545 |
| 2021 | 1 708 | 18 | 104 | 32 | 34 | 264 |
| 2022 | 1 545 | 16 | 257 | 20 | 72 | 130 |
| 2023 | 1 654 | 180 | 26 | 92 | 168 | |
| 2024 | 1 626 | |||||
| 2003-2022 | 678 | 8 633 | 595 | 8 052 | 8 060 | |
| Tabellen er rettet 10.05.2024. |
«En statsløs er en person som ikke er borger av noen stat etter denne stats lov», ifølge FN-konvensjonen om statsløse personer (UNHCR 1954). Merk at den opprinnelige teksten bruker ‘nasjonalitet’ og ikke ‘statsborgerskap’. I mange land og kontekster er det imidlertid ikke likhet mellom disse to begrepene, da det med ‘nasjonalitet’ ofte menes etnisitet, tilhørighet el.l., mens ‘statsborgerskap’ primært er et juridisk begrep. FNs flyktningekommisær har som en av sine oppgaver å motvirke statsløshet, ved siden av ansvaret for flyktninger og internt fordrevne personer. Organisasjonen har vedtatt en handlingsplan for å gjøre slutt på statsløshet innen ti år (UNHCR 2014). Arbeidet med dette er beskrevet i artikkelen «Internasjonal statistikk om statsløshet» på ssb.no. Statsløshet kan ha mange årsaker, som manglende dokumentasjon av fødeland og foreldre, ulike typer diskriminering, opprettelse av nye stater og oppløsning av gamle. Statsløshet kan også skyldes lovgivningen i et land. For eksempel vil borgere av noen land miste statsborgerskapet hvis de er borte fra landet i mer enn et visst antall år.
De fleste statsløse kom til Norge fra Palestina, Syria og Irak, se figur 3, som viser totaltall for perioden 2000-2022. De fleste av disse hadde trolig palestinsk bakgrunn. Innvandringen fra disse landene var spesielt høy i 2009 og 2016 pga væpnet konflikt, se figur 4. Figuren viser også flere andre mindre topper. Bl.a. var det en kraftig økning fra 2021 til 2022 av statsløse innvandrere som kom hit fra Malaysia. De fleste av disse flyktet opprinnelig fra Myanmar (chin og rohingya). Av de 119 som kom hit fra Malaysia i 2022, var 67 født i Myanmar.
De største gruppene av statsløse i Norge i 2023 ble født i Syria (581), Palestina (280) og Norge (115), se figur 5. Mange av de statsløse født i Syria og Irak har palestinsk bakgrunn, og trolig også mange av dem som er født i Libanon, Saudi-Arabia, Emiratene, Jordan og Kuwait. Folkeregisteret inneholder ikke data om statsløses nasjonalitet eller etnisitet. Imidlertid pekte UDIs årsrapport fra 2013 pekte på at «De fleste statsløse palestinere kom fra Damaskus-området i Syria. En del statsløse palestinere kom fra Vestbredden/Gaza og fra Irak. Noen statsløse kurdere kom hovedsakelig fra de nordøstlige delene av Syria.»
Statsløse og utenlandske statsborgere med oppholdstillatelse i Norge kan ikke stemme ved stortingsvalg, men de kan som andre ikke-nordiske statsborgere stemme i lokalvalg hvis de har bodd her de siste tre årene før valgdagen (Valgloven 2002). Statsløse kan etter søknad få norsk reisedokument, men det er imidlertid en del land som ikke godtar slike dokumenter. «Flere rettigheter og plikter som tidligere var knyttet til statsborgerskapet, knyttes nå til om personen er bosatt, registrert i folkeregisteret, har lovlig opphold eller faktisk oppholder seg i landet» (Justis- og beredskapsdepartementet 2016). Som alle andre som ikke er norske statsborgere, kan ikke statsløse være stortingsrepresentant, statsråd, høyesterettsdommer m.m. og heller ikke avtjene verneplikten.
Bare 4 prosent av de statsløse som flyttet til landet i perioden 1990-2022 innvandret av andre grunner enn flukt, som arbeid og utdanning, se figur 6. Men årsakene har variert mye over tid, som vist i figur 7. Det har også innvandringen av flyktningenes familiemedlemmer, som ofte kommer ett eller to år etterpå, men det er også en del familiemedlemmer som flytter til Norge samtidig med den personen som fikk beskyttelse.
Det er litt flere statsløse menn enn kvinner i Norge, se figur 8. Det er flest statsløse i aldersgruppene 20-29 og 30-39, som vist i figur 9. Om lag ¼ av de statsløse er barn og ungdom, mens bare 7 prosent er 60 år eller eldre. Blant barn under 10 år er litt under halvparten født i Norge (43 prosent), men andelen synker raskt med alderen og er bare 5 prosent for barn og ungdom 10-19 år. Grunnen til dette er at de fleste statsløse bosatt i Norge ganske raskt blir norske statsborgere, som diskutert nedenfor.
De statsløse i Norge er godt spredd og bodde i 143 av landets 356 kommuner ved inngangen til 2023. Flest statsløse personer var det i Oslo (202), Bergen (115) og Trondheim (92), der de utgjorde en forsvinnende liten del av folkemengden (0,03-0,04 prosent). I 48 kommuner bodde det bare 1-3 statsløse, mens det ikke bodde noen statsløse i 213 kommuner. I forhold til folketallet var det flest statsløse i de små kommunene Hægebostad, Fjaler og Askvoll (0,2-0,4 prosent), men bare mellom 6 og 11 personer i hver kommune.
Prosedyrene for registrering av statsborgerskap varierer med hvor innvandrerne kommer fra: For nordiske innvandrere til Norge får Folkeregisteret informasjon (som inkluderer statsborgerskap) fra folkeregisteret i det nordiske landet de utvandret fra. Ikke-nordiske EØS-borgere (medregnet tredjelandsborgere som er omfattet av regelverket om fri bevegelse) skal i prinsippet selv registrere seg i en registreringsordning som driftes av utlendingsforvaltningen. Politiet skal så kontrollere disse opplysningene, mens selve innvandringen til Norge er Folkeregisterets ansvar. Imidlertid dropper stadig flere omveien om politiet og går rett til Folkeregisteret fordi dette ikke lenger stiller krav om forhåndsregistrering. For de ikke-nordiske EØS-borgerne, kontrolleres og registreres deres identitet som navn, fødselsdato og statsborgerskap, av politiet og/eller Utlendingsdirektoratet etter en prosedyre som benytter tilgjengelig informasjon om innvandrerne i pass, fødselsattest og andre dokumenter, samt intervjuer. For EØS-statsborgerne er kontrollen lite omfattende og det er vanligvis tilstrekkelig å vise pass eller ID-kort. Personer som ikke er borgere av et EØS-land, må søke oppholdstillatelse og dette innebærer en grundig og ofte langvarig prosess. Dette gjelder spesielt for asylsøkere, inkludert statsløse asylsøkere, siden statsborgerskap er en viktig faktor for innvilgelse av asyl i Norge. Asylsøkere får tildelt et midlertidig personnummer (kalt D-nummer) når de søker om asyl og et vanlig fødselsnummer (F-nummer) hvis søknaden blir godkjent og de får tillatelse til å bo i Norge i minst seks måneder. Dette gjelder ikke såkalte grunnløse asylsøknader, der søkeren umiddelbart blir sendt ut av landet. For barn født i Norge blir barnets statsborgerskap bestemt av Folkeregisteret på bakgrunn av foreldrenes statsborgerskap. Folkeregisteret har informasjon om statsborgerskapet til alle innbyggere i Norge, inkludert statsløshet. Informasjon om bakgrunnen til statsløse kan hentes fra variablene «fødeland», «tidligere bostedsland» og foreldrenes statsborgerskap. Disse variablene samsvarer ikke nødvendigvis med nasjonalitet, men de kan indikere forbindelsen til andre land. Statsløse palestinere, f.eks., har innvandret til Norge både fra Palestina, Syria og Irak. For de fleste statsløse barn født i Norge finnes det opplysninger om foreldrenes fødeland og fraflyttingsland i Folkeregisteret. Det er også en kode for ukjent statsborgerskap, som nesten ikke er i bruk (43 personer den 1.1.2023). Disse er trolig ikke statsløse, men data om statsborgerskapet mangler av andre årsaker.
De fleste blir norske statsborgere
Hovedårsaken til at det er blitt færre statsløse i Norge de siste årene, er at innvandringen av statsløse har gått ned og at de fleste statsløse søker om og får norsk statsborgerskap etter noen få år, som vist i figur 10. Statsløse over 18 år kan søke om norsk statsborgerskap dersom de «har oppholdt seg i riket de siste tre årene med oppholdstillatelser av minst ett års varighet» (Statsborgerloven av 2005, § 17). Barn av personer som har fått norsk statsborgerskap kan også søke, men de må ha bodd i landet de siste to årene. Dette er betydelig kortere enn for de fleste andre ikke-nordiske innvandrere, som vanligvis må ha bodd her i åtte år, bortsett fra de som er gift med norske statsborgere og som kan søke etter fem års botid. Kravene til botid i Norge er også kortere enn åtte år for statsborgere fra andre nordiske land (to år) og EØS-land (tre år). Søkere som har fått oppholdstillatelse som flyktning kan søke om statsborgerskap etter til sammen syv års opphold.
I årene 2003–2022 ble 8 060 statsløse personer norske borgere, som vist i tabell 1. De fleste overganger til norsk statsborgerskap skjer fire år etter innvandringen, se figur 10. Av de statsløse som søkte om norsk statsborgerskap i 2021, var det bare 10 prosent som hadde bodd i Norge i ti eller flere år. I 2021 ble 85 prosent av statsløses søknader om norsk statsborgerskap innvilget. Antall innvilgelser påvirkes imidlertid av behandlingskapasiteten, som har vært begrenset de siste årene. Våren 2023 var det en behandlingstid på 24 måneder for søknader om norsk statsborgerskap og høsten 2023 var ventetiden økt til 32 måneder «… fra du leverte dokumentene hos politiet til du får svar». (Kilder: Innvilgede statsborgerskap etter opprinnelig statsborgerskap (2021) - UDI og Guide til ventetid for søknader om statsborgerskap - UDI, 30.10.2023).
De fleste som søker om norsk statsborgerskap, fikk oppholdstillatelse som flyktninger (57 prosent i 1990-2022) eller som familiemedlemmer til flyktninger (38 prosent i 1990-2022). Overføringsflyktninger (tidligere kalt kvoteflyktninger) får som regel oppholdstillatelse med en gang de kommer til Norge da de har vært igjennom en utvelgelses- og godkjenningsprosess på forhånd. De kan derfor søke om norsk statsborgerskap allerede tre år etter ankomsten. For asylsøkere derimot, teller oppholdet i Norge bare fra den dagen de får permanent oppholdstillatelse. Antall statsløse overføringsflyktninger er imidlertid beskjedent. I perioden 1990-2022 utgjorde de bare 14 prosent av alle som fikk oppholdstillatelse pga flukt, mens asylsøkere utgjorde 86 prosent, når vi ikke regner med dem som fikk oppholdstillatelse som familiemedlemmer.
Mange statsløse har søkt om asyl i Norge, som vist i tabell 1, men de utgjør likevel en beskjeden andel av asylsøkerne, bare 9 prosent i perioden 2011–2022. I 2021 ble 94 prosent av asylsøknadene om oppholdstillatelse fra statsløse innvilget. Statsløshet gir altså ikke automatisk oppholdstillatelse i Norge. Hvor mange statsløse det er blant personer som oppholder seg i Norge uten oppholdstillatelse (papirløse m.fl.), er det ingen sikker kunnskap om (udi.no).
Blant de statsløse som bodde i Norge den 1.1.2023, var det bare 10 prosent som hadde bodd her i ti eller flere år, se figur 11. Grunnen til at det var relativt mange statsløse med botid fra 5 til 8 år, er den store innvandringen av statsløse i årene 2014-2017, særlig fra Syria, som vist i figur 3 og 4.
Hele 83 prosent av barn som er født av statsløse foreldre i Norge, har fått statsborgerskap fire år etter fødselen, og bare 2 prosent av dem har bodd her i ti eller flere år uten å bli norske statsborgere.
Det er ikke mange statsløse som flytter fra Norge, i gjennomsnitt bare 30 personer per år siden 2003 (tabell 1). Grunnene til dette er trolig at statsløse bare får reisedokumenter med begrenset gyldighet og at utenlandsopphold kan medføre at det tar lengre tid å få norsk statsborgerskap. I tillegg er det en del personer som tidligere var statsløse, men som flyttet til et annet land etter at de ble norske borgere.
Av de 8 201 statsløse som ble norske statsborgere i årene 2000-2022, har 606 utvandret etter overgangen, mens 70 er døde. I alt 7 525 er fortsatt registrert som bosatt. Vi har ikke studert dette grundig nok til å si om statsløse personer som får norsk statsborgerskap utvandrer hyppigere eller sjeldnere enn andre innvandrere – som generelt har betydelig større utvandringshyppighet enn personer født i Norge. Vi kan heller ikke si noe om det er noen som blir norske borgere med hensikt å utvandre når statsborgerskapet er på plass.
Lovgivning
Lovgivningen påvirker hvor mange statsløse det er i et land. For eksempel blir ikke alle barn født i Norge automatisk norske statsborgere, da deres statsborgerskap bestemmes av foreldrenes statsborgerskap. Dette prinsippet kalles for jus sanguinis. Dersom alle som er født i et land har rett til fødelandets statsborgerskap, gjelder prinsippet jus solis. Dette er tilfelle i USA og en del land i Sør-Amerika. I årene 2003–2022 ble det født 678 barn uten statsborgerskap av statsløse foreldre i Norge. Et barn blir norsk statsborger ved fødselen dersom far eller mor er norsk statsborger (Statsborgerloven § 4), uansett om de er bosatt i Norge eller ikke, og hvor i verden fødselen skjedde.
Høykommissæren for flyktninger (UNHCR) har anbefalt at alle statsløse barn som fødes i Norge får norsk statsborgerskap, slik som i Danmark, der myndighetene innvilger dansk statsborgerskap til barn med bopel i Danmark. Dette er i overensstemmelse med barnekonvensjonens artikkel 7, som blant annet sier at alle barn fra fødselen skal ha rett til å erverve et statsborgerskap.
Statsløse i Norge har få problemer sammenliknet med statsløse i mange andre land. En rapport fra UNHCR i 2015 nevner imidlertid at det norske lovverket har flere hull og svakheter på dette feltet:
- FNs to statsløshetskonvensjoner fra 1954 og 1961 og Europarådskonvensjonen om statsborgerskap fra 1997 er ikke eksplisitt inkorporert i norsk lov.
- Det er ingen definisjon av statsløshet i norsk lovgivning.
- Norge har ikke noen prosedyre for å fastsette statsløshet.
- Det er ingen anerkjent statsløshetsstatus som gir egne rettigheter til statsløse, bortsett fra kortere botidskrav for å få norsk statsborgerskap enn for andre ikke-nordiske statsborgere.
UNHCR pekte i 2015 på at disse svakhetene ved den norske lovgivningen er i strid med internasjonale konvensjoner som Norge har sluttet seg til, og anbefaler at FNs konvensjoner innarbeides i norsk lov (refworld.org). Stortingets kommunal- og forvaltningskomite har tatt opp dette og uttalt at den «forventer at regjeringen forsikrer seg om at norsk lovgivning på dette området er i tråd med våre internasjonale forpliktelser».
Justis- og beredskapsdepartementet ga i 2016 en instruks som skal sikre at søknader om statsborgerskap fra statsløse søkere født i Norge behandles i henhold til internasjonale konvensjoner, slik Statsborgerloven § 3 fastsetter. Der blir det blant annet presisert at statsløse søkere født i Norge må ha vært fast bosatt i Norge i tre år sammenhengende forut for søknaden om statsborgerskap. Det stilles imidlertid ikke krav til oppholdstid for barn under to år. Det er barnets alder på søknadstidspunktet som er avgjørende. Barnet må være og forbli bosatt i riket. Dersom foreldrene har permanent oppholdstillatelse, kan barn få statsborgerskap ett år etter fødselen. Den nye instruksen kan ha medvirket til at andel statsløse barn født i Norge, som har vært fallende i dette århundret, har fortsatt å gå ned, fra 68 i 2017 til 18 i 2021 (fra 2,2 til 1,1 prosent av alle statsløse), som vist i figur 12.
FNs menneskerettighetsråd anbefalte i 2019 Norge å ta inn en definisjon av statsløshet i nasjonal lovgivning og å etablere en prosedyre for å avgjøre om personer er å anse som statsløse etter FNs konvensjon av 1954 om statsløses stilling. Solberg-regjeringen aksepterte anbefalingen delvis: «Vi vil vurdere å ta inn en definisjon av statsløshet i norsk lov. Norge vil imidlertid ikke vurdere å innføre en prosedyre for fastsettelse av statsløshet. Som hovedregel er statsløshet ikke i seg selv grunn nok til å oppnå oppholdstillatelse i Norge, og vi tolker ikke dette som en forpliktelse i henhold til overenskomsten av 1954. Opphold kan imidlertid innvilges på visse betingelser dersom det foreligger praktiske hindringer for retur på grunn av forhold som den berørte personen ikke er herre over.»
Den 1.12.2020 ble statsborgerloven endret slik at søkere som er gift med en norsk statsborger må ha fem års opphold i riket (§ 12). § 16 om statsløse søkere ble imidlertid ikke endret. Statsløse søkere som ikke er født i Norge, må ha eller fylle vilkårene for permanent oppholdstillatelse for å ha rett til statsborgerskap etter søknad. I Prop. 130 L (2020–2021) er det vist til at «Dette vil for mange medføre et krav til fem års oppholdstid med oppholdstillatelser som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse».
Ny § 26 b i statsborgerloven om tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser ble innført i mars 2021 for en person som også har annet statsborgerskap, og som har utvist en fremferd som kan tilsi at vedkommende sterkt vil skade slike interesser.
Referanser
UNHCR (1954): “Convention relating to the status of stateless
persons. http://www.unhcr.org/protection/statelessness/3bbb25729/convention-relating-status-stateless-persons.html.
Vassenden. Kåre (2020): “Fra utenlandsk til norsk statsborgerskap gjennom mer enn førti år. Med forløpsdata og -analyse» Rapporter 2020/31, Statistisk sentralbyrå.
-----
Rebekka Arnesen, Kåre Vassenden og Lars Østby i SSB, Magnar Naustdalslid i UDI, og Cecilie Uteng i AID har gitt nyttige kommentarer til denne artikkelen.
